關(guān)于建立科學(xué)規(guī)范的稅式支出制度的思考

1、關(guān)于建立科學(xué)規(guī)范的稅式支出制度的思考         稅式支出制度是一個(gè)新事物，是一項(xiàng)對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行科學(xué)化、系統(tǒng)化管理的制度創(chuàng)新。近年來(lái)，隨著稅式支出理論和實(shí)踐的不斷成熟，到目前為止，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都建立了這項(xiàng)管理制度，并在統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)稅收優(yōu)惠，提升稅收優(yōu)惠政策有效性、合理化方面取得了較好的效果        稅式支出制度是一個(gè)新事物，是一項(xiàng)對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行科學(xué)化、系統(tǒng)化管理的制度創(chuàng)新。近年來(lái)，隨著稅式支出理論和實(shí)踐的不斷成熟，到目

2、前為止，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都建立了這項(xiàng)管理制度，并在統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)稅收優(yōu)惠，提升稅收優(yōu)惠政策有效性、合理化方面取得了較好的效果。在我國(guó)建立科學(xué)規(guī)范的稅式支出管理制度，不僅是政府完善國(guó)家財(cái)政管理制度的需要，也是我國(guó)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加入WTO后融入世界經(jīng)濟(jì)一體化的要求。 本文在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的稅式支出制度進(jìn)行了介紹分析基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)建立稅式支出制度的必要性和應(yīng)采取的方法進(jìn)行了積極的探討。一、稅式支出理論是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政理論的發(fā)展稅式支出是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)稅制的背離，給予納稅人的優(yōu)惠安排。稅式支出制度則是實(shí)現(xiàn)這種優(yōu)惠安排的法律規(guī)定和管理制度。這一概念是20世紀(jì)60年代美國(guó)

3、哈佛大學(xué)教授、財(cái)政部主管稅收政策的部長(zhǎng)助理斯坦利。薩里（Stanley Surrey）首先提出的，薩里認(rèn)為稅法中的特殊條款，如有關(guān)扣除、抵扣、減稅、免稅、稅收抵免等規(guī)定，從表面上看，是政府的稅收優(yōu)惠政策，屬于財(cái)政收入的范疇，不同于財(cái)政支出，在管理上也不象政府財(cái)政支出那樣受到嚴(yán)格的審查和控制。但由于這些特殊條款使得政府收入減少，最終使政府財(cái)政支出規(guī)模受到限制，因此在本質(zhì)上與政府財(cái)政支出是相同或類似的。薩里認(rèn)為也應(yīng)把這些稅收優(yōu)惠看作是政府的一種支出，并按照管理財(cái)政支出的方式予以量化和監(jiān)督，為此，他提出了稅式支出概念。稅式支出概念是由稅收優(yōu)惠概念發(fā)展而來(lái)，所涉及的對(duì)象基本相同，但兩者 &#

4、160;  絕不是同義反復(fù)。稅收優(yōu)惠作為對(duì)于一般性稅法條款的例外規(guī)定自有稅收以來(lái)就存在，但無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，它一直是作為純粹的稅收范疇而存在和發(fā)展的，很少有人將它與財(cái)政支出聯(lián)系起來(lái)，更不要說(shuō)將它同時(shí)作為財(cái)政支出范疇對(duì)待。因此，稅式支出概念的提出無(wú)疑是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政理論的突破，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。首先，傳統(tǒng)財(cái)政理論一直是把財(cái)政收入和財(cái)政支出作為兩個(gè)不同的財(cái)政范疇、財(cái)政活動(dòng)的兩個(gè)不同階段加以研究，對(duì)兩者聯(lián)系的分析主要體現(xiàn)在總量平衡上。而提出稅式支出概念后，從稅收優(yōu)惠這一側(cè)面把兩者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)了。根據(jù)稅式支出理論，稅收優(yōu)惠不再僅被視為政府在稅收收入方面對(duì)納稅人的一種讓渡

5、，而且作為政府財(cái)政支出的一種形式，從而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì)，為財(cái)政理論的進(jìn)一步發(fā)展和政府的財(cái)政管理提供了一種新的思路。其次，在傳統(tǒng)的財(cái)政運(yùn)作模式下，對(duì)稅收優(yōu)惠所造成的財(cái)政收入損失沒(méi)有數(shù)量分析，對(duì)稅收優(yōu)惠的效果缺乏科學(xué)縝密的評(píng)估，政府預(yù)算報(bào)告所提供的資料和政府實(shí)際活動(dòng)是有差異的，或者說(shuō)，政府預(yù)算報(bào)告是不完整的。用稅式支出的觀點(diǎn)來(lái)看待稅收優(yōu)惠，將量化的稅收優(yōu)惠納入財(cái)政支出管理范疇，將使政府預(yù)算更加完善，從而完整地反映政府的活動(dòng)。并使人們清楚地認(rèn)識(shí)到，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)不僅表現(xiàn)為直接的財(cái)政支出，而且表現(xiàn)為提供稅收優(yōu)惠這樣的間接支出。第三，稅式支出概念的提出強(qiáng)化了人們對(duì)于稅收優(yōu)惠的成本

