國外公共財政支出向“三農(nóng)”傾斜的經(jīng)驗及啟示

1、國外公共財政支出向“三農(nóng)”傾斜的經(jīng)驗及啟示            中央在“十一五”規(guī)劃中提出建設社會主義新農(nóng)村的目標后，公共財政部分支出開始向農(nóng)村傾斜，這已經(jīng)體現(xiàn)了中央的一種努力和政策走向。綜觀世界發(fā)達國家的發(fā)展道路，可以看出，在工業(yè)發(fā)展達到一定水平后，許多國家都選擇了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村的發(fā)展模式。盡管現(xiàn)在我國農(nóng)村人口還占大多數(shù)，還不可能像發(fā)達國家那樣通過大量財政補貼來解決農(nóng)民收入偏低的問題，但我國總體上已具備了“反哺”農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村的實力。本文主要對部分發(fā)達國家財政

2、支農(nóng)的經(jīng)驗進行梳理和歸納，雖然國外與我國的國情不同，但他們的一些做法可以為我國農(nóng)村制度創(chuàng)新提供一些經(jīng)驗及啟示。    一、國外公共財政支出向“三農(nóng)”傾斜的經(jīng)驗和做法    （一）補貼政策    這類政策工具是許多發(fā)達國家政府為了減少政府對市場直接干預而采用的財政支農(nóng)的政策工具。    美國的直接補貼方式主要有三種：一是生產(chǎn)靈活性合同補貼。這種直接補貼是最典型的脫鉤收入補貼。生產(chǎn)靈活性是指采用了這種補貼方法之后，生產(chǎn)者無論生產(chǎn)什么，其所享

3、受的這種補貼都不受影響，因此具有充分的生產(chǎn)決策靈活性。二是土地休耕保護計劃。按照該計劃，農(nóng)民可以自愿提出申請，與政府簽訂長期合同，將那些易發(fā)生水土流失或具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉為草地或林地，時間為1015年。進入計劃的土地，首先必須休耕，退出糧食種植，其次要采取植被綠化措施。對每個農(nóng)民的補貼在5050000美元之間，平均全國為5000美元。 三是農(nóng)業(yè)災害補貼。主要包括災害救濟、特大災害保險和多種災害保險三種政策。據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計，美國每年可計算的農(nóng)業(yè)補貼為512億美元，每名專業(yè)務農(nóng)者一年獲得的補貼達1.4萬美元。    歐盟對農(nóng)民的直接補貼方式也有三種：

4、一是按種植面積補貼。農(nóng)民可以根據(jù)每年種植的各類作物面積的多少申請面積補貼。可享受面積補貼的作物包括：各類谷物，油料作物，豌豆、蠶豆等蛋白作物，麻類等纖維作物等。每公頃面積的補貼額，各類作物之間有所不同，不同地區(qū)也不同。二是休耕補貼。分為兩種，一種是面積補貼中所涉及到的，每年同面積補貼一起申報，作為享受面積補貼的前提條件，大農(nóng)場必須休耕10的農(nóng)田。三是環(huán)境保護補貼。其基本原則是：自愿參加，至少5 年，遵守有關環(huán)境保護的規(guī)定。具體又分為幾種不同的類型：生態(tài)農(nóng)業(yè)；粗放型草場使用，包括將耕地變?yōu)榇址攀褂眯筒輬?；對多年生作物放棄使用除草劑?#160;   日本對農(nóng)民的直接

5、補貼主要是2000年新出臺的對山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。補貼的理論標準是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)的生產(chǎn)成本差異的80。具體標準根據(jù)水田、旱地、草地和人工草地分別設定，并按陡坡地和非陡坡地設定兩級標準。每個農(nóng)戶每年可享受的補貼上限為100萬日元，政府為此支付的財政總支出為700億日元，其中中央政府330億日元?？上硎苎a貼面積為90公頃，即平均每公頃約為8萬日元（約折合為630美元），這相當于歐盟普遍性的面積補貼的兩倍多一點。    （二）支持政策    許多國家都通過支持和保護農(nóng)民合作經(jīng)濟組織來加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化進

