農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)、思路及制度

1、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)、思路及制度      黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，同時(shí)也提出了在“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度”的任務(wù)。農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，同時(shí)，又是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，是困擾已久、迫切需要破解的難題。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，緩解城鄉(xiāng)二元制社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡狀況，維護(hù)農(nóng)村乃至全社會(huì)的穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變農(nóng)民養(yǎng)老、生育觀念，全面建設(shè)小康社會(huì)和促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程

2、都具有非常重要的意義。    一、農(nóng)村人口特點(diǎn)與農(nóng)民的主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)    (一)農(nóng)村人口特點(diǎn)    1、農(nóng)村人口比重下降。根據(jù)我國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)，截止2000年11月，我國(guó)總?cè)丝?2.95億人。其中，農(nóng)村人口為80739萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3.91；同1990年第四次全國(guó)人口普查相比，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎叵陆盗?.86個(gè)個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明中國(guó)農(nóng)村人口下降速度約為1年1個(gè)百分點(diǎn)，城市化水平在不斷提高。    2、農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重。目前，

3、我國(guó)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，由成年型轉(zhuǎn)向老年型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年，中國(guó)農(nóng)村60歲以上的老齡人口為7285萬(wàn)人，占農(nóng)村人口總數(shù)的8.2，老年人口基本以年均3的速度增長(zhǎng)。到2000年，我國(guó)農(nóng)村60歲以上老人已近億人，超過(guò)農(nóng)村總?cè)丝诘?0(/).92。由于大量農(nóng)村青年遷移到城鎮(zhèn)，人為造成農(nóng)村人口老齡化的提前到來(lái)，大批農(nóng)村年輕人外出打工，使農(nóng)村實(shí)際的老齡化程度比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映的情況更加嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村65歲及以上的老人比例大幅度上升，據(jù)預(yù)測(cè)，到2040年這一比例將達(dá)到22-26，有些省市可能超過(guò)30，明顯高于城鎮(zhèn)人口老齡化水平。    由于農(nóng)村人口向

4、城鎮(zhèn)的大量遷移，農(nóng)村人口的增長(zhǎng)速度明顯放慢，估計(jì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)會(huì)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。而農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的絕大多數(shù)又是年輕人，因此，農(nóng)村人口老齡化的速度將快于城鎮(zhèn)，程度將更為嚴(yán)重。    3、農(nóng)村家庭規(guī)模日趨小型化。由于我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策，農(nóng)村家庭規(guī)模也日趨小型化和核心化，“4-2-1”、“4-2-2”家庭結(jié)構(gòu)日趨增多。目前，我國(guó)農(nóng)村計(jì)劃生育(獨(dú)生子女和雙女戶)的規(guī)模達(dá)4000多萬(wàn)戶，而且每年還將增加450萬(wàn)戶(約900萬(wàn)人)。據(jù)遼寧省計(jì)劃生育委員會(huì)調(diào)查，全省農(nóng)村獨(dú)生子女和雙女戶的計(jì)劃生育家庭占3/4以上。這不僅使現(xiàn)階段中青年農(nóng)民贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)較重，而且未來(lái)的中青年

5、農(nóng)民負(fù)擔(dān)將更加繁重。北京、上海、天津、浙江、江蘇等嚴(yán)格實(shí)行計(jì)劃生育的地區(qū)，農(nóng)民無(wú)兒養(yǎng)老的問(wèn)題將更加突出。    (二)農(nóng)民的主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)    在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式下，農(nóng)民主要面臨疾病和陷入貧困的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但現(xiàn)在他們還面臨著老年生活無(wú)保障的風(fēng)險(xiǎn)。    1、農(nóng)民的家庭養(yǎng)老功能日趨枯竭，土地養(yǎng)老功能弱化，老年生活風(fēng)險(xiǎn)明顯。一是人口控制導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)日漸小型化，很多地方出現(xiàn)了“4-2-1”結(jié)構(gòu)，一對(duì)夫妻不僅要撫養(yǎng)小孩，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且要供養(yǎng)四個(gè)老人，其精力和財(cái)力均難維持家庭養(yǎng)老正

