證券自律監(jiān)管的國際比較與我國證券自律監(jiān)管體制的完善

1、趙福建.證券自律監(jiān)管的國際比較與我國證券自律監(jiān)管體制的完善J.中國集團(tuán)經(jīng)濟(jì),2008.5一、證券自律監(jiān)管體制的國際比較各個國家由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)及證券市場的發(fā)育程度不同進(jìn)而導(dǎo)致了其監(jiān)管體制并不完全相同,從總體上區(qū)分,世界上各個國家的證券監(jiān)管體制大致可以分為三種類型:傳統(tǒng)自律模式、法定型監(jiān)管模式、中間型監(jiān)管模式。(一英國:傳統(tǒng)自律型證券監(jiān)管模式英國是一個具有典型自律傳統(tǒng)的國家,市場經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)使英國的市場對政府的干預(yù)具有天然的戒備心理,各種會員式的行業(yè)協(xié)會構(gòu)成了英國市場管理的主要力量。從證券市場監(jiān)管的類型上看,英國是“自律監(jiān)管”的典型代表,強調(diào)“自我監(jiān)管”、“自我約束”,英國的證券業(yè)自律監(jiān)管從

2、監(jiān)管主體分為兩個層次,第一層次是由證券交易所構(gòu)成的一線監(jiān)管;第二層次是由證券交易所協(xié)會、收購與合并問題專門小組和證券業(yè)理事會三個機(jī)構(gòu)組成。英國的證券交易所實際上行使著英國證券市場的日常監(jiān)管職能。英國的第二層次的證券自律監(jiān)管體系由三個非政府機(jī)構(gòu)組成,主要為英國證券交易所協(xié)會,其實質(zhì)屬于行業(yè)協(xié)會,它由倫敦證交所和英國其他六個地方性證券交易所的經(jīng)紀(jì)商和自營商組成。通過對交易所的自律,為交易所監(jiān)管其會員提供各種行為規(guī)則,從而實質(zhì)上成為監(jiān)管英國證券市場的重要自律機(jī)構(gòu)。英國企業(yè)收購和合并問題專門小組,它是一個由英格蘭銀行總裁提議設(shè)立的研究機(jī)構(gòu),其職責(zé)是起草管制企業(yè)并購的規(guī)則。英國證券業(yè)理事會,它是由英格蘭

3、銀行提議而設(shè)立的一個由10個以上專業(yè)協(xié)會代表組成的民間證券管理組織。其主要工作是制定、執(zhí)行有關(guān)交易的各項規(guī)則。該理事會下設(shè)一個常務(wù)委員會,負(fù)責(zé)調(diào)查證券業(yè)內(nèi)人士根據(jù)有關(guān)規(guī)則提出的投訴。(二美國:集中統(tǒng)一監(jiān)管模式美國政府對證券市場的監(jiān)管主要通過美國證券交易委員會(SEC進(jìn)行,SEC是依照1934年證券交易法而成立的,SEC作為對美國證券市場監(jiān)管的獨立超然機(jī)構(gòu),擁有規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)等諸多權(quán)力,SEC在證券市場管理中的權(quán)威性是無與倫比的,從而形成了一個集中、統(tǒng)一、權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu),執(zhí)行命令非常迅速,監(jiān)管效率極高。美國目前共有八個國家證券交易所及一個全國證券商協(xié)會,其他還有各種

4、地方性的證券業(yè)協(xié)會和其他職業(yè)共同體等,這些組織構(gòu)成了美國證券自律監(jiān)管的重要力量,其中規(guī)模最大的自律組織的就是全國證券交易商協(xié)會(NASD,其會員證券商達(dá)5000多家;其次為紐約證券交易所(NYSE,會員證券商有500多家,多數(shù)證券商同時為NYSE和NASD的會員。紐約證券交易所是聯(lián)邦政府指定的自律組織,其責(zé)任不僅監(jiān)督股票交易,且須監(jiān)視所有NYSE會員與會員券商,以檢查其是否遵循NYESE、SEC以及其他政府管理機(jī)構(gòu)制定的證券監(jiān)管規(guī)則。NASD是一個非營利性的會員制行業(yè)協(xié)會,其工作人員最初由志愿人員組成,如今會員已囊括在SEC注冊券商的90%。NASD的市場管理部門是其最大的部門,其監(jiān)察及管理N