6、程，這些國家除了給予農(nóng)民合作經(jīng)濟組織稅收優(yōu)惠外，還利用對農(nóng)業(yè)信貸的財政支持來扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。    美國從上個世紀50年代開始致力于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高度現(xiàn)代化，到70年代中后期，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資增加5000多億美元，這樣巨額的資金主要靠國家財政撥款和信貸解決?，F(xiàn)在美國平均每個農(nóng)場擁有30多萬美元的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)，每個農(nóng)業(yè)勞動者占有的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)達18.1萬美元，農(nóng)業(yè)的有機構成超過了工業(yè)。原西德從上個世紀60年代以來每年以70的預算支出用于支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而來自農(nóng)業(yè)的預算收入僅占預算收入的0.7。用于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的費用全部由聯(lián)邦政府提供，土地整治、水

7、利建設、山區(qū)開發(fā)等方面的費用由聯(lián)邦政府提供60，州政府提供40。日本政府在1973年提出的“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效十年計劃”的經(jīng)費預算，相當于同年農(nóng)林水產(chǎn)總值的4倍以上。從60年代開始到70年代中期，日本為支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，每年發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款相當于當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.3倍，而且長期低息貸款占70左右。為了適應農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化及WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的要求，從1995年WTO成立開始，日本政府較大幅度地調整了財政支農(nóng)政策，在WTO規(guī)則允許的“綠箱”政策范圍內，從過去以補貼生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)為主轉向補貼支持農(nóng)業(yè)的公共性服務、農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整等方面。以1997年為例，“綠箱”政策支出占當年政府農(nóng)業(yè)預算支出的9

8、0。信貸方面，日本農(nóng)協(xié)承擔著為農(nóng)戶籌集生產(chǎn)資金、發(fā)放貸款的任務，其信貸資金來源于農(nóng)戶存款、發(fā)放債券和財政補貼三個方面，從而直接滿足農(nóng)戶增加農(nóng)業(yè)投入的需要。    （三）立法支持    美國早在羅斯福政府頒布的1933年農(nóng)業(yè)調整法中，就確定了支持農(nóng)民收入為農(nóng)業(yè)政策的主要目標，即應使農(nóng)產(chǎn)品的購買力恢復到對農(nóng)場主比較有利的19091914年的水平。自20世紀30年代以來，美國的農(nóng)業(yè)政策幾經(jīng)調整和修改，但直到1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案（簡稱1996年FAIR法）頒布之前，對農(nóng)業(yè)的價格支持一直是美國農(nóng)業(yè)政策的最重要手段

9、和基本方向。法國、加拿大等其他西方發(fā)達國家也通過制定一系列法律法規(guī)來穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。第二次世界大戰(zhàn)后，日本、美國和歐共體各國都通過制定和實施農(nóng)業(yè)法或農(nóng)業(yè)基本法、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法、食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法、農(nóng)業(yè)調整法等農(nóng)業(yè)大法，對保護農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的目標以及鄉(xiāng)村建設作了明確的規(guī)定。為了使農(nóng)業(yè)基本法得到具體貫徹，與之相配套又制定了一系列的具體法律法規(guī)，如農(nóng)業(yè)投資法、土地休耕保護法、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金補助法（日）、農(nóng)業(yè)信貸法、農(nóng)業(yè)合作法、糧食增長實施法（日）、畜產(chǎn)振興法（日）、農(nóng)業(yè)機械化促進法（日），等等，這些法律法規(guī)從不同領域對農(nóng)業(yè)的扶持和農(nóng)民利益的保護以及鄉(xiāng)村建設作了具體的規(guī)定。

10、60;   （四）援助政策    農(nóng)村財政援助主要有農(nóng)村基礎教育服務、農(nóng)村公共設施（包括農(nóng)村公共衛(wèi)生）服務、農(nóng)村經(jīng)濟和合作發(fā)展服務、農(nóng)村房屋服務等項目。    美國政府從19世紀末20世紀初開始便全面干預經(jīng)濟、社會事務，尤其對農(nóng)村的援助力度日漸加強。農(nóng)村基礎教育。美國農(nóng)村中小學教育主要由政府出資舉辦，可以保證每個學齡孩子的上學機會，是政府農(nóng)村財政援助的重點。公立學校的經(jīng)費來自政府撥款，農(nóng)民孩子和城市孩子一樣，可以享受費用低廉或免費的基礎教育。農(nóng)村經(jīng)濟和合作發(fā)展服務。主要為：向農(nóng)村提供貸

