淺談我國水資源保護法律制度淺析——基于循環(huán)經濟的視角

1、淺談我國水資源保護法律制度淺析基于循環(huán)經濟的視角         10-08-03 15:38:00     作者：王燕    編輯：studa090420論文關鍵詞：水資源法律循環(huán)經濟 論文摘要：水是萬物之源，然而，在傳統的經濟增長方式下。隨著經濟的發(fā)展和人口的增長，我國水污染日益嚴重，水資源嚴重短缺，已成為制約經濟發(fā)展的重要因素，要實現水資源的可持續(xù)利用。鹽須在循環(huán)經濟的理念下，改革、完善我國現行水資源保護制度，為水資源保護提供強有

2、力的法律保障。 水是生命的源泉，是人類和其他一切生物生存和發(fā)展不可缺少也不可替代的環(huán)境要素。我國水資源總量為2，8萬億立方米，但人均占有量只有2220立方米，約為世界人均水量的四分之一。隨著經濟的發(fā)展和人口的增加。特別是在傳統的經濟增長方式下。我國的水資源浪費和水污染十分嚴重，使得水資源的供求矛盾日益突出。目前，我國七大重點流域有機污染普遍，各流域干流有57，7，的斷面為三類水質，21，6，為四類水質，6，9，為五類水質，13，8，為五類以上水質，主要湖泊富養(yǎng)營化問題突出，城市地下水50，以上受到嚴重污染，流經城市的河流水質90，不符合飲用水水質標準，在今后相當長的時期內，水資源短缺、水污染嚴

3、重仍將是我國水環(huán)境面臨的突出問題，同時也是制約我國經濟發(fā)展的一大瓶頸， 要解決日益嚴峻的人水之爭，實現經濟、社會、環(huán)境效益的和諧統一。除了要借助先進的科學技術手段，法律的協凋、平衡與保障更是不可缺少，在新的形式下，改變傳統的經濟發(fā)展模式，在循環(huán)經濟的理念下，建立完善的水資源保護法律制度，是實現我國經濟可持續(xù)發(fā)展的重要保證。 一，循環(huán)經濟的內涵及其對水資源保護的意義 循環(huán)經濟是1992年聯合國環(huán)境與發(fā)展大會提出走可持續(xù)發(fā)展道路之后，在少數發(fā)達國家中出現的新的經濟發(fā)展模式，此后為許多國家所接受和倡導。循環(huán)經濟是相對于傳統經濟而言，其基本內涵是廢棄物的減量化、資源化和無害化，要求首先是在生產和生活的

4、全過程中講求資源的節(jié)約和有效利用，以減少資源的投入，實現廢棄物的減量化，其次是對生產和消費產生的廢棄物進行綜合利用，體現回收再使用和循環(huán)利用的原則，達到廢棄物的資源化，最后是對不能循環(huán)再生的廢棄物進行無害化處理。使其不對環(huán)境帶來污染。具體到水資源的保護，是指在生產和生活的全過程中。盡量減少水資源的利用、提高水資源的利用率和對廢水進行無害化處理，循環(huán)經濟將水資源保護從傳統的“末端治理”引向“源頭治理”、“污染預防”，能夠起到事半功倍的功效。在中國這樣一個13億人口的大國。要解決水資源日益短缺、水污染日益嚴重的這一迫在眉睫的重大難題，必須走循環(huán)經濟之路，建設節(jié)水型社會，目前，我國工業(yè)用水重復利用率

5、只有60，發(fā)達國家工業(yè)用水重復利用率一般在90，以上，我國萬元GDP用水量約為世界平均水平的4倍，是美國等先進國家的8倍。若2030年和2050年全國廢污水再生利用率達到80，和95，則污水再生量將達到680億m3850億m3和1000億一1450億m3，將大大緩解未來我國水資源緊張狀況并改善環(huán)境。因此，要有效保護水資源，應將循環(huán)經濟的理念貫穿于水資源保護立法，讓其成為被社會普遍接受、有效運轉的制度。為我國水資源的循環(huán)利用、經濟的可持續(xù)發(fā)展提供強有力的法制保障。 二，我國水資源保護法律制度現狀及存在問題 基于水在國民經濟和社會發(fā)展中的重要性，世界各國都非常重視水的法律保護，我國亦不例外?，F有有

