公共管理的原則目標(biāo)和職能

1、第三章 公共管理的原則、目標(biāo)和職能3.1 學(xué)習(xí)要求要求學(xué)生掌握人本性原則、 服務(wù)性原則、 效能性原則和均衡性原則的涵義， 并用以分析 具體的社會(huì)問(wèn)題。 理解公共管理目標(biāo)的特征和當(dāng)代公共管理發(fā)展的目標(biāo)。 了解公共管理機(jī)構(gòu) 的四項(xiàng)職能。3.2 內(nèi)容簡(jiǎn)述公共管理的實(shí)施需要依據(jù)一定的原則， 它反映了公共管理的本質(zhì)要求。 同時(shí)， 任何公共 管理過(guò)程和措施都有相應(yīng)的目標(biāo)， 它體現(xiàn)了公共管理發(fā)展的方向。 根據(jù)公共管理的原則和目 標(biāo)，公共管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共管理的運(yùn)作過(guò)程，并具有具體的職能。3.2.1 公共管理的原則1、人本性原則公共管理的人本性原則， 就是管理主體在管理實(shí)踐中確立， 并運(yùn)用于管理實(shí)踐的一切從 人

2、出發(fā)，旨在調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性、創(chuàng)造性和積極性的要求。它具有以下幾重規(guī)定： （ 1）公共管 理過(guò)程的起點(diǎn)必須是人。 公共管理的本質(zhì)就是為了滿足社會(huì)成員物質(zhì)需要和精神需要， 實(shí)現(xiàn) 人的全面發(fā)展和人的才能的充分發(fā)揮。 因此，人的需要及其滿足是公共管理活動(dòng)的終極目標(biāo)。 （2）人是公共管理的首要課題。公共管理中包含著措施、手段、設(shè)施等要素，但是，這些 要素首先是作用于被管理的人， 再通過(guò)被管理的人所發(fā)揮的能動(dòng)作用， 使這些要素產(chǎn)生協(xié)調(diào) 和綜合的結(jié)果。 （3）公共管理主體的人格化。 作為公共管理主體的組織和機(jī)構(gòu)，其實(shí)際的運(yùn) 行和效能的發(fā)揮，必須依靠具體的人來(lái)完成， 表現(xiàn)出人格化的特征。因此， 管理主體自身素

3、質(zhì)的完善、 管理主體認(rèn)識(shí)能力的提高和價(jià)值取向的合理化， 對(duì)公共管理的結(jié)果將會(huì)產(chǎn)生重要 的影響。（4）公共管理中人的群體性。公共管理人本性中的人，不單指現(xiàn)實(shí)生活中具有自己 意志、 利益和行為的個(gè)人， 而且指具有共同目的和協(xié)作關(guān)系的個(gè)人所結(jié)成的群體或組織，有著群體的需求和愿望。在社會(huì)主義制度下， 人與人之間、 管理者與被管理者之間是平等的， 各級(jí)管理者都是代 表人民利益管理社會(huì)公共事務(wù)的，管理權(quán)力是人民賦予的。因此， 從理論上說(shuō)，人民群眾既 是公共管理的主體，又是公共管理的客體，體現(xiàn)了以人為本原則的本質(zhì)特性。2、服務(wù)性原則現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的公共管理就其本質(zhì)而言， 不是管制， 而是服務(wù)。 服務(wù)是公

4、共管理 的內(nèi)核和基礎(chǔ)， 公共管理的目的不是向社會(huì)、 企業(yè)和公眾提供價(jià)值， 而是為他們追求和實(shí)現(xiàn) 自身價(jià)值創(chuàng)造良好的條件。 因此， 要大力增強(qiáng)公共管理機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能， 發(fā)展和完善有 關(guān)的公共設(shè)施，更好地滿足社會(huì)公眾的需要。3、效能性原則公共管理為了實(shí)現(xiàn)一定的效果， 必然要求相應(yīng)能力的協(xié)調(diào)和支持。 公共管理必須是高效 和有效的統(tǒng)一， 高效強(qiáng)調(diào)公共管理過(guò)程的投入要素與實(shí)際之間的關(guān)系， 有效則強(qiáng)調(diào)公共管理 的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)之間的關(guān)系。4、均衡性原則公共管理中必然會(huì)遇到一些不一致的要求， 從一定的條件看， 這些要求都有其存在的合 理性，但是，它們并不是處在同一的層面上。 在公共管理中既要考慮到不