11、款擔保，鼓勵發(fā)展規(guī)模，創(chuàng)造就業(yè)；農(nóng)村經(jīng)濟企業(yè)贈款，主要是與非盈利組織合作，幫助小型企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)；中介再轉借項目，資助中小型項目，通過借款給非盈利組織和地區(qū)級機構，轉借給中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展贈款和貸款；向農(nóng)村合作社提供技術服務，等等。農(nóng)村公共設施服務。主要是用水、公共衛(wèi)生、垃圾處理、路燈、道路建設等。農(nóng)村房屋服務。通過贈款、貸款和擔保的方式進行服務，包括：社區(qū)設施的資助；租賃房屋；幫助社區(qū)農(nóng)民購買自住房屋。    日本于1999年制定的食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法，將振興農(nóng)村，促進不同地區(qū)城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展列為重要內容。它主要是基于對農(nóng)村發(fā)展的需要考慮：一

12、是強調對山區(qū)半山區(qū)的重視。從發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性的角度出發(fā)，無疑對山區(qū)半山區(qū)具有特殊的重要性；二是有利于調整補貼政策，從價格補貼轉向屬“綠箱”政策的直接收入補貼和對農(nóng)村基礎設施建設的投入；三是為了吸引年輕人留在農(nóng)村和新的農(nóng)業(yè)勞動者進入農(nóng)村，有必要在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造更加舒適優(yōu)美的生活環(huán)境。為此，政府計劃采取積極的財政援助措施，進一步加強農(nóng)村地區(qū)的交通、通訊、衛(wèi)生、教育、文化設施的建設，提高農(nóng)村福利水平。    （五）社會福利制度    1763年瑞典制訂教會法，規(guī)定教會對在其區(qū)域內的貧民有給予救濟的義務，當年還制訂了濟貧法，

13、救濟孤苦無依者，其中大多數(shù)為老年人。    1913年，瑞典建立了老年保險制度。每個16歲以上的公民（包括農(nóng)村的公民），都要按照自己的收入交納一定比例的保險費，到67歲時有權領取養(yǎng)老金。另外，實行國民基本年金制度，由個人按自己的收入交納一定比例的保險費。在上世紀30年代大蕭條期間，這項制度無法向投保人提供足夠的津貼，只好由政府予以財政補助。到1946年修改時，把覆蓋面擴大到全體人民，資金來源主要由政府稅收提供，個人交納為輔，無力負擔者減免但不影響其年金收入。    對于65歲以上所有老年人（包括農(nóng)村的老年人）和享受

14、互惠協(xié)定待遇的外僑，一律發(fā)給“國民基本年金”，金額按政府公布的基本數(shù)額（即基數(shù)）計算，單身為基數(shù)的95，夫婦為155，對于只領取基本年金而妻子年滿60 歲但不到領取養(yǎng)老金年齡的老年人，發(fā)給配偶補助金。享受基本年金的老年人去世后，其配偶和16歲以下子女，可領遺囑撫恤金。    在挪威，社會負責醫(yī)療衛(wèi)生和保障病殘公民的收入，并奉行平等的原則，即除個別的以外，所有公民不管居住在什么地區(qū)，都能享受到同樣的公共福利和醫(yī)療衛(wèi)生服務，并有權要求社會支付這種服務的費用，在農(nóng)村的公民也不例外。    挪威的公共醫(yī)療衛(wèi)生機構從三個渠道

