城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下我國新農(nóng)合制度發(fā)展與制度整合分析(上)

1、    城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下我國新農(nóng)合制度發(fā)展與制度整合分析(上)         摘要：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運行6年多來，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演著越來越重要的角色。本文就新農(nóng)合制度運行過程中的現(xiàn)狀進行分析，結(jié)合既往實地調(diào)查資料，探究制度本身存在的問題及幾點建議，同時在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下，探析做好新農(nóng)合制度與其他幾種社會醫(yī)療保險制度接續(xù)的必要性，指出做好新農(nóng)合制度與其他幾種社會醫(yī)療保險制度的整合，是進一步完善新農(nóng)合制度的迫切需要，首先應(yīng)該考慮的是新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的整合之路

2、。關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村合作醫(yī)療，整合，問題與建議2003年以來，我國政府在農(nóng)村廣泛推行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(以下簡稱“新農(nóng)合”)，它是一項由政府組織、引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療機構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。本文結(jié)合實地調(diào)查，對現(xiàn)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度進行評析，為其他地區(qū)開展新農(nóng)合提供政策建議。在新農(nóng)合制度良好運行的同時，隨著2008年社會保險法(草案)對外公開征求意見，關(guān)于“將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標(biāo)準，合并實施”的內(nèi)容又引起了社會各界的廣泛關(guān)注。在這樣的宏觀政策背景下，筆者以為，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下有必要對現(xiàn)行新農(nóng)

3、合制度的整合問題做更多的思考。一、新農(nóng)合制度發(fā)展概述(一)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的發(fā)展歷程我國農(nóng)村合作醫(yī)療制度其實很早就存在，絕非進入21世紀才興起。自1976年建立農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，經(jīng)過幾次重大發(fā)展，最終孕育出了新農(nóng)合：1976年，國家開始推行農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，據(jù)資料顯示，政策實施前期取得了很好的效果，制度幾乎覆蓋了全國所有城鎮(zhèn)人口和85%以上的農(nóng)村人口，當(dāng)時被稱為“低收入發(fā)展中國家舉世無雙的成就”。該項醫(yī)保政策的實施使得中國的大部分農(nóng)民群眾在國家經(jīng)濟發(fā)展水平較低、生產(chǎn)生活物資奇缺的惡劣情況下，得到了國家提供的最基本的醫(yī)療保障服務(wù)；進入20世紀80年代以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出現(xiàn)、集體

4、經(jīng)濟解體，使得以農(nóng)業(yè)合作社為依托的農(nóng)村合作醫(yī)療制度無從發(fā)展。據(jù)1995年資料顯示，當(dāng)年實行合作醫(yī)療的行政村由90%迅速降至5%；2003年，國家推行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，并在全國部分地區(qū)進行試點，緊接著，2005年開始初步在全國范圍內(nèi)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，2006年試點擴大到全國40%的縣(市、區(qū))，中央財政安排資金47.3億元；2008年底，社會保險法(草案)對外公開征求意見，其中“將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標(biāo)準，合并實施”的內(nèi)容引起社會各界人士的廣泛探討。(二)新農(nóng)合制度的新穎性研究分析現(xiàn)行新農(nóng)合政策，我們就有必要了解新農(nóng)合相比較舊的農(nóng)村合作醫(yī)療制度有什么新

5、的特點和優(yōu)勢，從而預(yù)測該制度將會對我國農(nóng)村的醫(yī)療保障問題發(fā)揮怎樣的重要作用，在此基礎(chǔ)上我們才放心繼續(xù)開展更廣范圍內(nèi)的試點及推廣工作。與過去的農(nóng)村合作醫(yī)療制度相比，新農(nóng)合的新穎之處，筆者概括為3個方面：一是明確了國家對新農(nóng)合的政策支持和巨大的經(jīng)濟投入。中央財政和地方財政分別對新農(nóng)合制度給予不同程度的財政投入，該部分投入視不同地區(qū)、不同經(jīng)濟發(fā)展水平有所不同；二是制度創(chuàng)新。如籌資機制的創(chuàng)新，即籌資方式的多樣化。新農(nóng)合實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機制，同時鼓勵有條件的鄉(xiāng)、村集體組織對該制度進行扶持，鼓勵和爭取社會團體、企業(yè)和個人資助新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等措施等多渠道籌集資金，以及補償制

6、度的創(chuàng)新，新增“二次補償”制度；三是國家宏觀政策具有穩(wěn)定性。作為一項長期的醫(yī)療保障政策，新農(nóng)合制度建設(shè)的總體目標(biāo)是，截至2006年，試點覆蓋到全國縣(市、區(qū))總數(shù)的40%，2010年實現(xiàn)基本覆蓋農(nóng)村居民的目標(biāo)。二、新農(nóng)合制度現(xiàn)狀分析結(jié)合什邡市調(diào)查結(jié)果根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，新農(nóng)合開始在全國各地試點實施以來，推廣速度較快。截至2008年9月底，全國開展新農(nóng)合制度的縣(市、區(qū))達2729個，參加新農(nóng)合人口8.14億人，參合率達91.5%。其中，東部地區(qū)有625個縣(市、區(qū))開展新農(nóng)合，參合人口2.38億，參合率為95.7%；中西部地區(qū)有2104個縣(市、區(qū))開展新農(nóng)合，參合人口5.77億，參合率為89.9%

