生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀與完善策略

1、生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀與完善策略 關(guān)鍵詞: 生態(tài)補(bǔ)償；法律制度；完善；策略 內(nèi)容提要: 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的研究，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的完善和發(fā)展意義重大。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度存在法律法規(guī)不健全，經(jīng)濟(jì)手段缺失等諸多不完善之處。要完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度，需要確定生態(tài)補(bǔ)償法律體系，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加快建立生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度以及生態(tài)稅制度。 引言 在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的進(jìn)程中，日益增多的環(huán)境問題是一個(gè)必須逾越的障礙，對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了巨大的影響。目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是：生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究非常缺乏，此方面的立法層次亟待提高，立法技術(shù)也有待完善，難以滿足現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況的實(shí)際需求。環(huán)境問題是關(guān)乎可持續(xù)發(fā)展

2、的重要問題，細(xì)致地考量生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▎栴}，出臺(tái)相關(guān)的法律制度，是一個(gè)必須完成的課題。而生態(tài)補(bǔ)償法的制定，是以規(guī)范和保障生態(tài)補(bǔ)償行為以及各種社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?，?duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著不可估量的重要價(jià)值與意義。 生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀分析 生態(tài)補(bǔ)償法律現(xiàn)狀。作為較早開展生態(tài)補(bǔ)償制度的國(guó)家，我國(guó)在上世紀(jì)五十年代就建立了育林基金制度，并且發(fā)揮了應(yīng)有的作用。頒布于1981年的關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定（中發(fā)198112號(hào)）規(guī)定：“建立國(guó)家林業(yè)基金制定”；1989年，正式提出了森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼咚悸?，頒布于1992年的中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的通知也指明：“一定要構(gòu)建

3、國(guó)家森林的生態(tài)補(bǔ)償體系”；在同年的“聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”上，我國(guó)在關(guān)于出席聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的情況及有關(guān)對(duì)策的報(bào)告中指出：“各級(jí)政府應(yīng)更好地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補(bǔ)償費(fèi)，并開展征收環(huán)境稅的研究。研究并試行把自然資源和環(huán)境納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)核算體系，使市場(chǎng)價(jià)格準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的環(huán)境代價(jià)?！?998年，森林法中正式納入了“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”制度，第八條規(guī)定：“國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供森林生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理?！边@就為森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的法律地位奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)森林法

4、條例第十五條也闡明“防護(hù)林有獲得生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。”緊接著，2001年，國(guó)家林業(yè)局和財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)了森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法，開始實(shí)行森林生態(tài)效益資金補(bǔ)助試點(diǎn)和推廣，其實(shí)質(zhì)是承認(rèn)森林生態(tài)效益價(jià)值，并使得我國(guó)林業(yè)經(jīng)營(yíng)思想由從前的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)而邁向現(xiàn)代的科學(xué)管理模式。此外，我國(guó)在礦產(chǎn)領(lǐng)域也建立了生態(tài)補(bǔ)償制度，如1984年中華人民共和國(guó)資源稅條例（草案），1994年礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定以及1995年礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法、礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法、探礦權(quán)開采權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法，均體現(xiàn)出資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的問題。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境問題已經(jīng)非常嚴(yán)重，生態(tài)補(bǔ)償

5、法律制度也越來越得到重視。經(jīng)濟(jì)學(xué)家牛文元在建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)可持續(xù)戰(zhàn)略實(shí)施的議案中指出：“建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，為其建立穩(wěn)定的資金渠道，是國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)方針得以長(zhǎng)期、穩(wěn)定實(shí)施的關(guān)鍵。國(guó)家需要建立完善的、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，才能確保在公平、合理、高效的原則下，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入的制度化、規(guī)范化、市場(chǎng)化?！钡峭瑫r(shí)應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度存在著諸多不完善之處，已經(jīng)難以滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。具體表現(xiàn)在：一、法律法規(guī)不完善。我國(guó)尚未出臺(tái)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)。雖然有部分法律法規(guī)含有生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是統(tǒng)領(lǐng)性的法律尚未出現(xiàn)，因此這些規(guī)定不夠系統(tǒng)，

6、零散分布，效果不強(qiáng)，偏重于不同管理角色的權(quán)限和利益，導(dǎo)致在具體操作中，由于部門之間難以協(xié)調(diào)配合，產(chǎn)生利益沖突，影響了法規(guī)的實(shí)效。此外，法律內(nèi)容也不夠詳盡和完善，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)等問題沒能做出細(xì)致規(guī)定；某些規(guī)定過于原則化，缺乏下位法的具體實(shí)施指導(dǎo)，在實(shí)際執(zhí)行中難以落實(shí)。舉例來講，森林法規(guī)定：“森林補(bǔ)償基金不得挪作他用。”然而這個(gè)“具體辦法”至今仍然沒有出臺(tái)，這均對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施造成困難。另外還存在某些規(guī)定不到位的情況，如中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法第三十二條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其