15、取得資金：一是通過稅收得到撥款；二是通過全國保險計劃的補償?shù)玫劫Y金；三是從病人對一定的治療付費中得到資金。其中，第一個渠道最主要，醫(yī)療衛(wèi)生機構的管理要靠這些撥款。通過稅收得到的資金包括國家和地方稅收及固定撥款。從1980年開始，地方政府得到用于管理醫(yī)療衛(wèi)生服務機構的固定撥款，給予縣和市的固定撥款的數(shù)目是每年由議會決定。固定撥款的多少根據(jù)一定的標準決定，其中最重要的是每個縣或市有多少居民，同時根據(jù)地域的大小、最大城鎮(zhèn)的特殊問題和人口中老年人的數(shù)量進行一些調查。固定撥款還試圖使市鎮(zhèn)之間由于地理位置不同、收入出現(xiàn)差異這種情況得到平衡。除了固定撥款之外，全國醫(yī)療保險計劃對門診治療和由普通開業(yè)醫(yī)生和專家

16、治療的部分費用給予補償。    北歐的社會福利制度目前已遍布城鄉(xiāng)，將廣大農(nóng)民納入社會保障體系中。從歷史沿革的角度分析，早期的社會福利以及后來的社會保險主要是提供給工資收入者的，后來進一步擴大到薪金收入者，再進一步擴大到農(nóng)民（包括林區(qū)農(nóng)民、漁民），從而使普遍性原則成為北歐社會福利制度的一個基本特征。    二、國外公共財政支出向“三農(nóng)”傾斜政策對我國的啟示    農(nóng)業(yè)受自然因素的影響較大，生產(chǎn)周期較長，屬于弱質產(chǎn)業(yè)。世界各國的農(nóng)業(yè)財政政策雖然不盡相同，但有一點是基本一致的，即無

17、論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，在其發(fā)展的不同時期，政府財政都不同程度地對“三農(nóng)”加以保護和支持，其最終目的都是促進農(nóng)民增加收入?？v覽歐美主要國家公共財政向“三農(nóng)”傾斜的相關典型制度及實踐，對我國有如下幾點啟示：    （一）必須繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的投入力度    我國從2004年左右開始加大對農(nóng)業(yè)的投入力度，并且把發(fā)展農(nóng)業(yè)作為黨的工作的重中之重，也出臺了很多的支農(nóng)政策，如取消了幾千年的農(nóng)業(yè)稅等，極大地促進了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。但與國外發(fā)達國家相比，我國對農(nóng)業(yè)的投入還遠遠不夠，僅僅是把長期實行的政策調整為工農(nóng)

18、并重而已。    從國外的情況總體來看，多數(shù)國家對農(nóng)業(yè)的財政投入總量可觀，而且結構合理，這是我國應該借鑒的經(jīng)驗。19962000年，如果按WTO協(xié)議計算口徑， 發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)的支持總量占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重達到3050，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為1020。按照相同的口徑，我國在這五年中的農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、826億元、1709億元、2200億元， 占當年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重分別為4.9、5.3、7.4、7、8.8。 與我國農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政

19、策措施中，我國只使用了6種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、 國內食物援助、自然災害救助、生態(tài)環(huán)境保護、地區(qū)發(fā)展援助）。從結構上看，1996 1998年我國政府一般性服務費用占“綠箱”政策總支出的67.5， 這些費用都是政府機構花費的（在財政支出中表現(xiàn)為各類事業(yè)費），而同期的國際平均值僅為39.4，這種差距說明我國農(nóng)業(yè)投入的結構還不太合理。因此，要把農(nóng)業(yè)政策的重心從保護轉到支持上，充分利用WTO的“綠箱”政策，遵守WTO的基本規(guī)則，逐步放開國內市場，有步驟地減少和消除農(nóng)產(chǎn)品和國際貿(mào)易中的關稅和非關稅壁壘的同時，加大農(nóng)業(yè)支持力度，努力提高我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。  

20、0; （二）健全農(nóng)業(yè)補貼政策，把間接補貼改為直接補貼    美國、歐盟、日本等發(fā)達國家的長期實踐表明，政府的直接農(nóng)業(yè)補貼不需要借助產(chǎn)品和流通過程，財政支出全部用于農(nóng)民，其效果要遠遠好于間接補貼。發(fā)達國家的直接補貼政策不僅促進了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高還為工業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的空間，進而帶動了整個國民經(jīng)濟的全面發(fā)展。19961998年，國際上直接轉移給農(nóng)民的各種補貼占“綠箱”政策總支出的比例平均為25.5，而我國同期直接轉移給農(nóng)民的補貼僅占“綠箱”政策總支出的1.4 （主要是自然災害救濟）。2003年起，我國對農(nóng)民實行直補的改革試點在