6、常運(yùn)轉(zhuǎn)；二是數(shù)量龐大的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力跨地區(qū)打工或轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，會(huì)        淡化與老年父母的感情，日漸淡漠傳統(tǒng)的“孝道”觀念；三是隨著工業(yè)化、城市化步伐加快，生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)加劇、社會(huì)分工更為細(xì)化，客觀上降低了家庭凝聚力，削弱了家庭養(yǎng)老效果；四是隨著工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，相當(dāng)多的農(nóng)民部分或全部喪失了賴以為生的土地，即使還擁有土地，由于空巢家庭增多、老人體力不支，難以勝任繁重的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，老年生活面臨困難的可能增大。再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民收入增幅小(見(jiàn)表1)，因此，農(nóng)民未來(lái)的老年生活風(fēng)險(xiǎn)客觀存在。據(jù)中國(guó)老齡委抽樣調(diào)查

7、，高達(dá)39.3(人數(shù)達(dá)3223萬(wàn))的農(nóng)村老年人生活貧困，有45.3的農(nóng)村老年人認(rèn)為生活得不到保障。    表11990-2001年農(nóng)民人均年收入            1990     1995     1996     1997     

8、1998     1999     2000     2001總收入    999.38  2337.87   2806.73  2999.2   3018.48  2987(社會(huì)/農(nóng)村研究 論文 /).44  3146.21  3306.92純收入

9、    686.31  1577.74   1926.07  2090.13  2162.98  2210.34  2253.42  2366.4農(nóng)業(yè)收入  330.11   775.12    924.4   943.01    927.25

10、60; 822.09   833.93   863.62     2、疾病風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村人口人均就診次數(shù)為4.3次/年，每年每千人中有27.9人要因病住院。1998年第二次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，由于經(jīng)濟(jì)困難無(wú)力支付醫(yī)藥費(fèi)，我國(guó)37的患病農(nóng)民應(yīng)就診而未就診，65的患病農(nóng)民應(yīng)住院而未住院，均比1993年全國(guó)衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查時(shí)有所增加。由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，農(nóng)民“小病硬扛，大病等死”的情況并不少見(jiàn)，享受保健服務(wù)只能是絕大多數(shù)農(nóng)民的奢侈夢(mèng)想。由于越來(lái)越多的農(nóng)民無(wú)力承擔(dān)日益增長(zhǎng)的醫(yī)療費(fèi)

11、用，疾病常常成為農(nóng)民貧困的重要原因。我國(guó)西部因病致貧者達(dá)到300-500萬(wàn)人，農(nóng)村貧困者中有70是因?yàn)榧膊≡斐傻?。農(nóng)民的健康問(wèn)題，已經(jīng)成為不容忽視的重大問(wèn)題。3、生活貧困的風(fēng)險(xiǎn)        大。農(nóng)民貧困問(wèn)題由來(lái)已久，經(jīng)過(guò)國(guó)家扶貧攻關(guān)，目前農(nóng)村赤貧人口雖然從2.5億下降到3000萬(wàn)人，但相對(duì)貧困和生活水平低下者大有人在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南省到2002年底農(nóng)村人均年純收入在865元以下的低收入人口有764萬(wàn)，約占全國(guó)農(nóng)村低收入人口的11.2。其中被稱為“絕對(duì)貧困人口”，即年收入在625元以下的特困人口有286萬(wàn)?？梢?jiàn)，在農(nóng)

12、村人口嚴(yán)重老齡化和大量向城市遷移的情況下，農(nóng)村急需建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度，以規(guī)避農(nóng)民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。    二、農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀    我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障最初主要是救災(zāi)救濟(jì)、對(duì)復(fù)退軍人及軍烈屬的優(yōu)撫安置以及農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展的合作醫(yī)療，并沒(méi)有真正實(shí)施現(xiàn)代意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度。    (一)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)    1986年10月，根據(jù)國(guó)家“七五”計(jì)劃提出的建立農(nóng)村社會(huì)保障制度雛形的要求，民政部決定在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)開(kāi)展以社區(qū)為單位的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)

13、老保險(xiǎn)。1991年，國(guó)務(wù)院決定選擇一批有條件的地區(qū)進(jìn)行建立縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)，同年6月民政部制定了縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案，并在山東等地組織試點(diǎn)和實(shí)施；1995年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知，要求具備條件的地區(qū)積極發(fā)展農(nóng)村(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)；經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)要積極引導(dǎo)農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，制定地方法規(guī)，完善各項(xiàng)管理，初步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)要在現(xiàn)在工作基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，逐步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可選擇條件較好的縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進(jìn)行試點(diǎn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

