淺析房地產建設用地容積率管理存在的問題及解決探討

1、淺析房地產建設用地容積率管理存在的問題及解決探討摘要：建設用地容積率大體分為房地產開發(fā)建設用地容積率、工業(yè)建設用地容積率、其他不同土地用途的建設用地容積率，筆者以為，應在上述部門的監(jiān)督工作中加入超容積率建設監(jiān)督一項，提前介入建設用地容積率的審核監(jiān)督，并由現場監(jiān)督人員簽字確認是否超容積率建設，將故意超容積率建設扼殺在搖籃中，根據各地房地產市場發(fā)展的實際情況，具備直接出讓土地的地方政府應根據建設用地容積率管理辦法出臺具體的建設用地容積率管理實施細則，制定科學、公正、可操作性強的管理規(guī)定摘要：本文主要針對我國現行房地產建設用地容積率管理進行探討，分析管理中存在的問題,系統論述健全房地產建設用地容積率

2、管理須著重關注的幾個方面，探索房地產建設項目建設前后監(jiān)管部門如何實施有效方法，遏制房地產超容積率建設的現象，建立規(guī)范的房地產建設用地容積率管理制度。關鍵詞：房地產容積率管理問題探討住建部建設用地容積率管理辦法（建規(guī)201222號）關于容積率的定義，是指一定地塊內，總建筑面積與建筑用地面積的比值。建設用地容積率大體分為房地產開發(fā)建設用地容積率、工業(yè)建設用地容積率、其他不同土地用途的建設用地容積率。本文只針對房地產開發(fā)建設用地容積率管理（以下簡稱建設用地容積率管理）這一問題進行分析和探討。政府補助性住房退出市場以來，巨大的利潤誘惑及其高成長性，吸引國內外資金蜂擁進入，房地產開發(fā)市場進一步繁榮。我國

3、商業(yè)房地產市場起步較晚，特殊的成長過程、對房地產的定義定性及其在地方財政收入中的特殊地位，又使得它無法直接借鑒發(fā)達國家較為成熟的房地產管理體制，極其復雜的房地產發(fā)展軌跡與相對滯后的房地產管理體制交織，歷史遺留問題與新形勢新情況交錯，帶來眾多房地產開發(fā)管理問題，建設用地容積率管理就是其中的一個難點。一、建設用地容積率管理存在的問題1 .超容積率建設現象多樣、原因復雜。建設用地超容積率建設問題一直伴隨著房地產開發(fā)的出現存在至今，現象多樣、原因復雜。歸納其表現：（1）政府設立臨時機構負責安置項目的建設，主體機構解散后，難以解決超容積率建設等問題；（2）政府補助性房改房項目和商業(yè)房地產開發(fā)甚至是與安置

4、房項目三者共用一個地塊，出現難以定性的超容積率建設；（3）政府辦公用房與商業(yè)房地產開發(fā)混用一個地塊，無法準確測算計容建筑面積；（4）房地產開發(fā)企業(yè)利用管理漏洞超容積率建設；（5）技術性超容積率建設。除此以外，由于房地產項目設計時點到建筑物建設成形時點距離較長，或因政策、或因項目需要發(fā)生房地產項目小部分、小地方更改現象是難免的。超容積率建設與改變用途并行的現象2 .建設用地容積率管理政出多門、各自為政。目前，與建設用地容積率管理相關的部門有：城鄉(xiāng)規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設、國土資源、城鎮(zhèn)執(zhí)法等部門。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負責用地容積率條件設定，國土資源部根據設定的容積率，測算并收取土地出讓金，住房和城鄉(xiāng)建設部門

5、與執(zhí)法部門負責建筑物是否超容積率建設監(jiān)督。從職能上看各部門分工清楚，責任明確，但是，在實際執(zhí)行中：（1）政策解讀不同、計容標準不同。有些建筑物，國土部門認為應計算容積率，而建設與規(guī)劃部門認為不應計算容積率，或出現三個部門意見不一致的情況；（2）建筑物測量標準不同。規(guī)劃測量與建設測量對某些建筑物（如陽臺）進行測量依據的標準不同，導致計容建筑面積出現偏差；（3）監(jiān)管脫節(jié)。部門之間缺乏容積率管理交接機制，管理容易出現漏洞。3 .建設用地容積率管理標準缺失，管放兩難。目前住建部頒布施行的建設用地容積率管理辦法未明確規(guī)定超容積率建設的處理細則，絕大部分地方政府也沒有頒布此類地方性管理實施條例或文件，超容

