與完善淺談立案調(diào)解機(jī)制的建立

1、淺談立案調(diào)解機(jī)制的建立與完善黨的十六大提出要構(gòu)建社會(huì)主義的和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)立案調(diào)解，促進(jìn)訴訟調(diào)解與社會(huì)矛盾糾紛的大調(diào)解機(jī)制相結(jié)合，對于和諧社會(huì)建設(shè)和保持社會(huì)穩(wěn)定具有非常重要的意義。睢縣法院在2009年加強(qiáng)了訴訟調(diào)解與社會(huì)大調(diào)解機(jī)制的對接，實(shí)行立案調(diào)解制度，取得較好的社會(huì)效果。為進(jìn)一步加強(qiáng)立案調(diào)解，并探索立案調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接機(jī)制，我們對包括睢縣法院訴立案調(diào)解制度的運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)查，并在調(diào)查的基礎(chǔ)上，就加強(qiáng)訴前調(diào)解工作，實(shí)現(xiàn)立案調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接提出了一些建議。一、睢縣法院立案調(diào)解制度的基本做法、成效及啟示(一)睢縣法院立案調(diào)解制度的基本做法2009年，睢縣法院正

2、式確立了立案調(diào)解制度。法院立案庭對于土地流轉(zhuǎn)糾紛案件、贍養(yǎng)和婚姻家庭糾紛案件、群眾性訴訟等可能引起矛盾激化的案件，以及最高法院明確規(guī)定適用簡易程序先行調(diào)解的六類案件，在法院立案受理時(shí)征得當(dāng)事人的同意，可以用法院委托調(diào)解函的形式委托有關(guān)機(jī)構(gòu)或人員先行訴前調(diào)解。人民調(diào)解組織作為調(diào)解人主持調(diào)解達(dá)成的協(xié)議的，人民法院以有效法律文書的形式予以確認(rèn)其效力。或直接由法院立案庭法官進(jìn)行調(diào)解，以達(dá)成調(diào)解協(xié)議并給予司法確認(rèn)。進(jìn)入訴訟程序后，當(dāng)事人要求進(jìn)行調(diào)解，或者人民法院認(rèn)為調(diào)解更有利于化解矛盾的案件，經(jīng)當(dāng)事人同意均可委托相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行調(diào)解。根據(jù)案件需要，調(diào)解人員可以“面對面”調(diào)解，也可以“背對背”調(diào)解。開庭

3、審理后，對于當(dāng)事人有調(diào)解愿望但在開庭審理階段未能達(dá)成協(xié)議的案件，以及庭審中雙方矛盾比較尖銳以判決方式結(jié)案不利于社會(huì)穩(wěn)定的案件，安排專門時(shí)間進(jìn)行調(diào)解。刑事附帶民事調(diào)解和行政協(xié)調(diào)，也可以委托或邀請相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行調(diào)解與協(xié)調(diào)。(二)睢縣法院立案調(diào)解制度的成效睢縣法院的訴前調(diào)解制度，整合了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互補(bǔ)的優(yōu)勢。提前介入糾紛，架起訴了訟調(diào)解與人民調(diào)解互通的“橋梁”。全程參與糾紛解決，形成了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互動(dòng)的“紐帶”。2009年1到10月份，睢縣法院共委托調(diào)解民事案件86件，調(diào)解成功率高達(dá)80%，使大量矛盾在進(jìn)入法院之前得以化解。睢縣法院立案庭通過積極主動(dòng)的努力，使32起剛剛進(jìn)入法院的案件

4、在立案階段得以調(diào)解結(jié)案。實(shí)現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的有效對接，使人民法院主動(dòng)融入社會(huì)矛盾糾紛“大調(diào)解”機(jī)制，促進(jìn)了社會(huì)和諧與穩(wěn)定，同時(shí)也緩解了人民法院辦案壓力，節(jié)約的司法資源，取得較好的社會(huì)效果。(三)睢縣法院立案調(diào)解制度的啟示通過對睢縣法院立案調(diào)解制度的觀察，我們發(fā)現(xiàn)，立案調(diào)解在化解人民內(nèi)部矛盾、解決群眾糾紛、構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮了極為重要的作用。睢縣法院立案調(diào)解制度至少給我們留下了以下幾點(diǎn)啟示：1、立案調(diào)解可以緩解法院收案數(shù)量大幅增長帶來的辦案壓力。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地法院受理的民事糾紛案件迅速增長，法院的訴訟總量與新類型案件訴訟量與日俱增。但因人民調(diào)解等訴前解決糾紛功能的弱化，使法院