6、意識(shí)，使人們更加重視稅收優(yōu)惠的效果，并進(jìn)行成本效益分析，有利于提高稅收優(yōu)惠的效率。第四，將稅收優(yōu)惠納入財(cái)政支出范疇還引致其管理方式的轉(zhuǎn)換。既然是一種支出，就需要按照支出管理的模式進(jìn)行管理，需要有合理的預(yù)算，并進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估、分析和控制，還要經(jīng)過(guò)一定的法律程序，稅式支出預(yù)算制度隨之產(chǎn)生。由于稅式支出理論發(fā)展了傳統(tǒng)的財(cái)政理論，并對(duì)財(cái)政管理制度創(chuàng)新提供了重要指導(dǎo)，因此，一出現(xiàn)就引起財(cái)政理論界的重視。國(guó)際財(cái)政學(xué)會(huì)和其他一些國(guó)際學(xué)術(shù)組織將其列為重要研究議題，形成了一些很有價(jià)值的成果。經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織和其他有關(guān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作組織也組織專門力量對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行研究，并作為財(cái)稅制度改革的重要方面。二、加強(qiáng)稅式支出管

7、理是中國(guó)財(cái)稅制度改革的重要環(huán)節(jié)中國(guó)對(duì)稅式支出研究的歷史較短，初期主要是對(duì)西方有關(guān)理論的介紹。近年來(lái)，隨著稅收優(yōu)惠制度建設(shè)方面的問(wèn)題日益突出，政府和學(xué)術(shù)界逐步重視對(duì)稅式支出問(wèn)題的研究，并列入了財(cái)政部門的工作日程。其重要目的是試圖建立一種新的管理模式以解決現(xiàn)行稅收優(yōu)惠過(guò)多、過(guò)濫、不透明、缺乏控制等問(wèn)題?，F(xiàn)在人們已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到，如不能很好地解決這些問(wèn)題，不僅會(huì)影響稅收制度本身的建設(shè)，而且會(huì)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，在這種意義上，建立科學(xué)規(guī)范的稅式支出制度已成為當(dāng)前中國(guó)財(cái)稅制度改革的重要環(huán)節(jié)。（一）中國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度面臨的主要問(wèn)題。1.稅收優(yōu)惠規(guī)模過(guò)大，范圍過(guò)寬，幾乎涉及所有稅種和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的

8、各個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目多、內(nèi)容雜，不僅損害了稅收制度的完整性、削弱了稅收法律的權(quán)威性，而且已經(jīng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的安排形成了制約，為財(cái)政經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患。2.內(nèi)外資企業(yè)適用不同稅種，稅收優(yōu)惠差距過(guò)大，鼓勵(lì)外商投資的稅收優(yōu)惠過(guò)多，違反了市場(chǎng)機(jī)制要求公平稅負(fù)、平等競(jìng)爭(zhēng)的基本原則，使內(nèi)資企業(yè)處于不平等的地位，在一定程度上抑制了內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展。3.以區(qū)域性稅收優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠制度扭曲了投資者的地區(qū)選擇，向發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的政策模式強(qiáng)化了沿海省份的有利條件，不利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及逐步縮小地區(qū)差距目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。4.產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)、重點(diǎn)不夠清晰，手段措施不夠有力，效果較差，未能充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向功

9、能。5.大量的、缺乏嚴(yán)格管理的稅收優(yōu)惠刺激了避稅行為，在一定程度上誘發(fā)了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方向的改變和資源配置的扭曲。有些企業(yè)為了獲取優(yōu)惠政策，采取改建、嫁接或搞假合資等方式進(jìn)行避稅，成為引發(fā)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序混亂的重要因素。6.稅收優(yōu)惠政策和制度沒(méi)有形成有機(jī)整體，各類稅收優(yōu)惠政策按照不同的目標(biāo)，在不同的歷史階段逐步形成，相互間明顯缺乏協(xié)調(diào)和配合，有些甚至重疊和沖突，影響了稅收優(yōu)惠作用的有效發(fā)揮。7.稅收減免的數(shù)額不明、稅收優(yōu)惠政策效果不清。財(cái)稅主管部門尚未建立監(jiān)控減免稅的有效機(jī)制，稅收優(yōu)惠沒(méi)有納入稅預(yù)算和政府的有效控制中，因此，難以開(kāi)展“成本效益分析”，無(wú)法對(duì)稅收優(yōu)惠政策的效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和管理。（二）削減

10、稅收優(yōu)惠總量是完善中國(guó)稅式支出制度的前提和基礎(chǔ)。中國(guó)稅收優(yōu)惠制度上存在的問(wèn)題可歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是有關(guān)政策模式的設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理，二是管理不嚴(yán)、不細(xì)，缺乏有效的方法。因此，改革和完善中國(guó)稅式支出制度必須雙管齊下，一方面對(duì)稅收優(yōu)惠政策模式進(jìn)行合理調(diào)整，另一方面大力加強(qiáng)稅式支出管理。關(guān)于第一個(gè)方面的工作，近年來(lái)已有一些較為成熟的想法，人們普遍認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)逐步建立各類企業(yè)和個(gè)人相對(duì)平等、產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠為主、區(qū)域稅收優(yōu)惠為輔、各類稅收優(yōu)惠相互配合、效率較高的新的稅收優(yōu)惠模式。而且，這一思路已在財(cái)稅部門的工作實(shí)踐中有所體現(xiàn)和落實(shí)。目前的主要困難是規(guī)模龐大的稅收優(yōu)惠總量如何處理。關(guān)于第二個(gè)方面的工作，至今

