鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管探索與思考

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管探索與思考沐川縣茨竹鄉(xiāng)安辦主任胡泰華隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展、各類事故信息的公開，安全生產(chǎn)問題越來越吸引人們的眼球。安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。近年來，國家從立法、單獨設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)到加大打擊安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法犯罪活動力度，無不顯示了國家對此項工作的重視程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構(gòu)處于安全監(jiān)管的前沿陣地，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級安全監(jiān)管工作顯得尤為重要。但是由于各地安全生產(chǎn)基礎(chǔ)不一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的弱小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管還是存在一定的問題：一、存在的主要問題：1、安全監(jiān)管存在“政府熱、企業(yè)冷”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把安全生產(chǎn)擺在相當(dāng)重要的地位，健全安全生產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，組建安全生產(chǎn)監(jiān)督管理

2、委員會專門協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)事項，政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任安委會主任，層層落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，每逢重大活動、節(jié)假日期間都要督查安全生產(chǎn)落實情況。一旦發(fā)生事故，政府部門立即組織搶險、處理后事。但不少企業(yè)難以將安全生產(chǎn)工作真正落到實處。安全生產(chǎn)法施行有近7年的時間了，不少企業(yè)主尚不了解這部安全生產(chǎn)的基本法，不明白自己的安全生產(chǎn)主體地位，安全投入不足，安全基礎(chǔ)薄弱。村社建有安全網(wǎng)絡(luò)，有的不能真正發(fā)揮作用，對非法生產(chǎn)經(jīng)營及安全生產(chǎn)違法行為不能及時制止和舉報。2、責(zé)與權(quán)不對稱，監(jiān)管效果不佳。 說鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員“責(zé)任重于泰山”，并不過分。區(qū)域內(nèi)日常的安全監(jiān)督管理工作，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員的工作，經(jīng)常在節(jié)假日也得不到休息。但

3、負(fù)有管理責(zé)任卻處罰權(quán)限的制約，往往導(dǎo)致面臨隱患卻治不了的尷尬局面。雖然工作忙忙碌碌，效果卻不是很好。書面整改指令沒有強制措施作后盾，往往會成為空紙一張。3、安全生產(chǎn)監(jiān)管人員素質(zhì)參差不一。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)員有不少是半路出家的，專職人員少，編制達(dá)不到落實，有的業(yè)務(wù)不精，有的兼職太多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“無所不為、無所不包”，在工作上個個是多面手，除了負(fù)責(zé)繁重的安全監(jiān)管任務(wù)外，還有所在單位的中心任務(wù)、駐村工作，平時有大量事務(wù)要處理，難免精力不能到位，很難抽出時間學(xué)習(xí)、鉆研相關(guān)安全生產(chǎn)知識和法律法規(guī)，安全工作往往抓不到點子上，對于綜合監(jiān)管、專項監(jiān)管業(yè)務(wù)知識及安全生產(chǎn)法律法規(guī)不能全面了解和掌握，在安全生產(chǎn)監(jiān)管過程中存在

4、不會管和管不好的現(xiàn)象，在執(zhí)法過程中存在適用法律和執(zhí)法程序出現(xiàn)錯誤的現(xiàn)象。4、沒有具體措施排除隱患。由于安全生產(chǎn)法有些規(guī)定過于原則，配套法規(guī)不健全，有的規(guī)定操作性不強，政府職責(zé)定位交叉，對違法行為制裁力度不夠，導(dǎo)致安全生產(chǎn)法律法規(guī)在實踐中貫徹落實得并不是很好，安全生產(chǎn)領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題仍然普遍存在，法律實施效果與立法目標(biāo)還有較大的距離。 如安全生產(chǎn)法第八十條至八十八條第八十四條除外規(guī)定，對生產(chǎn)經(jīng)營單位不具備安全生產(chǎn)條件的等幾種情形，要責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。因為沒有相關(guān)的配套法規(guī)或司法解釋對“停產(chǎn)停業(yè)整頓”規(guī)定具體的執(zhí)行措施，在基層實際執(zhí)法工作中，如何

5、去操作，感到法律依據(jù)不足。安監(jiān)執(zhí)法人員對嚴(yán)重隱患依法發(fā)出整改指令書、并在規(guī)定的時間內(nèi)進(jìn)行復(fù)查，對于不按要求整改的生產(chǎn)經(jīng)營單位就可以依法責(zé)令“停產(chǎn)停業(yè)整頓”了。但生產(chǎn)經(jīng)營單位如果不主動“停產(chǎn)停業(yè)整頓”，安監(jiān)部門怎么辦呢？有的地方采取對企業(yè)貼封條的方法，也有的采取邀請電力部門停電的方法。但對這兩個措施，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位也有應(yīng)對方法：撕開封條、自己發(fā)電繼續(xù)生產(chǎn)，況且法律法規(guī)也未規(guī)定這兩個措施。2008年1月1日起施行的國家安監(jiān)總局第15號令，即新修訂的安全生產(chǎn)違法行為行政處罰方法第四十二條規(guī)定了“停產(chǎn)停業(yè)整頓”的幾種情形，但仍未規(guī)定具體的執(zhí)行措施，只是在第五十八條規(guī)定了對當(dāng)事人逾期不履行行政處罰時，