21、13個省區(qū)實施，補貼重點是糧食生產(chǎn)區(qū)，范圍是種植糧食、為社會提供商品糧的農(nóng)戶。2004年中央一號文件公布后，黨中央、國務院相繼出臺了糧食直補、良種補貼、農(nóng)機補貼、保護價收購等政策，其中直補成為重中之重，這是符合國際發(fā)展趨勢的政策取向。    另一方面，國外的農(nóng)業(yè)補貼并不是一成不變的，而是不斷地在WTO 框架下進行調整。為適應WTO的要求，多數(shù)發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)補貼的方式作了調整， 對農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼、價格補貼等“黃箱”政策適當削減，同時以收入補貼這種“綠箱”政策加以彌補。在這方面，美國的不掛鉤的直接補貼政策最具代表性。這種補貼不違反世貿(mào)組織規(guī)則，屬于“綠箱”

22、措施，大大加強了美國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。我國加入世貿(mào)組織已經(jīng)4年，因此必須學會在WTO游戲規(guī)則下靈活變通，改變低效率的價格支持政策，實行對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補貼，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的價格補貼，充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農(nóng)產(chǎn)品流通設施、農(nóng)民培訓等方面的投入。此外，將特定農(nóng)產(chǎn)品價格補貼與化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等非特定農(nóng)產(chǎn)品補貼實行捆綁作業(yè)，使農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量直接發(fā)放補貼。進一步深化糧食補貼方式改革，逐步建立固定的不掛鉤直接支付制度，將現(xiàn)行的核定差價補貼標準逐步改為與糧價無關的固定補貼標準。這樣既可以切實增加農(nóng)民收入，又符合國際扶持農(nóng)業(yè)的基本規(guī)則，是一條可

23、行的支農(nóng)途徑。    （三）國家必須立法規(guī)范公共財政對農(nóng)村的扶持政策    歐美主要發(fā)達國家對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的財政扶持都通過國家制定法律法規(guī)的形式實現(xiàn)，主要有兩種形式：一是綜合性法律。制定政府間財政資金撥付的綜合性法律，如德國的財政平衡法，通過縱向平衡和橫向平衡，加大對貧困州及州以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉移支付力度。二是行業(yè)性法律。將涉及本行業(yè)的財政扶持政策予以法制化，如英國1957年頒布的農(nóng)業(yè)法規(guī)定了農(nóng)業(yè)基本建設補貼等制度。近年來，我國為解決“三農(nóng)”問題，中央和各省出臺了一系列政策和支農(nóng)舉措，如糧食直補政策、良種和農(nóng)機具購置補

24、貼政策、農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等，但我國對農(nóng)業(yè)的投入還沒有建立法制化的管理方法，隨意性較強。如當農(nóng)業(yè)出現(xiàn)危機了，國家和政府才開始重視農(nóng)業(yè)，加大投入力度，當危機緩和了，對農(nóng)業(yè)的重視程度也就相應降低了，從而導致我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展波動較大，損害了農(nóng)民和國家整體的利益。因此，可研究通過法定的程序，將上述政策和具體舉措上升到法律法規(guī)的層面，加快推進農(nóng)村公共財政的立法步伐，從而為解決“三農(nóng)”問題提供法律法規(guī)保障。    （四）加大對農(nóng)村人力資源開發(fā)的財政投入    美國克林頓總統(tǒng)和小布什總統(tǒng)分別簽署REAP，通過專項撥款實現(xiàn)其對州和地方學區(qū)教育發(fā)展的影響和教育政策的引導，為農(nóng)村學區(qū)提供更強有力的資金支持和靈活政策，對全國公立義務教育部分城市和農(nóng)村，州政府提供40以上的基礎教育經(jīng)費。我國國民基本教育尤其是廣大農(nóng)村、中西部邊遠地區(qū)的義務教育尚未