6、關水資源保護、管理的法律、法規(guī)眾多，已基本形成了一個有水法律(4件，水法、水污染防治法水土保持法和防洪法)、行政法規(guī)(20件)、地方性法規(guī)(160多件)和水利部等部門規(guī)章(90件)、地方政府規(guī)章(170多件)和規(guī)范性文件組成的水法規(guī)體系，為水資源的保護管理及水利法制建設提供了良好的基礎，使各項水事活動基本實現有法可依。為適應社會、經濟發(fā)展，落實科學發(fā)展觀，進一步緩解我國的水資源危機，2008年2月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會對水污染防治法進行了再次修訂(已于2008年6月1日開始實施)，新法在加大政府責任、明確違法界限，強化有關制度、關注農業(yè)農村水污染防治、做好水污染事故應急處置及

7、加大違法排污處罰力度等方面，都有一些新的剛性規(guī)定，擴大了處罰對象、提高了處罰標準，賦予了環(huán)保部門更多的處罰手段和權力，使我國水資源保護立法工作上了一個新的高度， 然而，總覽現行水資源保護法律制度，仍能發(fā)現其與發(fā)展循環(huán)經濟、建設節(jié)水型社會不相適應的一些問題， (一)法律體系之符合，不完善 首先。作為循環(huán)經濟基本法的循環(huán)經濟法尚未出臺。我國從20世紀90年代起引入了關于循環(huán)經濟的思想，此后對于循環(huán)經濟的理論研究和實踐不斷深入，然而，循環(huán)經濟法從2005年開始由全國人大環(huán)資委組織起草。2007年8月27日，十屆全國人大常委會第29次會議對中華人民共和國循環(huán)經濟法(草案)進行了初審，但至今仍未出臺。循

8、環(huán)經濟法是循環(huán)經濟法律體系的核心，它的缺失導致難以形成建設循環(huán)型社會的大背景，使得建沒節(jié)水型社會所需的各類社會資源如法律保障、政策扶持等都難于獲取。從而陷入孤立無援的境地。 其次。已有法律、法規(guī)缺乏循環(huán)經濟理念?，F行水資源保護法律、法規(guī)中，除新修訂的水污染防治法在立法上明確了可持續(xù)發(fā)展的目的(第一條為了防治水污染，保護和改善環(huán)境。保障飲用水安全，促進經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展，制定本法)外，其它法律、法規(guī)在立法理念上仍停留在“末端治理”的階段，沒有更多地從“源頭治理”出發(fā)，對于節(jié)約用水、污水再生利用等體現循環(huán)經濟理念的制度規(guī)定較少。因此多年來，我國水短缺、水污染一直沒有得到有效的控制。 (二)

9、相關基本制度之缺失 循環(huán)經濟是一種反傳統的經濟模式，具有典型的建構性，循環(huán)經濟理念下的水資源保護需要相應的基本制度作支撐，然而我國目前與循環(huán)經濟相契合的一系列水資源保護制度尚不完善或缺失。 首先，目前的節(jié)水和污水再生利用制度存在諸多缺陷。循環(huán)經濟的首要原則是減量化，因此，節(jié)水是水資源保護的首要環(huán)節(jié)，但我國有關節(jié)水的法律制度還比較薄弱，水法等國家和地方已頒布的法律文件，雖然對節(jié)水有所規(guī)定，然而對于浪費水的行為卻未規(guī)定任何法律責任，已有相關法律、法規(guī)偏重于末端治理，對于從源頭節(jié)水和減少水資源浪費規(guī)定甚少，有關推行節(jié)水技術的配套政策和措施不到位，節(jié)水標準體系不健全，如煤炭、水泥、電解鋁等其他一些耗水