5、這些要求的合理性， 也要注重這些要求之間協(xié)調(diào)性， 只有在不同要求趨于均衡的條件下， 公共管理才能取得整體 性滿意的效果。3.2.2 公共管理的目標(biāo)管理目標(biāo)則是指人們進(jìn)行管理活動(dòng)所達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。 管理目標(biāo)具有兩重內(nèi)容， 一是預(yù) 期結(jié)果；二是達(dá)到這一預(yù)期結(jié)果所應(yīng)采取的管理措施。公共管理目標(biāo)的特征：第一，公共管理目標(biāo)決定于公共管理的目的。第二， 公共管理目 標(biāo)具有進(jìn)取性。第三，公共管理目標(biāo)的整體性。第四，公共管理目標(biāo)之間的矛盾性。第五， 公共管理目標(biāo)的時(shí)間性和階段性。第六，公共管理目標(biāo)的伸縮性。在公共管理的目標(biāo)體系中最高層次的是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，其次是中期目標(biāo)，再次是短期目標(biāo)， 最后是具體的活動(dòng)目標(biāo)。 這

6、些組成一個(gè)目標(biāo)鏈， 時(shí)間越近的目標(biāo)圍繞時(shí)間更遠(yuǎn)的目標(biāo)而制定 和展開(kāi)。近年來(lái)公共管理發(fā)展的主要目標(biāo)是： （ 1）提高公共管理機(jī)構(gòu)的資源配置效率和工作效率； （2）增加公共管理機(jī)構(gòu)實(shí)施的公共管理計(jì)劃和項(xiàng)目的有效性；（ 3）通過(guò)職能轉(zhuǎn)移縮小公共管理機(jī)構(gòu)的規(guī)模； （ 4）改善公共管理部門(mén)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量；（5）使公眾更加容易獲得公共服務(wù)， 增強(qiáng)公共服務(wù)對(duì)公眾需求的反應(yīng)力； （ 6）增加公共管理機(jī)構(gòu)行為的透 明度；（7）完善公共管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任機(jī)制。3.2.3 公共管理機(jī)構(gòu)的職能1、計(jì)劃職能 計(jì)劃職能是所有公共管理機(jī)構(gòu)的首要職能。 計(jì)劃包括兩層含義。 一是制定目標(biāo)和為實(shí)現(xiàn) 這些目標(biāo)而必須作出

7、的種種選擇； 二是在一定的法律法規(guī)范圍內(nèi)， 舍棄某些選擇， 制定系統(tǒng) 的工作程序。 在公共管理中， 計(jì)劃的作用是積極的， 可以使管理活動(dòng)不至于受到外來(lái)變化因 素的干擾， 沿著既定的目標(biāo)進(jìn)行；有助于細(xì)分目標(biāo)，激發(fā)思維；有助于社會(huì)把有限的資源投 入到一定的目標(biāo)上，達(dá)到資源的合理配置。2、組織職能 根據(jù)不同層次的公共管理人員對(duì)管理工作的貢獻(xiàn)，組織有兩層含義。第一種含義是由 高級(jí)管理人員承擔(dān)的，目的是實(shí)現(xiàn)公共管理機(jī)構(gòu)或本部門(mén)某一宏觀的管理目標(biāo)；第二種含 義是由中、低級(jí)管理人員完成的，在具體運(yùn)行層次上，根據(jù)現(xiàn)有資源和約束對(duì)宏觀管理目 標(biāo)進(jìn)行細(xì)分。3、協(xié)調(diào)職能 協(xié)調(diào)是公共管理機(jī)構(gòu)的主要職能之一。在日常管理