11、仍是稅收優(yōu)惠制度建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，必須下大力氣加強(qiáng)。關(guān)于稅收優(yōu)惠規(guī)模過(guò)大帶來(lái)的弊端已多有分析，這里只強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是稅收優(yōu)惠過(guò)多導(dǎo)致普惠制，而普惠制的效力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于特惠制。我們知道，稅收優(yōu)惠是通過(guò)不同于一般稅收條款的例外規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的某種政策意圖，其功能的發(fā)揮在于其特別性。如果這種特殊性的政策過(guò)多，使得多數(shù)部門和群體都可以享受，也就變成了一般性條款，這樣不僅政府的稅收損失大量增加，而且政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，成本效益比較的結(jié)果是得不償失。大幅度削減稅收優(yōu)惠，實(shí)行簡(jiǎn)潔的稅制，這是一個(gè)世界潮流。刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只能通過(guò)規(guī)范的稅制改革實(shí)現(xiàn)，而不能靠新開(kāi)各種減免稅口子，這是歷史和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在稅收優(yōu)惠上的問(wèn)題

12、如不及早解決，將來(lái)有可能引起更大的問(wèn)題，以致積重難返。二是扭曲了依法治稅的環(huán)境，損害了稅制的合理布局和設(shè)置，使稅制更為復(fù)雜化，為有關(guān)單位越權(quán)減免稅提供了誘因和可乘之機(jī)。同時(shí)也強(qiáng)化了納稅籌劃的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致納稅人對(duì)稅收優(yōu)惠的依賴，從而為完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和強(qiáng)化稅收管理制造了障礙。目前中國(guó)剛剛加入WTO，這對(duì)于我們削減稅收優(yōu)惠規(guī)模是一個(gè)非常有利的時(shí)機(jī)。至于削減稅收優(yōu)惠的方式，一種是在現(xiàn)行稅制基礎(chǔ)上對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行清理和規(guī)范，但這種選擇將涉及方方面面的利益，并往往被理解為增稅措施，推行起來(lái)困難較大。因而，更適宜對(duì)個(gè)別明顯不合理的稅收優(yōu)惠政策的處理，不宜作為全面的措施。另外一種是通過(guò)稅制改革自動(dòng)消化現(xiàn)有的稅收

13、優(yōu)惠，用新稅制替代舊稅制以后，使得適應(yīng)原有稅制的各種稅收優(yōu)惠的條件不復(fù)存在，從而自然而然地取消這些稅收優(yōu)惠。舉例來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)在所得稅和增值稅上實(shí)行了許多稅收優(yōu)惠，這與現(xiàn)行所得稅和增值稅稅制設(shè)計(jì)上存在的問(wèn)題密切相關(guān)，而通過(guò)對(duì)所得稅和增值稅的改革，這兩個(gè)方面的問(wèn)題都可以迎刃而解。關(guān)于稅制改革和清理稅收優(yōu)惠的關(guān)系還要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，就是在今后的稅制改革中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化稅制簡(jiǎn)化的要求，同時(shí)要盡可能縮減稅收優(yōu)惠范圍。這里需要轉(zhuǎn)變一個(gè)觀念，就是不要以為政府通過(guò)稅收可以解決任何問(wèn)題，不要以為稅制可以照顧所有人的利益和讓所有人滿意。這是因?yàn)椋愂展街荒苁窍鄬?duì)的，漫無(wú)邊際地追求公平目標(biāo)只能使稅制日益復(fù)雜，稅收優(yōu)惠越

14、來(lái)越多，從而稅收成本提高，稅收效率降低，影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，導(dǎo)致新的、甚至更大的不公平。另外，稅收只是政府調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一個(gè)手段，并不是全部，一些可以用財(cái)政支出解決的問(wèn)題，用稅收優(yōu)惠的辦法反而弄巧成拙，這也是稅式支出理論強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)原則。（三）加強(qiáng)稅式支出管理是進(jìn)一步改革的關(guān)鍵。當(dāng)前財(cái)稅管理的重心在于稅收管理，而稅收管理的關(guān)鍵在于稅收優(yōu)惠的管理。這也應(yīng)當(dāng)是下一步財(cái)稅改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)稅收優(yōu)惠的管理可采用多種方式，但最有效的方式無(wú)疑是借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，全面推行稅式支出管理制度，即從新的角度研究稅收優(yōu)惠問(wèn)題，確定科學(xué)、合理的解決方案。初步考慮，在我國(guó)實(shí)施稅式支出管理制度有以下好處：1.有利于加強(qiáng)對(duì)各