7、他利用措施。開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，并采取必要的補(bǔ)救措施。”但是，在財(cái)政部的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法中，并未在礦區(qū)的補(bǔ)償做出相關(guān)規(guī)定，造成了具體實(shí)施的困難。二、經(jīng)濟(jì)手段的缺位。在我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償模式中，政府補(bǔ)償是主體模式。作為一種行政補(bǔ)償，政府補(bǔ)償模式屬于宏觀上的操作層面，帶有強(qiáng)制性的、體系性的特征，難以體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)募?lì)作用。“在很多場(chǎng)合下，政府看似合理的行動(dòng)有時(shí)是鼓勵(lì)低效能的，而這些低效能又反過來又會(huì)引起環(huán)境的毀壞。”因此不利于保護(hù)整體的生態(tài)環(huán)境資源。與之相對(duì)比，利用經(jīng)濟(jì)手段，在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，在生態(tài)補(bǔ)償中征收生態(tài)補(bǔ)償稅、費(fèi)，并建立市場(chǎng)交易模式，如排污權(quán)和水資源

8、交易模式等，形式靈活，可以克服政府補(bǔ)償?shù)囊恍┎蛔?。但是目前?jīng)濟(jì)手段并沒有正式啟動(dòng)，沒能成為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕侄巍Ａ硗?，在法律法?guī)的不完善和經(jīng)濟(jì)手段的缺位之外，資金問題也是困擾生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊淮髥栴}，主要體現(xiàn)在資金來源單一、生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)督管理不到位、資金使用的透明度過低等方面。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善策略探討生態(tài)補(bǔ)償法律體系的構(gòu)建。首先要在憲法中確定生態(tài)補(bǔ)償法律體系。舉例來講，憲法規(guī)定：“國(guó)家可以對(duì)土地征收或者征用并補(bǔ)償?！薄皣?guó)家可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收并補(bǔ)償?！笨梢姶颂巸H僅針對(duì)被征用的土地進(jìn)行了補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，卻缺少生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，要積極完善環(huán)境保護(hù)法以及其他自然資源法律法

9、規(guī)。目前我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法重點(diǎn)在于污染防治，無法適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需要，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行必要的補(bǔ)充和修訂，使得生態(tài)補(bǔ)償確定為環(huán)境保護(hù)的基本制度。而森林法、草原法等大部分環(huán)境單行法律并未涵蓋生態(tài)補(bǔ)償問題，需要進(jìn)一步細(xì)化完善。第三，地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)也要進(jìn)行進(jìn)一步的完善，使其能夠針對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定具體的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法和程序，使得各地在生態(tài)補(bǔ)償時(shí)有法可依。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)取得了一定的成效，但是還存在一些不盡人意的地方，需要進(jìn)行進(jìn)一步的完善。首先要積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政投入，這對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)將會(huì)起到積極的作用。與其他國(guó)家相比，我國(guó)財(cái)政收入與G

10、DP的比值偏低，趙建林在其生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究中所作的研究結(jié)論是：“生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政支付在全國(guó)環(huán)境投資中所占的比重很小且不到GDP的1%，而根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的資金占GDP的1%-5%之間可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)，當(dāng)該比例達(dá)到2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可以有所改善?！庇纱丝梢?，只有不斷地進(jìn)行資金的投入，才能保證改善環(huán)境的措施得到良好執(zhí)行。此外，要對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式進(jìn)行優(yōu)化。我國(guó)目前的的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式屬于“中央地方”的縱向式，缺乏區(qū)域間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移。這就導(dǎo)致進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)之間差距，生態(tài)環(huán)境整體惡化。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移模式的目的是推進(jìn)不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展與責(zé)任的協(xié)調(diào)，使生態(tài)補(bǔ)償工作更好

11、的進(jìn)行。建立生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是用于保護(hù)、恢復(fù)開發(fā)利用過程中造成的自然生態(tài)環(huán)境破壞的費(fèi)用。聯(lián)合國(guó)早在1992年就發(fā)表了里約環(huán)境與發(fā)展宣言以及二十一世紀(jì)議程，而我國(guó)也簽署了聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約和生物多樣性公約。這些舉措都為建立生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度法指明了方向，但是直到目前，我國(guó)依然缺乏一部統(tǒng)一的法律來對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行明確。九五計(jì)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中指出：“要依法大力保護(hù)并合理開發(fā)利用土地、水、森林、草原、礦產(chǎn)和生物等自然資源，千方百計(jì)減少浪費(fèi)。盡快完善自然資源有償使用制度和價(jià)格體系，建立資源更新的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制?！蹦壳埃覈?guó)只有森林法涉及到生態(tài)效益補(bǔ)償，但是對(duì)具體資金事項(xiàng)未作規(guī)定。草原法也沒有體現(xiàn)出生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償。因此，應(yīng)該積極推進(jìn)建立生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的法律法規(guī)，將生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的實(shí)施細(xì)則作出明確的規(guī)定，并嚴(yán)格監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的管理與使用。建立生態(tài)稅制度。生態(tài)稅體系對(duì)于我國(guó)的重要性是不言而喻的。隨著污染問題日益嚴(yán)重，我國(guó)開始重視