5、asdaq的股票交易市場,以及非在證券交易所掛牌上市交易的股票交易市場:柜臺交易市場(OTC,其行使的權(quán)力包括會員注冊準(zhǔn)入、自律規(guī)則的制定、日常交易監(jiān)管(主要對場外交易OTC市場、會員糾紛的調(diào)解與仲裁、處罰等,對美國證券市場的監(jiān)管發(fā)揮著重要作用。(三法國:中間型監(jiān)管模式歐洲大陸國家的證券監(jiān)管模式大多是介于美國模式與英國模式之間,既注重政府的直接監(jiān)管,又注重民間組織的自律監(jiān)管,其中以法國和德國最為典型,本文主要介紹法國的監(jiān)管模式。法國對證券業(yè)的監(jiān)管既強調(diào)政府的直接干預(yù),又注重自律機(jī)構(gòu)的自律監(jiān)管。法國對證券業(yè)監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)有證券交易所管理委員會、證券經(jīng)紀(jì)人協(xié)會和證券交易所協(xié)會和證券交易所協(xié)會三家。

6、其中,證券交易所管理委員會是法國政府監(jiān)管證券的職能機(jī)構(gòu),受財政部監(jiān)督,該委員會的成員亦由財政部任命。委員會的主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)對證券市場的交易情況進(jìn)行監(jiān)管;對各有關(guān)證券的規(guī)則提出制定和修改建議;有權(quán)對參與證券交易的公司和證券交易所的營業(yè)行為進(jìn)行檢查審核;決定對證券報價的承認(rèn)或撤銷,在一定范圍內(nèi)確定傭金的標(biāo)準(zhǔn);還可對證券交易所的交易程序做出決定;確保上市公司及時、準(zhǔn)確披露相關(guān)信息資料,證券交易所委員會是法國政府對證券市場監(jiān)管的最重要機(jī)構(gòu)。證券經(jīng)紀(jì)人協(xié)會和證券交易所協(xié)會均為行業(yè)自律機(jī)構(gòu)。其中,證券經(jīng)紀(jì)人協(xié)會是由全國證券交易所的經(jīng)紀(jì)人組成,主要職權(quán)包括:組織實施證券市場交易的監(jiān)督管理;監(jiān)管協(xié)會成員和證

7、券經(jīng)紀(jì)人的日常經(jīng)營活動;審查申請上市公司的資料,并將審查意見提交證券交易所委員會通過;稽核檢查和懲處證券經(jīng)紀(jì)人的違法行為。證券交易所協(xié)會的主要職責(zé)是向證券交易所監(jiān)管委員會提供咨詢,并監(jiān)督證券經(jīng)紀(jì)人的活動。二、我國證券自律監(jiān)管體制的缺陷經(jīng)過多次改革,目前我國證券市場監(jiān)管體制基本上形成了以中國證監(jiān)會為主導(dǎo)的政府集中統(tǒng)一監(jiān)管模式,證券法規(guī)定目前我國的證券監(jiān)管體制為:“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對全國證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”“在國家對證券發(fā)行、交易活動實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下,依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會,實行自律管理”。但是該模式與美國的集中統(tǒng)一監(jiān)管模式有本質(zhì)的區(qū)別,該監(jiān)管模式具有如下特點:(一證券業(yè)協(xié)