7、，越來越接近新農(nóng)合全覆蓋目標(biāo)。從理論上來講，新農(nóng)合減輕了農(nóng)民醫(yī)療費用負擔(dān)，緩解了農(nóng)民因病致貧、因病返貧的狀況。對于制度實施后人民的滿意程度和實施情況，筆者結(jié)合在2006年暑期對四川德陽什邡市新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點情況的調(diào)查結(jié)果，做如下現(xiàn)狀分析。調(diào)研主要走訪了德陽什邡市云西鎮(zhèn)、雙盛鎮(zhèn)和瑩華鎮(zhèn)等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過問卷調(diào)查及深度訪談的方式，收集相關(guān)政策資料及信息統(tǒng)計，并做了進一步政策分析。(一)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)合制度實施情況1.參合情況在什邡市合作醫(yī)療辦公室的指導(dǎo)、支持和鎮(zhèn)衛(wèi)生院的積極配合下，經(jīng)過各個鎮(zhèn)村干部和農(nóng)民的共同努力，取得了突出的成績。民主鎮(zhèn)2006年參加農(nóng)村合作醫(yī)療情況等政府部門資料顯示：云西鎮(zhèn)在2

8、005年參合農(nóng)民共計5341戶，14598人，參合率為75%；2006年全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總?cè)丝?0012人，參加社保人數(shù)1532人，參合人數(shù)17100人，參合率為85%；雙盛鎮(zhèn)在2005年參合率在75%左右，2006年的參合率為85.6%。2.籌資情況關(guān)于籌資，國家相關(guān)政策規(guī)定，在本著自愿原則前提下，農(nóng)民以家庭為單位參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，采取由農(nóng)民每人每年自籌10元，中央和地方財政各補助10元的方式解決，但各個地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H繳費比例略有不同。以雙盛鎮(zhèn)為例，資金來源共分為兩個部分，國家補貼和個人繳費，個人繳費金額為每人每年10元，國家補助金由2005年的20元提高至2006年的35元，因此資金總額

9、也有以前的30元提高至現(xiàn)在的45元(見表1)。調(diào)查表明，國家補助資金年年按時到位，需要著手解決的是個人繳費部分的資金收繳工作。 3.報銷范圍、藥品使用情況(1)藥品使用。對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療用藥目錄，亦有嚴格的規(guī)定與限制，2005年12月15日什邡市新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室又頒布了關(guān)于調(diào)整新型農(nóng)村合作醫(yī)療用藥目錄的通知，決定在四川新型農(nóng)村合作醫(yī)療用藥目錄的基礎(chǔ)上增加48種常用藥品和使用范圍。(2)醫(yī)療、診療服務(wù)項目。根據(jù)什邡市新型農(nóng)村合作醫(yī)療診療服務(wù)項目(試行)規(guī)定，凡經(jīng)德陽市物價局批準的醫(yī)療服務(wù)價格項目除特殊規(guī)定以外，均屬新型農(nóng)村合作醫(yī)療服務(wù)項目，同時也羅列出了包括服務(wù)項目類、非

10、疾病治療項目類、診療設(shè)備及醫(yī)用材料類、治療項目類及其他類在內(nèi)的五類新型農(nóng)村合作醫(yī)療不予支付費用的診療項目。各單位經(jīng)物價部門批準的新增醫(yī)療項目，應(yīng)該上報什邡市新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會辦公室備案，經(jīng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險委員會研究，決定是否納人報賬范疇。對于參合農(nóng)民可以享受的醫(yī)療診療項目的十分嚴格的限制與說明，某種程度上影響到農(nóng)民接受醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量問題。(二)制度運行過程中問題的分析1.政府宣傳力度不夠、農(nóng)民參與性不高未參合農(nóng)民調(diào)查資料顯示，33%的被調(diào)查者未參合的原因是由于經(jīng)濟負擔(dān)過重，無額外經(jīng)濟收入繳納保費，而剩余67%的未參合農(nóng)民則表示是因為對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的不了解，持觀望態(tài)度，而沒有

11、參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療計劃。因此，政府在宣傳新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中，宣傳的深度和廣度以及宣傳的方法還是值得思考的。對于那些非自愿參合的農(nóng)民來講，之所以在參加了醫(yī)療保險以后仍然不滿意，是因為部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在他們還全然不知道新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是什么的時候就幫他們繳納了保費，結(jié)果就是他們在極其被動和盲目的情況下參加了該項制度。而根據(jù)調(diào)查資料顯示，很多接受調(diào)查的農(nóng)民更是把政府合醫(yī)知識與參合的宣傳工作提到了很高的位置上，表示他們很想更深刻的了解該制度的運行及益處，如果真的覺得能夠從中受益就會自愿參加此制度。由此可見，關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的宣傳工作仍將是政府開展此項工作的重中之重。同時還應(yīng)注意具體的宣

12、傳方法與手段，切勿宣傳方式的官方化、指標(biāo)化和書面化，取而代之的應(yīng)該是農(nóng)民們普遍能夠接受、通俗易懂的宣傳內(nèi)容，這更便于農(nóng)民理解。2.補償標(biāo)準的限制性大(1)就診醫(yī)院的可選擇性與門檻費高低。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補償分為門診補償和住院補償(見表2)。 如表2所示，就診醫(yī)院的可選擇性與農(nóng)民個人自付金額(即門檻費，醫(yī)保住院報銷的起付線掛鉤)，目的是抑制一部分參合人員的服務(wù)需求，從而降低給付。如果選擇就診的醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)水平越高，農(nóng)民個人須自付的金額就越多，這在某種程度上限制了參合農(nóng)民對就診醫(yī)療機構(gòu)的選擇，進而影響到參合農(nóng)民所接受到的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。(2)報銷范圍及比例。門診費用和住院費用報銷方法嚴格分開，門診費用補償是每人每月8元包干，用完為止，超出自負，而住院費用則可以通過新型農(nóng)村合作