8、中，把眾多的機(jī)構(gòu)、部門(mén)組織起來(lái) 是很經(jīng)常的事情。特別是當(dāng)公共管理服務(wù)項(xiàng)目的增加或削減、以及規(guī)章制度發(fā)生變化等時(shí) 候，組織協(xié)調(diào)工作顯得更加重要。4、控制職能 控制就是權(quán)力的行使過(guò)程?？刂剖菍?duì)管理過(guò)程的調(diào)節(jié)，使之和擬定的目標(biāo)相符?？刂?的目的是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)， 對(duì)人的監(jiān)督是控制的手段而不是目的。公共管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)自公眾， 他們必須處處以公共利益為重，想方設(shè)法提高管理效率和管理績(jī)效。在長(zhǎng)期的公共管理實(shí) 踐中， 已經(jīng)形成了一套有效的控制系統(tǒng)， 這是公共管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生良好績(jī)效的重要保證之一。3.3 本章知識(shí)點(diǎn)1、人本性原則的涵義2、服務(wù)性原則的涵義3、效能性原則的涵義4、均衡性原則的涵義5、公共管理目標(biāo)的特征

9、6、當(dāng)代公共管理發(fā)展的目標(biāo)3.4 思考題1、公共管理中效能性原則的內(nèi)涵是什么？2、均衡性原則在公共管理中有什么重要作用？3、公共管理目標(biāo)有哪些特征？4、當(dāng)代公共管理發(fā)展的具體目標(biāo)是什么？5、為什么說(shuō)以人為本原則是公共管理最主要的原則？6、公共管理主體應(yīng)該如何體現(xiàn)服務(wù)性原則？7、為什么說(shuō)公共管理目標(biāo)必須是預(yù)期結(jié)果與管理手段的統(tǒng)一？3.5 例題與習(xí)題例題： 1、為什么說(shuō)以人為本原則是公共管理最主要的原則？答：公共管理的人本性原則， 就是管理主體在管理實(shí)踐中確立， 并運(yùn)用于管理實(shí)踐的一 切從人出發(fā)，旨在調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性、 創(chuàng)造性和積極性的要求。 首先，公共管理過(guò)程的起點(diǎn)必 須是人。 公共管理的本質(zhì)就是

10、為了滿足社會(huì)成員物質(zhì)需要和精神需要， 實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和 人的才能的充分發(fā)揮。因此，人的需要及其滿足是公共管理活動(dòng)的終極目標(biāo)。其次，人是公 共管理的首要課題。公共管理中包含著措施、手段、設(shè)施等要素，但是，這些要素首先是作 用于被管理的人， 再通過(guò)被管理的人所發(fā)揮的能動(dòng)作用， 使這些要素產(chǎn)生協(xié)調(diào)和綜合的結(jié)果。 再次， 公共管理主體的人格化。 作為公共管理主體的組織和機(jī)構(gòu)， 其實(shí)際的運(yùn)行和效能的發(fā) 揮，必須依靠具體的人來(lái)完成，表現(xiàn)出人格化的特征。最后，公共管理中人的群體性。公共 管理人本性中的人， 不單指現(xiàn)實(shí)生活中具有自己意志、 利益和行為的個(gè)人， 而且指具有共同 目的和協(xié)作關(guān)系的個(gè)人所結(jié)成的群體

11、或組織， 有著群體的需求和愿望。 因此， 以人為本原則 是公共管理最主要的原則。2、公共管理主體應(yīng)該如何體現(xiàn)服務(wù)性原則？ 答：現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的公共管理就其本質(zhì)而言，不是管制，而是服務(wù)。服務(wù)是公共 管理的內(nèi)核和基礎(chǔ)， 公共管理的目的不是向社會(huì)、 企業(yè)和公眾提供價(jià)值， 而是為他們追求和 實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值創(chuàng)造良好的條件。 因此， 要大力增強(qiáng)公共管理機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能， 發(fā)展和完 善有關(guān)的公共設(shè)施，更好地滿足社會(huì)公眾需要。3、為什么說(shuō)公共管理目標(biāo)必須是預(yù)期結(jié)果與管理手段的統(tǒng)一？ 答：公共管理目標(biāo)具有兩重內(nèi)容： 人們進(jìn)行管理活動(dòng)所達(dá)到的預(yù)期結(jié)果； 達(dá)到這一預(yù)期 結(jié)果所應(yīng)采取的管理措施。這兩個(gè)內(nèi)容必須是統(tǒng)