8、會目前尚屬聯(lián)誼性質(zhì)的組織,對會員監(jiān)管的能力較差中國證券業(yè)協(xié)會是我國證券法明確規(guī)定的唯一自律監(jiān)管組織,證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管工作雖然取得一些成績,但由于缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和有效性,自律性管理體系缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性,現(xiàn)實中存在以下主要問題:第一,證券業(yè)協(xié)會權(quán)力和職責(zé)沒有真正到位,法律授予的自律監(jiān)管權(quán)力難以實施;第二,證券業(yè)協(xié)會在某種意義上還是政府機(jī)構(gòu)的附庸,并未真正代表會員利益,證券業(yè)協(xié)會難以在法律授權(quán)之外進(jìn)行自主性監(jiān)管;第三,證券業(yè)協(xié)會體制不順,導(dǎo)致自律組織重疊;第四,證券業(yè)協(xié)會不能反映會員的利益和要求,不能對違法違規(guī)會員給予必要的懲戒。(二滬深證券交易所難以有效行使自律監(jiān)管職能我國證券交易所管理辦

9、法明確規(guī)定了證券交易所的自律監(jiān)管職能,但是,在實踐中,證券交易所仍難以有效發(fā)揮自律監(jiān)管作用,主要表現(xiàn)在以下方面:1、政府是交易所的直接發(fā)起人和設(shè)計者,交易所的治理結(jié)構(gòu)受政府干預(yù)嚴(yán)重。與英國和美國自發(fā)成立交易所不同,上海和深圳證券交易所的設(shè)立主要來自官方的規(guī)劃和籌辦,據(jù)資料記載,上海和深圳證券交易所的設(shè)立動議和籌備運作完全是政府一手安排,政府(地方政府是這兩個交易所得以設(shè)立的主要推動力。政府主導(dǎo)下的交易所難以建立其獨立運作的治理結(jié)構(gòu),如:“交易所的理事長、副理事長由證監(jiān)會提名,理事會選舉產(chǎn)生”、“總經(jīng)理、副總經(jīng)理由證監(jiān)會任免”、“證券交易所中層干部的任免報證監(jiān)會備案,財務(wù)、人事部門負(fù)責(zé)人的任免報

10、證監(jiān)會批準(zhǔn)”。而作為交易所的權(quán)力機(jī)關(guān)理事會的成員任命,法規(guī)規(guī)定有近半數(shù)的成員(不超過1/2,不少于1/3由政府直接委派;此外在會員單位中有哪些單位擔(dān)任理事單位,會員大會并無決定權(quán),由政府指定,理事單位的選舉只帶有程序性。政府直接介入交易所內(nèi)部組織,使得我國的證券交易所既無法建立會員制也無法建立公司制的治理結(jié)構(gòu),會員利益無法體現(xiàn),自律只能成為一句空話。2、政府型構(gòu)了交易所的內(nèi)部規(guī)則,控制了交易所的經(jīng)營大權(quán)。我國交易所的大小規(guī)則絕大多數(shù)都是由政府決策的,如T+1制度、漲停板制度等,均是在證監(jiān)會的授意下建立的;又如對于上市公司上市申請的審核批準(zhǔn)權(quán),發(fā)達(dá)國家一般都是由交易所決定,但我國卻是證監(jiān)會在行使

11、?？傊?對于證券交易所的日常事務(wù),基本上是證監(jiān)會直接控制和指揮,交易所自律缺乏自主性導(dǎo)致自律監(jiān)管的優(yōu)勢無法發(fā)揮。3、交易所自律監(jiān)管權(quán)力不足,受政府影響較深。實踐中,我國的證券交易所身處一線卻沒有足夠的監(jiān)管權(quán),對一些重大違規(guī)行為如中科事件、銀廣廈造假案顯得無能為力。由于交易所自主性制定監(jiān)管規(guī)則受線,其自身亦無法自主創(chuàng)造自律監(jiān)管權(quán)力,導(dǎo)致了一些原本由證券交易所自主享有的監(jiān)管權(quán)力受到政府的侵蝕。三、完善我國證券自律監(jiān)管體制的建議(一完善自律監(jiān)管組織的治理結(jié)構(gòu),保證其獨立自主決策針對中國證券業(yè)協(xié)會,應(yīng)當(dāng)改革其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制,限制政府官員兼任證券業(yè)協(xié)會領(lǐng)導(dǎo),改組理事會,使會員大會成為證券業(yè)協(xié)會的