14、采取以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持的籌資模式和建立個(gè)人賬戶、儲(chǔ)備積累的保險(xiǎn)模式。截止到2002年底，全國(guó)有31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)1955個(gè)縣不同程度地開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5461.78萬(wàn)人參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，覆蓋率約12，基金積累233億元，124萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。    (二)農(nóng)村合作醫(yī)療    農(nóng)村合作醫(yī)療是在人民公社時(shí)期發(fā)展起來(lái)的農(nóng)民通過(guò)互濟(jì)互助、共同抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的制度。20世紀(jì)70年代末期，制度曾覆蓋了全國(guó)90的農(nóng)村，對(duì)于緩解農(nóng)民的疾苦和農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作

15、用。由于它的低成本、高效用，曾被世界衛(wèi)生組織推崇為解決農(nóng)村衛(wèi)生問(wèn)題的典范。80年代以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革，人民公社消亡，聯(lián)產(chǎn)承包制全面實(shí)施，農(nóng)村合作醫(yī)療賴以存在的集體經(jīng)濟(jì)在多數(shù)地區(qū)不復(fù)存在，這項(xiàng)制度逐漸流于形式。1989年實(shí)行合作醫(yī)療的行政村只占5%左右。20世紀(jì)90年代以來(lái)，雖然國(guó)家要求重新開(kāi)展合作醫(yī)療并進(jìn)行了試點(diǎn)，但1998年全國(guó)合作醫(yī)療制度覆蓋人口在高收入地區(qū)也僅為22.2，在中等和欠發(fā)達(dá)地區(qū)僅為1-3，已名存實(shí)亡。    (三)最低生活保障制度    目前，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)尚未全面建立農(nóng)村居民最低生活

16、保障制度，農(nóng)村低保僅覆蓋367.1萬(wàn)村民、176.8萬(wàn)戶家庭，其中：困難戶114.5萬(wàn)人，五保戶30.3萬(wàn)人，其他人員32萬(wàn)人。多數(shù)地區(qū)只是針對(duì)特困戶初步建立了救助制度。截至2003年底，共定期救濟(jì)困難群眾1160.5萬(wàn)人。共有793        .4萬(wàn)人、456萬(wàn)戶家庭得到了救助，其中：特困戶192.7萬(wàn)戶、五保戶173.9萬(wàn)戶、其他救濟(jì)對(duì)象89.3萬(wàn)戶。    總之，農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀是保障水平低，保障項(xiàng)目少，覆蓋面窄，發(fā)展極不平衡；籌資渠道單一，養(yǎng)老保險(xiǎn)名為三方籌資，

17、實(shí)則農(nóng)民一方出資，社會(huì)保險(xiǎn)有名無(wú)實(shí)，形同個(gè)人儲(chǔ)蓄；基金保值增值壓力大，未來(lái)支付困難，現(xiàn)行保障制度存在著深刻的危機(jī)。農(nóng)民基本沒(méi)有醫(yī)療保障，缺醫(yī)少藥的情況相當(dāng)普遍。從總體上看，8億農(nóng)民基本還是處于家庭保障、而無(wú)社會(huì)保障的境況，未來(lái)養(yǎng)老問(wèn)題堪憂，健康和基本生活問(wèn)題不容忽視。    三、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)與思路    (一)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)勢(shì)在必行    建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，為農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障，是世界各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然選擇。在我國(guó)，逐步建立和完善農(nóng)村

18、社會(huì)保障制度不僅完全必要，而且十分緊迫。    其一，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。要實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，城鎮(zhèn)人口的比重必須有較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別必須逐步減小，社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)比較健全，人民過(guò)上更加富足的生活。而保障農(nóng)民的基本生活、促進(jìn)農(nóng)民的健康是小康社會(huì)的基本前提。    其二，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，用現(xiàn)代社會(huì)保障制度替代傳統(tǒng)的土地保障和家庭保障，完善農(nóng)民的城鎮(zhèn)化進(jìn)入機(jī)制，有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從根本上化解人多地少的矛盾，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。 &#