10、量較大的行業(yè)尚無節(jié)水標準，服務業(yè)、農業(yè)領域也還沒有制定節(jié)水標準，在污水再生利用方面，目前我國尚未建立城市污水再生利用規(guī)劃制度，在城市建設規(guī)劃中，雖然進行了城市的供水及排水規(guī)劃，但在污水再生利用方面缺乏統一的規(guī)劃，由于相關法律沒有硬性規(guī)定以及沒有按照市場化進行運作，目前我國城市普遍存在污水集中處理滯后和中水利用率低的現象，使水資源危機日益嚴重。 其次，與循環(huán)經濟配套的一系列水資源保護激勵機制尚未建立。例如。目前我國的排污收費制度存在收費項目不全和收費標準偏低等問題，排污費低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費也不愿意治理。低價購買合法排污權的現象十分普遍。當然，新的水污染防治法加大了違法排污處罰力

11、度、擴大了處罰對象、提高了處罰標準，這將提高生產者的排污成本，對排污具有一定的遏制作用，但同時，我國目前尚未開征水資源稅，并未將水資源的環(huán)境價值計人經濟成本，企業(yè)運作的外部經濟，仍然是導致水資源大量浪費和污染的關鍵因素。 (三)水之源管理體制之缺陷 目前，我國對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，對水資源污染控制采取分級和分部門的管理體制，這種管理體制存在較大缺陷，首先，現行的流域管理機構，其性質和權限都不足以實現綜合統一管理，并且相應的配套法規(guī)不健全，流域管理機構的權限劃分，流域管理在實際生活中的具體適用仍需要進一步明確，這十分不利于流域水資源的合理規(guī)劃和水污染的全面系統防治，

12、其次，根據現行有關法律規(guī)定，環(huán)保部門對水環(huán)境保護工作實施統一監(jiān)督管理，水利、城建、交通、市政等部門分工負責，但并未明確環(huán)保部門統一監(jiān)督管理權和其他有關主管部門管理權之間的關系。這使得部門職能和利益交叉。不利于集中統一執(zhí)法，造成執(zhí)法不便，同時，各部門之間爭奪權力、推諉責任。不利于對節(jié)水及污水再生利用工作的監(jiān)管，在中央和地方水資源管理的關系上，我國實行分級管理制，中央一般無權取代地方的執(zhí)法權力。從而導致水資源管理中的地方保護主義嚴重。      10-08-03 15:38:00     作者：王燕 

13、0;  編輯：studa090420(四)公眾參與之不足 雖然水污染防治法、水法等一些對水資源保護的法律法規(guī)，其中涉及到對非持續(xù)消費的節(jié)制和對綠色消費的倡導，但目前我國還沒有一部關于規(guī)范消費活動和行為的法規(guī)。綠色消費是廣大社會公眾參與循環(huán)經濟消費的行為規(guī)范，而我國的綠色消費起步較晚，還沒有成為人們的消費習慣。在水資源的利用和保護上，仍未擺脫“天賜之資、取之不盡、用之不竭”的傳統觀念，節(jié)水和對水的再生利用意識還比較淡薄。同時，公眾參與水資源、水環(huán)境保護的法定渠道還不多，這在很大程度上制約了我國建設節(jié)水型社會的進程。 三，完善我國水資源保護法律制度的建議 (一)完善水資源保護法

14、律體系，依法落實科學發(fā)展觀 1，構建循環(huán)經濟的法律體系。針對我國環(huán)境問題日益嚴重、生態(tài)安全岌岌可危的客觀情況。應充分考慮我國國情，借鑒與吸收國外先進經驗成果。先行出臺循環(huán)經濟法，對建立循環(huán)型社會遵循的宗旨及基本原則、可循環(huán)資源的循環(huán)和處置的原則以及對國家、企業(yè)和公眾在發(fā)展循環(huán)經濟中的責任予以規(guī)定。在此基礎上。加快制定循環(huán)經濟的單行法規(guī)和標準，如廢舊家電、電子產品、廢舊輪胎、建筑廢物、包裝廢物，、農業(yè)廢物等資源化利用的法規(guī)和規(guī)章，對資源的回收、再生利用作出特殊的規(guī)定，加快完善循環(huán)經濟的標準體系。如制定高耗能、高耗水及高污染行業(yè)市場準人標準，制定重點行業(yè)清潔生產評價標準和涉及循環(huán)經濟的有關污染控制