12、決策核心,對會長的選舉不應(yīng)當(dāng)由證監(jiān)會提名,進(jìn)一步增強證券業(yè)協(xié)會的民間色彩。改組其會員結(jié)構(gòu),證券交易所、證券登記結(jié)算公司應(yīng)當(dāng)退出證券業(yè)協(xié)會,使得證券業(yè)協(xié)會真正成為券商利益的代表,增進(jìn)其在會員中的權(quán)威性。對于我國滬深兩大證券交易所,首先應(yīng)當(dāng)明確兩大交易所的性質(zhì),以改變我國證券交易所既非會員制亦非公司制的現(xiàn)狀,無論是會員制還是公司制,增強交易所獨立性無疑是未來改革的方向。要明晰其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、完善、優(yōu)化其治理結(jié)構(gòu),在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰的基礎(chǔ)上,交易所自律監(jiān)管才具備真正的動力來源。充分發(fā)揮會員大會在交易所決策中的核心作用,減少證監(jiān)會對交易所內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)過多的干預(yù)。(二充分合理配置自律監(jiān)管組織職權(quán),樹立自律組織的

13、威信自律組織實施監(jiān)管的權(quán)力不足已經(jīng)成為制約我國證券自律監(jiān)管發(fā)展的瓶頸,在當(dāng)前我國缺乏自律傳統(tǒng)的情況下,通過法律充分授予自律組織監(jiān)管職權(quán),無疑是加強自律的好方式,建議在我國證券法中明確規(guī)定證券交易所自律地位,并規(guī)定“證券交易所可以根據(jù)交易所章程和業(yè)務(wù)規(guī)則,對會員實施自律監(jiān)管,交易所有權(quán)對會員及其雇員等進(jìn)行檢查、調(diào)查、處分,交易所可以設(shè)立解決會員之間或會員與客戶之間發(fā)生的糾紛的調(diào)節(jié)或仲裁制度”。證監(jiān)會一方面要在具體監(jiān)管過程中充分授予證券交易所監(jiān)管職權(quán),另一方面要堅持限權(quán)原則,有所為有所不為,充分保障具備專業(yè)優(yōu)勢的證券交易所發(fā)揮一線監(jiān)管的作用。對于我國的證券業(yè)協(xié)會,應(yīng)當(dāng)賦予其在行業(yè)自律規(guī)則、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

14、制定,證券從業(yè)人員資格管理,調(diào)解與仲裁會員之間爭端以及對我國將來的場外交易市場的管理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。在目前我國證券業(yè)協(xié)會先天發(fā)育不足的情況下,除了對其組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善外,還應(yīng)當(dāng)加大法律法規(guī)對其授權(quán)力度,證監(jiān)會把以前對券商管理的權(quán)限應(yīng)當(dāng)適當(dāng)委托給證券業(yè)協(xié)會行使,政府權(quán)力的收縮與協(xié)會權(quán)力擴(kuò)張應(yīng)同步進(jìn)行。(三加強政府監(jiān)管與自律監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)1、應(yīng)當(dāng)完善政府對證券自律組織的監(jiān)管。證券自律監(jiān)管組織所代表的行業(yè)利益會容易與社會公共利益發(fā)生沖突,證券業(yè)協(xié)會從本質(zhì)上還是券商利益的代表,而證券交易所往往也會被贏利的目標(biāo)所局限。損害中小股東利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時,證券自律組織可能引發(fā)行業(yè)自閉,妨礙競爭。因此,政府必須加強對證券自律監(jiān)管組織的監(jiān)管。