19、160;  其三，是應(yīng)對(duì)人口老齡化和保證計(jì)劃生育國(guó)策可持續(xù)性的客觀需要。由于農(nóng)村人口的嚴(yán)重老齡化和家庭結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)民家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老功能已嚴(yán)重削弱，農(nóng)民迫切需要從家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。據(jù)北京市大興區(qū)有關(guān)部門2003年5月對(duì)不同類型的201個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，71的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老方式應(yīng)由家庭養(yǎng)老逐步向農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)渡。另一方面，如不及時(shí)為計(jì)劃生育農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障，計(jì)劃生育政策將很難得到廣大農(nóng)民的支持，政策實(shí)施也將難以為繼。    其四，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正步入一個(gè)關(guān)鍵階段，人均GDP突破10

20、00美元大關(guān)。如果占人口多數(shù)的農(nóng)民長(zhǎng)期收入低下，基本物質(zhì)需要得不到滿足和保障，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)就難以進(jìn)一步拓展和啟動(dòng)，最終必將制約整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力和水平。    (二)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)按照全面建設(shè)小康社會(huì)和我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)既要考慮到需要與可能，循序漸進(jìn)，又要考慮到最終與城市接軌，形成全國(guó)一體化的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的不平衡性、收入水平的較大差異性以及單一層次的社會(huì)保障很難照顧到各方面要求的實(shí)際，必須建立以基本社會(huì)保障為主體，鄉(xiāng)村集體保障和家庭保障等形式并存的多層次，低水平(保險(xiǎn)待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相

21、一致)、廣覆蓋(最終覆蓋所有適齡農(nóng)民)、共同負(fù)擔(dān)(基金由政府、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān))、統(tǒng)分結(jié)合(基金的經(jīng)費(fèi)籌集、管理與使用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合)、社會(huì)化管理的社會(huì)保障體系。具體目標(biāo)是：    近期目標(biāo)。用3-6年的時(shí)間，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)全面實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)        療(或醫(yī)療保險(xiǎn))和最低生活保障制度，改革農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到2010年，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障覆蓋50-80的農(nóng)民，農(nóng)村低保覆蓋全部農(nóng)民，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程；在中部和西部地區(qū)積極開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)

22、老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療試點(diǎn)，完善制度，有條件的地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村居民最低生活保障制度。    中期目標(biāo)。用10年左右的時(shí)間，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度的統(tǒng)一；隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民數(shù)量不斷減少，到2020年在中部地區(qū)和有條件的西部地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障覆蓋大多數(shù)農(nóng)民，農(nóng)村低保覆蓋所有農(nóng)民，農(nóng)民健康狀況改善，老年生活有所保障。    長(zhǎng)期目標(biāo)。用20年左右的時(shí)間，建立適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)民保障需要的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度，使廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，基本生活(最低生活)得到保障。

23、     (三)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的基本思路    農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)必須突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的格局、突破重城市輕農(nóng)村觀念的束縛、突破各級(jí)財(cái)政只管城市社保不管農(nóng)民社保的做法，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度，樹(shù)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的觀念，把農(nóng)民享受社會(huì)保障作為其應(yīng)有的一項(xiàng)基本權(quán)利，把向農(nóng)民提供社會(huì)保障作為國(guó)家和政府的一項(xiàng)基本義務(wù)，把建立農(nóng)村社保體系當(dāng)作國(guó)家長(zhǎng)治久安、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的大計(jì)。    1、制度定位統(tǒng)一的社會(huì)保障體系的重要組成部分   &#

24、160;農(nóng)村社會(huì)保障，主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療(醫(yī)療保險(xiǎn))和農(nóng)村低保，是國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期社會(huì)政策，是統(tǒng)一的社會(huì)保障體系的重要組成部分。其中養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療(醫(yī)療保險(xiǎn))在性質(zhì)上屬于基本社會(huì)保險(xiǎn)，既不是補(bǔ)充保險(xiǎn)，也不是商業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)民儲(chǔ)蓄，更不是農(nóng)民負(fù)擔(dān)。    2、社會(huì)保障與家庭保障相結(jié)合，保障水平適度，不能盲目攀比城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)    由于農(nóng)村社會(huì)保障的社會(huì)保險(xiǎn)屬性(除低保)，決定了必須遵循權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、公平與效率相結(jié)合的原則，由個(gè)人承擔(dān)相應(yīng)的籌資義務(wù)，而不是政府提供的“免費(fèi)午餐”。由于我國(guó)國(guó)家財(cái)力有限，農(nóng)民的繳費(fèi)能