15、標準，推動循環(huán)型社會的形成，從而為落實科學發(fā)展觀、建設節(jié)水型社會提供良好的法制大背景。 2，適應循環(huán)經濟的要求，改革，完善現有水資源保護單行法規(guī)與標準。修訂水法、水土保持法等單行法規(guī)的部分內容，在循環(huán)經濟的理念下，突出“源頭治理”，節(jié)約用水，同時，根據建立循環(huán)型和節(jié)水型社會的要求，制定水資源再生利用的專門法規(guī)，例如制訂資源再生利用管理條例、污水再生利用管理辦法等，專項立法應對污水處理主體的市場準入制度、運營機制及相關法律責任作出具體規(guī)定。同時應建立健全各行業(yè)節(jié)約用水的國家、地方標準體系。制定高耗水及高污染行業(yè)市場準人標準。依法規(guī)范企業(yè)與個人節(jié)約用水、污水再生利用的法定義務，明確浪費水的法律責任

16、。 （二)建立健全相關制度，推動環(huán)境經濟下的水資源保護 1，完善節(jié)水和污水再生利用制度。首先，要完善節(jié)水和污水再生利用規(guī)劃制度。污水再生利用應納入城市總體規(guī)劃和各類水資源利用規(guī)劃之中，其次，城市節(jié)約用水要真正落實“三同時、四到位”，即建設項目主體工程與節(jié)水設施同時設計、同時施工、同時投入使用，取水用水單位必須做到用水計劃到位、節(jié)水目標到位、節(jié)水措施到位和管水制度到位。最后。要盡快完善有關推行節(jié)水技術的配套優(yōu)惠政策和措施，健全節(jié)約用水社會化服務體系。培育和發(fā)展節(jié)水產業(yè)。 2，建立節(jié)水和污水再生利用專項資金制度?；鸬氖杖雭碜試邑斦芸?、環(huán)境稅費及企業(yè)和個人捐贈，對節(jié)水和污水再生利用重大科技攻關

17、項目實行財政支持，對科研單位和企業(yè)在水資源節(jié)約、替代和循環(huán)利用等領域的研究開發(fā)活動給予資金傾斜，使節(jié)水和污水再生利用研究開發(fā)資金風險社會化，有利于節(jié)水新技術、新產品的研究開發(fā)及推廣。 3，健全水資源稅費制度。目前。我國的排污收費制度存在收費項目不全和收費標準偏低等問題，排污費低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費也不愿意治理，低價購買合法排污權的現象十分普遍。因此，應在科學論證的基礎上。較大幅度地提高收費標準，使排污收費切實起到預防和控制水污染的作用。同時。應將水資源稅作為環(huán)境稅之一。盡快開征。以緩解日益突出的缺水問題，總之，采取國家實行環(huán)境稅，地方實行排污收費的“雙軌制”，將水資源的環(huán)境價值計

18、入經濟成本，有利于遏制水資源浪費和減緩水環(huán)境污染。 (三)改革水資源管理體制，強化環(huán)境行政執(zhí)法 水資源管理體制是國家管理水資源的組織體系和權限劃分的基本制度。是合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源以及防治水害，實現水資源可持續(xù)利用的組織、保障，針對目前我國水資源管理體制存在的缺陷，要實現水資源的節(jié)約與循環(huán)再生。保護我國水環(huán)境。必須進一步改革和完善我國水資源管理體制，強化環(huán)境執(zhí)法。目前。流域管理已是世界水資源管理的大趨勢，因此。應根據水資源的自身特點和我國的實際情況，借鑒一些國家水資源管理的通行做法和經驗，確立完善的流域管理體制j建議修改水法，由國家授權流域管理機構根據流域具體情況制定單行法，使流域管理機構的地位得到相應的提高并獲得立法權。以實現統一規(guī)劃、綜合決策、綜合治理。同時，為進一步強化環(huán)境行政部門的權威，應建立從中央到地方垂直管轄和監(jiān)督、不隸屬當地政府主管的