12、一的，即預(yù)期結(jié)果與管理措施必須相匹配。 如果只有預(yù)期結(jié)果而沒(méi)有相應(yīng)的管理措施， 那么預(yù)期的結(jié)果將無(wú)法實(shí)現(xiàn)； 相反， 如果只有管 理措施而沒(méi)有預(yù)期結(jié)果或目標(biāo)，那么管理措施的實(shí)施將失去方向。4、1999 年夏季，上海市對(duì)機(jī)動(dòng)三輪車(chē)進(jìn)行了統(tǒng)一整治。此次整治方案的決策過(guò)程經(jīng)過(guò) 了以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：明確責(zé)任主體、調(diào)查研究掌握情況、提出備選方案、 對(duì)備選方案進(jìn)行綜合 評(píng)價(jià)和分析、確定最終方案、報(bào)上級(jí)審批、形成相應(yīng)決定和文件。 此項(xiàng)管理方案具有明確的 指導(dǎo)思想（即“依法管理、綜合治理、疏堵結(jié)合、先疏后堵” ）和基本的工作要求（即“以 人為本，以安置就業(yè)為主，落實(shí)社會(huì)保障，做到既解決問(wèn)題、又確保穩(wěn)定” ）。根據(jù)這

13、一指導(dǎo) 思想和工作要求， 管理的內(nèi)容包括： 修改相關(guān)法律、 對(duì)不同類(lèi)別機(jī)動(dòng)三輪車(chē)采取不同的處理 辦法、妥善安排殘疾人就業(yè)、組建貨運(yùn)出租車(chē)公司、改善公共交通設(shè)施等。在整治過(guò)程中，政府各有關(guān)部門(mén)密切配合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使整治工作進(jìn)展順利，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。請(qǐng)分析：（ 1）你認(rèn)為此次整治能夠順利達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的主要原因是什么？（2）結(jié)合本案例說(shuō)明在公共管理中應(yīng)如何體現(xiàn)以人為本原則？答：（ 1）1999 年上海機(jī)動(dòng)三輪車(chē)整治工作取得成功的關(guān)鍵是公共管理范式的改變。由 于歷史的原因， 機(jī)動(dòng)三輪車(chē)整治具有很大的難度， 存在著制度規(guī)定上的缺陷和漏洞： 一是管 理規(guī)定不夠完善， 例如殘疾人專用車(chē)允許攜帶護(hù)理人員的規(guī)定

14、難以在實(shí)踐中予以界定； 二是 缺乏管理手段，執(zhí)行依據(jù)不足，懲罰程度有限；三是管理部門(mén)重疊，職責(zé)不明，相互扯皮。 但是，根本的原因在于殘疾人的生活保障問(wèn)題。 而過(guò)去歷次整治沒(méi)能超越簡(jiǎn)單化的管理模式， 采取強(qiáng)硬措施， 沒(méi)有考慮到禁止?fàn)I業(yè)后的社會(huì)保障問(wèn)題。 這種簡(jiǎn)單化的公共管理范式的選擇， 引起了強(qiáng)烈反應(yīng)而形成了新的問(wèn)題。 社會(huì)上開(kāi)始出現(xiàn)憐憫的心態(tài)和求穩(wěn)的聲音， 聲勢(shì)浩大的 取締行為往往只能悄然偃旗息鼓。 而只要?dú)埣踩四軌蚶^續(xù)營(yíng)業(yè)， 非殘疾人也就冠冕堂皇地駕 駛著殘疾人的專用車(chē)從事運(yùn)輸營(yíng)業(yè)。 也就是說(shuō)， 由于殘疾人非法營(yíng)業(yè)的問(wèn)題難以解決， 使得 機(jī)動(dòng)三輪車(chē)的數(shù)量不斷擴(kuò)大， 進(jìn)一步增加了整治的難度。