25、力也有差距，因此，現(xiàn)階段社會(huì)保障還難以完全替代家庭保障，農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障仍然必須堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障與家庭保障相結(jié)合。    保障水平也要適度。由于農(nóng)民的收入水平普遍低于城鎮(zhèn)居民(見(jiàn)表2)，因此，繳費(fèi)水平不能超出農(nóng)民的承受能力；同時(shí)，農(nóng)村消費(fèi)也遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)(見(jiàn)表3)，相應(yīng)地，農(nóng)村社會(huì)保障的待遇水平也應(yīng)當(dāng)大大低于城鎮(zhèn)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。    表21990-2001年農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入狀況          

26、0;             1990      1995      1996             1997      1998  &#

27、160;  1999     2000     2001農(nóng)民        686.3    1577.7    1926.1   2090.1    2162.0   2210.3   2

28、253.4   2366.4城鎮(zhèn)居民    1510.2   4283.0    4838.9   5160.3    5425.1   5854.0   6280.0   6859.6農(nóng)民/城鎮(zhèn)   45.44  36.84  

29、 39.80  40.50   39.85  37.76  35.88  34.50     數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2002。    表31990-2001年農(nóng)村與城鎮(zhèn)人均消費(fèi)水平                 

30、60;                                                1990 

31、;    1995     1996     1997     1998     1999      &n        bsp;       

32、;            農(nóng)村          571     1434     1768     1876     1895    &#

33、160;1927居民消費(fèi)水平              城鎮(zhèn)         1686     4874     5430     5796     6217 

34、    6791                       農(nóng)村/城鎮(zhèn)()   33.87 29.42  32.56  32.37  30.48  28.38    &

35、#160;數(shù)據(jù)來(lái)源：同表2。    3、保障資金由個(gè)人、集體(單位)、國(guó)家共同負(fù)擔(dān)    我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以為繼的根本原因是，基金來(lái)源基本只是農(nóng)民個(gè)人的繳費(fèi)，由于集體經(jīng)濟(jì)弱化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的民營(yíng)化、股份化，集體補(bǔ)助能力下降，補(bǔ)助資金難以落實(shí)，而政府扶持也未到位，甚至經(jīng)辦人員的工資及管理費(fèi)也必須由基金支付(提取3的管理費(fèi))，在基金保值增值無(wú)門的情況下，制度運(yùn)行必然面臨問(wèn)題。如此一來(lái)，本應(yīng)由三方承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)幾乎變成了農(nóng)民的個(gè)人儲(chǔ)蓄。    籌資問(wèn)題是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體

36、系建設(shè)的核心問(wèn)題。解決這一問(wèn)題的有效選擇是，不能光靠個(gè)人繳費(fèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個(gè)人所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(自雇人員為本人)必須承擔(dān)相應(yīng)繳費(fèi)，國(guó)家一方面承擔(dān)經(jīng)辦人員的工資及管理費(fèi)用，同時(shí)也要按一定比例相應(yīng)投入，并在政策上為基金的投資運(yùn)營(yíng)提供渠道。當(dāng)然，各主體的責(zé)任也應(yīng)根據(jù)各保障項(xiàng)目的性質(zhì)有所側(cè)重，如農(nóng)村低保完全由政府出資，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障則由三方出資。    政府要加大財(cái)政投入力度。按照公共財(cái)政的要求，逐步提高社會(huì)保障支出在財(cái)政總支出中的比重，并安排一定比        例用于農(nóng)村