5、訴訟活動(dòng)的壓力越來越大;法院受理案件數(shù)量的大幅上升與有限的法院審判力量間的矛盾日益突顯。如睢縣法院2007、2008年民事案件新收案數(shù)分別為879件和1022件。而今年1到10月已新收案件1035件，超過去年全年數(shù)量，加上11、12月份新收的案件，預(yù)計(jì)今年民事案件收案數(shù)將同比去年將增長10%。但睢縣法院實(shí)際辦案審判員只有34人。兩者對比，對法院的辦案工作壓力可想而知。訴前立案制度的推行，在訴前化解了一批糾紛，在一定程度上緩解了法院面臨的案件壓力。2、立案調(diào)解可以節(jié)約有限的司法資源。立案調(diào)解在調(diào)解形式和運(yùn)用手段上更為靈活多樣，調(diào)解人員可以運(yùn)用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知識(shí)、和地方性知識(shí)

6、(在不違反法律的前提下)來解決糾紛。這種解決糾紛的訴前訟方式具有明顯的便捷、經(jīng)濟(jì)、節(jié)約司法資源等優(yōu)勢，也能夠達(dá)成可能滿足雙方需要和利益的協(xié)議，實(shí)現(xiàn)雙贏的目的。3、立案調(diào)解是法官精英化的必然需要精英法官不應(yīng)將大量精力放到調(diào)解簡單民事案件上。隨著我國法官職業(yè)化、精英化進(jìn)程的加快，具有審判權(quán)的法官數(shù)量將不會(huì)大幅增加，按照目前的法院收案數(shù)量和增長速度，法官按部就班審理全部案件將是幾乎不可能。他們應(yīng)當(dāng)將精力放到難案、疑案和新類型案件上，對于權(quán)利義務(wù)明確、案件事實(shí)簡單的一般民事案件應(yīng)有相應(yīng)的機(jī)制分流出去，而不能將這些案件全部壓到法官的肩膀上。為此，在案件進(jìn)入法院之時(shí)通過訴前機(jī)制化解社會(huì)矛盾糾紛，也是對法官

7、職業(yè)化進(jìn)程的有力推動(dòng)。4、崇尚和諧的民族心理和熟人社會(huì)的存在，決定了大量的社會(huì)矛盾糾紛可以通過訴前立案調(diào)解得到解決。中華民族長期以來形成的民族心理具有內(nèi)向、溫順、安分守己、追求和諧的心理。同時(shí)，在共同的生活中，對于聚居的人們之間形成了一個(gè)明顯的熟人社會(huì)，相互之間彼此了解，能夠相互寬容，并且還形成了一種明顯的“厭訴”和“懼訴”心理狀態(tài)。中華民族心理及熟人社會(huì)的形成對我國人民調(diào)解制度有著重要的影響，主要體現(xiàn)在：一是糾紛當(dāng)事人愿意選擇調(diào)解方式解決爭端;二是容易找到雙方當(dāng)事人都信任的第三者作為調(diào)解人;三是第三者樂于充當(dāng)義務(wù)調(diào)解人。因此，許多糾紛可以通過立案調(diào)解的途徑得到解決。二、當(dāng)前立案調(diào)解工作運(yùn)行狀

8、況及解析(一)當(dāng)事人接受訴前調(diào)解的意愿情況。關(guān)于當(dāng)事人是否愿意接受立案調(diào)解方式解決糾紛，從睢縣法院的實(shí)際情況看，涉及婚姻家庭類糾紛、相鄰關(guān)系糾紛及由此產(chǎn)生的侵權(quán)糾紛、土地糾紛、一般的債權(quán)債務(wù)糾紛等案件，通常情況下當(dāng)事人都愿意到立案庭進(jìn)行調(diào)解。只有少部分案件，當(dāng)事人堅(jiān)持要求法院審理，不同意先行調(diào)解。(二)立案調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解人員情況。立案調(diào)解機(jī)構(gòu)目前主要是法院立案庭和受委托的各級人民調(diào)解委員會(huì)。人民調(diào)解委員會(huì)主要分布在基層。但運(yùn)行狀況堪憂。在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級政府普遍設(shè)立司法助理員，負(fù)責(zé)調(diào)解本轄區(qū)內(nèi)的一般民事糾紛，但司法助理員往往與當(dāng)?shù)氐姆煞?wù)所工作人員系一套人馬。在調(diào)處老百姓糾紛的過程中，他們往往極力推