15、因此， 當(dāng)公共管理方案和措施忽視 了社會(huì)群體的利益要求， 尤其是弱勢(shì)群體的利益保障， 要想獲得成功將是非常困難的。 1999 年的整治， 在指導(dǎo)思想上有了重大的變化， 從三輪車(chē)背后的利益關(guān)系的調(diào)整著手， 既代表國(guó) 家意志， 代表大多數(shù)人的根本利益， 同時(shí)又不忽視城市中社會(huì)弱勢(shì)群體。 在總的思路上不再 沿用過(guò)去屢試不靈的簡(jiǎn)單化的、強(qiáng)制性的、甩包袱式的作法，而是用“贖買(mǎi)”的方式解決問(wèn) 題。新的公共管理范式注重社會(huì)利益關(guān)系的平衡， 堅(jiān)持依法管理的原則、 體現(xiàn)服務(wù)社會(huì)的要 求，保證了這次整治的有效和成功。（2）公共管理的本質(zhì)就是為了滿足社會(huì)成員物質(zhì)需要和精神需要，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展 和人的才能的充分發(fā)揮

16、。 過(guò)去對(duì)機(jī)動(dòng)三輪車(chē)的整治是采取的是強(qiáng)制式的行政管理方式， 只看 到機(jī)動(dòng)三輪車(chē)造成的混亂， 認(rèn)為只要收繳了車(chē)， 就可以解決問(wèn)題， 而完全忽視了車(chē)背后存在 的人的利益需求和利益關(guān)系。 殘疾人勞動(dòng)能力較弱， 無(wú)法參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)， 收入來(lái)源相對(duì)有限， 生活狀況往往不如意。 現(xiàn)在， 由于客觀上存在著載客載物的市場(chǎng)需求， 殘疾人能夠利用專用 機(jī)動(dòng)三輪車(chē)提供運(yùn)輸服務(wù)， 換取相應(yīng)的收入， 盡管辛勞而卑微， 但營(yíng)業(yè)的收入基本可維持生 活。因此， 在殘疾人機(jī)動(dòng)三輪車(chē)的背后， 是殘疾人物質(zhì)需要和精神需要的體現(xiàn)，是殘疾人群 體的利益所在。 這次整治機(jī)動(dòng)三輪車(chē)， 在指導(dǎo)思想上， 從三輪車(chē)背后的利益關(guān)系的調(diào)整著手， 既代

17、表國(guó)家意志和社會(huì)大多數(shù)成員的利益， 同時(shí)又不忽視殘疾人這一城市中社會(huì)弱勢(shì)群體的 利益。在實(shí)際操作上，進(jìn)行耐心的說(shuō)服教育，說(shuō)明政府的意圖，請(qǐng)求車(chē)主支持理解。在具體 政策上， 區(qū)別情況分別對(duì)待， 尤其對(duì)殘疾人的利益和未來(lái)的生活保障給予充分的重視， 千方 百計(jì)安排殘疾人或家屬就業(yè)。這種溫和說(shuō)服、 友情操作、 利益保障的做法， 體現(xiàn)了以人為本 的原則。習(xí)題：一、名詞解釋1、人本性原則2、服務(wù)性原則3、效能性原則4、均衡性原則二、簡(jiǎn)答題1、公共管理中效能性原則的內(nèi)涵是什么？2、均衡性原則在公共管理中有什么重要作用？3、公共管理目標(biāo)有哪些特征？4、當(dāng)代公共管理發(fā)展的具體目標(biāo)是什么？三、論述題1、為什么說(shuō)以人為本原則是公共管理最主要的原則？2、公共管理主體應(yīng)該如何體現(xiàn)服務(wù)性原則？3、為什么說(shuō)公共管理目標(biāo)必須是預(yù)期結(jié)果與管理手段的統(tǒng)一？四、分析題1、1999 年夏季，上海市對(duì)機(jī)動(dòng)三輪車(chē)進(jìn)行了統(tǒng)一整治。此次整治方案的決策過(guò)程經(jīng)過(guò) 了以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：明確責(zé)任主體、調(diào)查研究掌握情況、提出備選方案、 對(duì)備選方案進(jìn)行綜合 評(píng)價(jià)和分析、確定最終方案、報(bào)上級(jí)審批、形成相應(yīng)決定和文件。 此