37、保障，改變目前政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障扶持微乎其微的狀況。要適當(dāng)增加集體補(bǔ)助，通過(guò)政策扶持、加強(qiáng)管理、深化改革等途徑，增收節(jié)支，大力發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，提高村集體對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)助能力，并制定相應(yīng)的辦法規(guī)范村集體對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)助。要引導(dǎo)農(nóng)民自身增加投入。完善補(bǔ)貼政策，提高政府和集體對(duì)農(nóng)民參保的補(bǔ)助比例，通過(guò)政策激勵(lì)，吸引農(nóng)民參保。    4、因地制宜，逐步推進(jìn)    我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，而且這種態(tài)勢(shì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都不可能根本改變，加之，各地農(nóng)村社會(huì)保障的工作基礎(chǔ)不一，在較短的時(shí)期內(nèi)建立起全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保

38、障制度模式只能是天方夜譚，根本不可能做到。因此，必須因地制宜，穩(wěn)步實(shí)施。從時(shí)間先后或具體步驟上講，必須貫徹“先易后難，逐步推進(jìn)，重點(diǎn)突破”的戰(zhàn)略方針，先重點(diǎn)突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、專職村干部、民辦教師等特殊群體的養(yǎng)老和醫(yī)療保障工作，當(dāng)純農(nóng)戶比例降到一定程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平時(shí)，再把農(nóng)村人口全部統(tǒng)進(jìn)來(lái)，普遍推行，最后實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障一體化的飛躍。    從地域上講，對(duì)江蘇蘇南等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和部分城郊地區(qū)，有的可以一步到位，直接實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，有的則宜立足于建立覆蓋面廣、保障項(xiàng)目完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系，全面探索包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村低

39、保等在內(nèi)的社會(huì)保障制度安排。而對(duì)于欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)本著急用先立的原則，從農(nóng)民最急需的保障項(xiàng)目入手，先建立農(nóng)村低保，實(shí)行合作醫(yī)療試點(diǎn)并穩(wěn)步實(shí)施，并在經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。    四、農(nóng)村社會(huì)保障制度架構(gòu)    按照全面建設(shè)小康社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，我國(guó)應(yīng)在農(nóng)村逐步建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障制度，力爭(zhēng)到2020年農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)與城市社會(huì)保障的基本接軌，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。    (一)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)&

40、#160;   農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)是爭(zhēng)取在2020年基本建立起覆蓋范圍比較廣泛、保障水平逐步提高、保障方式多層次、資金來(lái)源多元化、制度法制化、管理規(guī)范化、服務(wù)社會(huì)化的比較健全的制度體系，使廣大農(nóng)民得到切實(shí)的基本保障。    1、制度模式：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，以個(gè)人賬戶為主，實(shí)行小統(tǒng)籌、大賬戶。每個(gè)公民，包括農(nóng)民，一經(jīng)出生，無(wú)論以后流動(dòng)或遷移到哪里，均享有一個(gè)終身不變的社會(huì)保障號(hào)碼(同身份證號(hào))，用于記錄個(gè)人社會(huì)保障繳費(fèi)和關(guān)系。單位或集體繳費(fèi)的一部分和全部農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶，個(gè)

41、人賬戶實(shí)行繳費(fèi)確定型的支付辦法，即按個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累的總額確定保障基金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)效率原則，以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性。    鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立社會(huì)統(tǒng)籌基金，實(shí)行與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本相同的制度。財(cái)政要加大投入，財(cái)政出資和余下的單位(或集體)繳費(fèi)進(jìn)入統(tǒng)籌基金。社會(huì)統(tǒng)籌基金按待遇確定型的原則，除用于承擔(dān)個(gè)人賬戶支付完畢后的支付責(zé)任，還可按當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活支出一定比例發(fā)放社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金，社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金作為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的補(bǔ)充，以體現(xiàn)社會(huì)公平。    2、籌資機(jī)制：由三塊組成，即農(nóng)民自己交一塊，集  

42、;      體(或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等單位)補(bǔ)助一塊，政府扶持一塊。(1)以個(gè)人繳納為主，原則上個(gè)人繳費(fèi)比例應(yīng)該占到繳費(fèi)總額的50以上。(2)以集體補(bǔ)助為輔，原則上集體補(bǔ)助比例控制在繳費(fèi)總額的10-30，但也不能低于5。各地可根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力確定集體補(bǔ)助的上限。(3)政府給予政策扶持，重點(diǎn)放在政策引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)民投保和給予激勵(lì)上，可以視財(cái)政情況，財(cái)政給予繳費(fèi)總額10-30的統(tǒng)籌基金。    3、繳費(fèi)水平和方式：(1)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：設(shè)立低、中、高多個(gè)檔次，由參保人根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)條件、收入水平、健康狀況進(jìn)行自主