6、積率建設缺乏明確的處理標準。因此：一方面執(zhí)法部門處境尷尬，裁量空間過于寬泛，管與不管都有問題，造成開發(fā)商超容積率建設不怕處理或躲避處理；另一方面，即使房地產開發(fā)企業(yè)因超容積率建設后愿意接受處理，補交罰金或土地出讓金，而國土部門沒有標準依據，處罰標準就高或就低？是否上報政府用地聯席會議審議？不上報，由于怕問責，無法設定處罰標準，多一事不如少一事，干脆拖著，造成開發(fā)企業(yè)無法按時繳交土地出讓金，不能正常申請辦理不動產權利登記，產生一系列的連鎖反應。二、解決建設用地容積率管理問題的探討為了有效遏制房地產開發(fā)企業(yè)故意超容積率建設，給予技術性超容積率建設項目有章可循、公平公正的對待，避免行業(yè)管理部門管放兩

7、難的處境，筆者以為地方政府應積極努力地探索新的管理方法，并從以下幾個方面解決建設用地容積率管理存在的問題。1. 政府協調，各部門進行統一監(jiān)督、統一驗收工作。事前審批，現階段建設用地容積率的設定審核是程序性工作，管理與被管理相對方沒有直接接觸，避免了管與被管的矛盾，因此事前審批只需完善程序工作。事中監(jiān)督，房地產項目建設期間，項目的安全、質量、結構變更等等監(jiān)督工作由執(zhí)法局、住宅和城鄉(xiāng)建設部門執(zhí)行。筆者以為，應在上述部門的監(jiān)督工作中加入超容積率建設監(jiān)督一項，提前介入建設用地容積率的審核監(jiān)督，并由現場監(jiān)督人員簽字確認是否超容積率建設，將故意超容積率建設扼殺在搖籃中。事后驗收，應由政府統一協調形成制度，

8、所有管理部門特別是國土部門應積極參加竣工驗收合格的房地產項目是否容積率建設審核驗收工作。計容建筑面積的認定，不計容建筑面積的認定，應執(zhí)行統一標準，有不同意見及時提出，最終聯合出具驗收報告，避免產生各部門意見不統一的復雜情況，便于房地產企業(yè)處理項目開發(fā)的后續(xù)工作，特別是不動產權利的登記。2. 歷史遺留問題正確對待、靈活處理。由于歷史原因，早期的建設用地容積率管理政策滯后，使得房地產項目超容積率建設現象嚴重。房地產市場發(fā)展早期，不同原因超容積率建設沒有及時處理的房地產項目，特別是技術原因超容積率建設的項目，確實給企業(yè)帶來很大的困惑和經營影響。房地產企業(yè)因超容積率建設不能得到妥善處理，往往覺得政府部

9、門要求太苛刻，有故意刁難的嫌疑。筆者以為，歷史原因早期形成的超容積率項目，應確定一個時間節(jié)點，時間節(jié)點前和時間節(jié)點后區(qū)別對待，時間節(jié)點前超容積率建設應既往不咎；時間節(jié)點后超容積率建設的房地產項目，按超面積大小，分檔進行處罰，輕微情況特別是技術性超容積率建設直接免于處罰；政府建設的安置房、房改房項目不設定、不審核超容積率建設事項，安置房、房改房與商業(yè)房地產混合開發(fā)的項目，商業(yè)房地產應單獨核算建設容積率?？傊?，按超多罰多、超少罰少的原則進行處理，實事求是、客觀公正進行處理，及時解決歷史遺留的超容積率建設問題。3. 地方政府頒發(fā)建設用地容積率管理實施細則。據了解，目前全國只有十幾個市縣出臺相關的建設

10、用地容積率管理規(guī)定，而且規(guī)定的內容不細化、自由裁量幅度較大。根據各地房地產市場發(fā)展的實際情況，具備直接出讓土地的地方政府應根據建設用地容積率管理辦法出臺具體的建設用地容積率管理實施細則，制定科學、公正、可操作性強的管理規(guī)定。筆者以為設用地超容積率管理實施細則應包含以下相關條款：（1）細則應對超容積率建設直接規(guī)定具體的、可操作的數據標準，超多少算超或不算超，給與直接規(guī)定。如廈門市的廈門市人民政府辦公廳關于修訂廈門市建設用地增容審批及地價征收管理辦法的通知【廈府辦201043號】對超容積率建設的處理規(guī)定就給出了具體數字，相對科學、客觀。（2）細則應規(guī)定總建筑面積與超容積率建設面積的比例及處罰比例。根據比例綜合參考允許誤差數據進行處理，允許誤差內的超容積率建設該免除的免除，超允許誤差的給予什么檔次的處罰，條例中直接規(guī)定。（3）細則中應規(guī)定不動產登記部門依據規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設、國土部門聯合出具房地產項目容積率驗收合格通知書辦理不動產權利登記。三、結語針對房地產建設用地容積率管理，地方政府應統一協調、建立行業(yè)管理標準，即有利于各部門間相互協同工作、有效管理，也有利于引導房地產開發(fā)項目的順利