6、可“申請人民法院強制執(zhí)行”。但這一條規(guī)定還是過于原則，畢竟申請人民法院強制執(zhí)行是一個時間上比較長、程序上比較復(fù)雜的過程。刑法學(xué)理上有一個規(guī)定：法無明文規(guī)定不為罪、法無明文規(guī)定不處罰。在安全生產(chǎn)執(zhí)法實踐中，法律沒有明文規(guī)定的處罰措施能不能實行呢，我想答案當(dāng)然是否認(rèn)的。 5.各部門多頭監(jiān)管。有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定：安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、消防、公安、工商、教育、交通、建設(shè)等部門都有職權(quán)去抓各自分管領(lǐng)域的安全工作，看上去各司其責(zé)，實際是部門多頭管理，造成職責(zé)不清。各部門在監(jiān)管中自行操作，職能交叉，有利的誰都想管，沒有好處的往往踢皮球，目前體制仍然很難從根本上解決這個問題。如有關(guān)特種作業(yè)培訓(xùn)發(fā)證工作，多個部門

7、都在管。多個部門負(fù)責(zé)使得工作上的扯皮和監(jiān)管空檔在所難免，有的工作要么無人過問、要么越位爭權(quán)的現(xiàn)象，降低了監(jiān)管治理力度，增加了執(zhí)法成本，削弱了執(zhí)法效率，難以形成高效、統(tǒng)一的工作機制。有時企業(yè)很反感，這邊安監(jiān)部門的檢查剛過去，那邊衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、消防等部門又來了。二、建議對策:1.加強安全生產(chǎn)政策法規(guī)宣傳，加強企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實，要靠執(zhí)法，也要靠宣傳。政府主管部門、電視、廣播、報紙等媒體要加強對安全生產(chǎn)法律法規(guī)、政策的宣傳教育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員也要當(dāng)好一個宣傳員的角色。安監(jiān)、公安、交通等部門應(yīng)多在當(dāng)?shù)仉娨暸_做公益廣告、宣傳安全知識；印發(fā)安全生產(chǎn)內(nèi)容的各種宣傳圖片、小冊子送到每家企業(yè)，利用流動宣傳車

8、放廣播，在各集鎮(zhèn)、主要道口懸掛安全宣傳橫幅，向企業(yè)發(fā)放“安全生產(chǎn)公開信”，向企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和安全員發(fā)送安全警句短信等各種形式；并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部都要成為安全員，做好所駐村居安全知識宣傳，做到安全生產(chǎn)工作家喻戶曉、人人皆知，以此到達(dá)全民自覺參與安全生產(chǎn)的大格局。2.理順監(jiān)管體制，實行垂直管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全管理機構(gòu)在各地設(shè)置和稱謂不一，但都沐川而言屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會事務(wù)辦公室下屬的一個工作部門安監(jiān)辦。要盡快理順安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制，進(jìn)一步明確監(jiān)管職責(zé)，使安全監(jiān)管真正形成齊抓共管的工作格局，可以借鑒工商所、派出所、稅務(wù)所的體制和機制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)辦改制為安監(jiān)所或站，實行垂直管理，條件不成熟可以實行省、市或

9、者縣垂直，或者通過立法、制定標(biāo)準(zhǔn)性文件的形式出臺硬性規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)辦的機構(gòu)相對獨立、人員專職專用作為考核指標(biāo)，建立督查考評制度，通過定期不定期的督查考核，催促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成一個綜合性的公共安全管理機構(gòu)，稱謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)站所或安監(jiān)中隊，解決安全監(jiān)管工作中多頭監(jiān)管、職能交叉問題，人數(shù)在3-5人之間，綜合管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦企業(yè)安全、消防安全、道路水上交通安全、危險化學(xué)品安全、建筑安全、衛(wèi)生安全、公共場所安全等職能。配備必要的安監(jiān)設(shè)備，并賦予一定的行政處罰權(quán)。3.完善安全生產(chǎn)法律體系，強化執(zhí)法職能。安全生產(chǎn)法頌布實施后，有關(guān)部門相繼頌發(fā)了安全生產(chǎn)方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，我國已經(jīng)形成以