43、選擇，并可在申請(qǐng)批準(zhǔn)后調(diào)整繳納檔次。最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按最低享受(支付)標(biāo)準(zhǔn)倒推，應(yīng)在加上政府和集體的補(bǔ)助后，能保證基本的養(yǎng)老需要，可按人均純收入的一定比例做出原則性的規(guī)定。(2)繳費(fèi)方式：積極引導(dǎo)農(nóng)民按月度或按年度定期繳費(fèi)。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性和周期性，允許采取靈活多樣的繳費(fèi)方式和期限；在遇到自然災(zāi)害和疾病等困難無(wú)法按時(shí)繳納時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)可暫停繳費(fèi)；繼續(xù)繳費(fèi)的，繳費(fèi)年限可合并計(jì)算。    4、基金管理和運(yùn)營(yíng)：(1)基金以縣(市、區(qū))為單位獨(dú)立運(yùn)作，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ?；有條件的地區(qū)，逐步提高統(tǒng)籌層次。(2)為參保農(nóng)民建立個(gè)人賬戶，將個(gè)人

44、自己繳費(fèi)和部分集體補(bǔ)助以及歷年利息積累全部計(jì)入個(gè)人賬戶，不得從基金中提取管理費(fèi)用。(3)積極探索養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值途徑，按國(guó)家有關(guān)基金運(yùn)營(yíng)的法律法規(guī)規(guī)定對(duì)基金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，力爭(zhēng)保值增值?；疬\(yùn)營(yíng)由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。    5、待遇享受：(1)原則上年滿60周歲時(shí)開(kāi)始享受；(2)享受標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)個(gè)人賬戶積累額，按當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民60歲時(shí)的平均余命作為個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)系數(shù)，按月發(fā)放；個(gè)人賬戶余額不敷使用的，由統(tǒng)籌基金支付。各地要加大財(cái)政和集體(單位)投入，有條件的地區(qū)要發(fā)放社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金。    (二)農(nóng)村醫(yī)療保障制度

45、農(nóng)村醫(yī)療保障制度的目標(biāo)是減輕農(nóng)民患病后的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民健康水平，力爭(zhēng)覆蓋大多數(shù)農(nóng)民。農(nóng)村醫(yī)療保障不宜建立全國(guó)統(tǒng)一的模式，應(yīng)由各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平靈活選擇保障模式。基本制度模式是農(nóng)村合作醫(yī)療，但各地也可選擇住院保險(xiǎn)乃至直接實(shí)行城鎮(zhèn)社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。目前，應(yīng)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改進(jìn)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。到2020年，在發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療保障與城鎮(zhèn)基本社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的住院醫(yī)療對(duì)接，具備條件的地區(qū)也可與城鎮(zhèn)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行完全統(tǒng)一的制度；在其他地區(qū)，全面實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療制度，隨著城市化進(jìn)程的加快和農(nóng)村人口的減少，最終逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)基本醫(yī)療保障一體化。   &

46、#160;農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制，并逐步提高農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)籌資標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，以戶為單位參加，按每人每年一定標(biāo)準(zhǔn)繳納；具體標(biāo)準(zhǔn)，由各地根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政承受能力和農(nóng)民醫(yī)療需求確定。政府資助原則上由地方政府承擔(dān)，由中央政府繼續(xù)對(duì)中、西部地區(qū)實(shí)行財(cái)政資助。在堅(jiān)持大病統(tǒng)籌為主的原則下，各地可根據(jù)實(shí)際情況，確定新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助方式，鼓勵(lì)進(jìn)行制度創(chuàng)新。要積極探索以大額醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌補(bǔ)助為主、兼顧小額費(fèi)用補(bǔ)助的方式，在建立大病統(tǒng)籌基金的同時(shí)，可建立家庭賬戶。可用個(gè)人繳費(fèi)的一部分建立家庭賬戶，由個(gè)人用于支付門診醫(yī)療費(fèi)用；個(gè)人繳費(fèi)的其余部分和各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金建立大病統(tǒng)籌基金，用于參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)    &#