10、安全生產(chǎn)法為核心的安全生產(chǎn)法律體系，安全生產(chǎn)領(lǐng)域基本上已經(jīng)實現(xiàn)了有法可依。責(zé)權(quán)統(tǒng)一是提高行政效率的一個基本規(guī)則，加強安全生產(chǎn)領(lǐng)域依法行政工作，做到“依法治安”，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實安全生產(chǎn)責(zé)任，提高安全生產(chǎn)監(jiān)管的運作效能，必須賦予其一定的行政處罰權(quán)，使一線安監(jiān)機構(gòu)責(zé)與權(quán)相對稱。雖然處罰只是一種完成整改目標(biāo)的手段，但如果沒有這種手段，安全監(jiān)管效果將大打折扣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構(gòu)責(zé)權(quán)對稱，一線安監(jiān)員能及時消除看得見的安全隱患，有效提高工作效率。但現(xiàn)行法律在這方面是空白，在安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查方面有的規(guī)定不明確、操作性不強。有關(guān)部門要針對實際中存在的一些問題，從加強經(jīng)營者權(quán)益保障、義務(wù)落實、強化制裁違法行為、科學(xué)定

11、位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和完善配套法規(guī)等方面，加速立法調(diào)研，制定與修改安全生產(chǎn)責(zé)任追究制度、安全生產(chǎn)許可制度、安全生產(chǎn)國家標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員緊急避險制度、安全事故損害賠償制度等一系列制度，以適應(yīng)安全生產(chǎn)監(jiān)管實踐的需要，不斷完善我國的安全生產(chǎn)法律體系，把安全生產(chǎn)監(jiān)管工作逐步納入制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化的軌道。 一些重大隱患要克服部門利益與地方保護(hù)主義，可以采取各部門聯(lián)合執(zhí)法的方法消除，如明確停產(chǎn)停業(yè)整頓的措施，要求供水、電力部門配合做好工作。探索如何建立和完善與電力、工商、稅務(wù)和法院、檢察、公安等司法機關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法機制，建立事故責(zé)任追究協(xié)作機制，進(jìn)一步加大安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法犯罪行為的查處力度，讓責(zé)任人感覺違法生產(chǎn)

12、無利可圖，甚至傾家蕩產(chǎn)，從而使人們普遍樹立安全生產(chǎn)不盡責(zé)就要承擔(dān)嚴(yán)重后果的意識。在當(dāng)前情況下，嚴(yán)格執(zhí)法顯得尤其重要。對安全生產(chǎn)條件不達(dá)標(biāo)或者發(fā)生生產(chǎn)安全事故的企業(yè)，強制提取一定的安全經(jīng)費，用于改善企業(yè)安全生產(chǎn)條件。對干擾安全生產(chǎn)執(zhí)法、包庇、縱容不法廠商的行政官員，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就地免職。     4.加強安全培訓(xùn)，夯實安全基礎(chǔ)。培訓(xùn)工作包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員、企業(yè)安全員和職工的培訓(xùn)。     培養(yǎng)一支堅強的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法隊伍，上級安監(jiān)部門要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員培訓(xùn)工作，加強安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，催促鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員尤其是新進(jìn)人員積極參加各類安全生產(chǎn)知

13、識培訓(xùn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員持證上崗；加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管工作的幫助，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)工作存在的困難，建立整套安全監(jiān)管工作制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管隊伍的整體素質(zhì)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管的工作水平，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員一要懂、二要會管。要想從根本上遏制安全事故的發(fā)生，讓職工真正掌握崗位安全規(guī)章制度，只有腳踏實地對管理人員和一線職工做好有針對性的安全培訓(xùn)。私營企業(yè)是很難自覺做好安全培訓(xùn)的，因此政府主管部門在這方面就要有所作為。    一要加大宣傳教育力度，使企業(yè)負(fù)責(zé)人和職工、特種作業(yè)人員意識到不參加安全培訓(xùn)、無證上崗的危害性,增強自我保護(hù)意識和培訓(xùn)意識。二要組建專門的安全培訓(xùn)機構(gòu)。打鐵先要自身硬，先做好師資培訓(xùn)，讓師資自身強起來。三要針對不同行業(yè)、崗位特點做好有針對性的培訓(xùn)，開設(shè)不同的班級，分門別類做好安全培訓(xùn)。目前私營企業(yè)的職工大多來自農(nóng)村，文化程度不高，要有適合職工特點的教材和教學(xué)方法，真正做到因崗施教，學(xué)以致用。四要改良培訓(xùn)方式方法。如可以在晚上業(yè)余時間將私營企業(yè)的職工組織起來開展“送教上門”活動，開展安全培訓(xùn)服務(wù)，基本上不影響企業(yè)生產(chǎn)。五是培訓(xùn)不光只停