9、薦一方當(dāng)事人到法院訴訟，并希望當(dāng)事人委托其為訴訟代理人，以收取代理費(fèi)。處理糾紛的過程成為司法助理員發(fā)現(xiàn)代理案件來源的過程，這與其訴前調(diào)解組織的身份已相去甚遠(yuǎn)。法院立案庭法官在法院的統(tǒng)一調(diào)配下，在完成事無巨細(xì)的立案工作的同時(shí)，尚能積極對案件進(jìn)行調(diào)解，并成為訴前調(diào)解的主體。(三)立案調(diào)解組織的經(jīng)費(fèi)保障情況。對于法院立案庭隸屬于法院政法編制，由國家財(cái)政保障。但人民調(diào)解委員會(huì)組織條例第十一條規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)。第十四條規(guī)定對人民調(diào)解委員會(huì)委員根據(jù)情況可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。但條例中規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)解決。從目前睢縣的社會(huì)狀況看，作為人

10、口大縣、工業(yè)弱縣、經(jīng)濟(jì)窮縣，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)幾近空白，農(nóng)村村一級組織基本上就沒有多少經(jīng)濟(jì)收入，很難拿出經(jīng)費(fèi)用于開展人民調(diào)解工作。同時(shí)其他立案受委托的調(diào)解機(jī)構(gòu)的情況皆受經(jīng)費(fèi)不足的困擾。經(jīng)費(fèi)的不足是困擾基層立案調(diào)解組織工作正常開展的瓶頸。(四)法院自身對立案調(diào)解的心態(tài)。當(dāng)前，對于立案調(diào)解，大部分法官非常贊成，大力提倡通過訴前方式解決糾紛，以緩解法院辦案壓力。但部分法官卻不太愿意讓案件在立案調(diào)解過程中化解掉。主要原因還是經(jīng)費(fèi)問題。當(dāng)然，如果經(jīng)費(fèi)充裕，法院對于通過訴前途徑化解糾紛緩解辦案壓力都是完全贊同的。(五)訴前調(diào)解人素質(zhì)情況。當(dāng)前，除法院立案庭主動(dòng)調(diào)解人員外，人民調(diào)解組織及其他方式參與訴前調(diào)解的人員

11、整體素質(zhì)較低，法律業(yè)務(wù)水平普遍不高，調(diào)解程序意識(shí)、調(diào)解的水平和調(diào)解的藝術(shù)還有待進(jìn)一步提高。三、立案調(diào)解與訴訟調(diào)解相互銜接的現(xiàn)狀(一)法制保障：關(guān)于立案調(diào)解與訴訟調(diào)解相互銜接，雖說目前在法律上尚存在法律規(guī)定的缺位。但根據(jù)最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作的若干規(guī)定可以提供制度支持。民事糾紛的當(dāng)事人在自愿基礎(chǔ)上，經(jīng)過平等協(xié)商、在人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，具有民事合同的性質(zhì)。當(dāng)事人要求人民法院給予確認(rèn)的，經(jīng)依法審查確認(rèn)其法律效力，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。另外，對于有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解組織主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，雙方當(dāng)事人協(xié)商同意，可向公證處申請公證。經(jīng)過公證機(jī)關(guān)公證的調(diào)解協(xié)議，人民法院審

12、查后，可以依法對調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行，賦予調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行效力?？梢姡诜缮?，經(jīng)人民調(diào)解組織主持達(dá)成的協(xié)議可與訴訟銜接。在法院對案件立案受理前后，由法院法官對案件主動(dòng)進(jìn)行的調(diào)解自然可以通過正式法律文書確認(rèn)調(diào)解。(二)現(xiàn)實(shí)障礙：當(dāng)前由于符合司法解釋規(guī)定的人民調(diào)解組織的功能弱化、人員不整，人民調(diào)解組織經(jīng)常處于非工作、非運(yùn)行狀態(tài)，從源頭上來說沒有人民調(diào)解協(xié)議。人民法院對人民調(diào)解協(xié)議處于虛勢以待狀態(tài)，但因沒有達(dá)成的或經(jīng)公證的調(diào)解協(xié)議來到人民法院，一般情況下法院無協(xié)議可供確認(rèn)或執(zhí)行。訴前調(diào)解的人民調(diào)解與訴訟銜接基本成為空話。只有通過法院主動(dòng)的立案調(diào)解才能真正實(shí)現(xiàn)大調(diào)解機(jī)制的建立。四、加強(qiáng)立案調(diào)解與訴訟調(diào)

13、解銜接的建議(一)針對現(xiàn)狀，法院對于訴前調(diào)解不僅要予以引導(dǎo)、建議，而且應(yīng)去掌握主導(dǎo)權(quán)。法院作為國家的審判機(jī)關(guān)，在如何加強(qiáng)訴前調(diào)解，如何實(shí)現(xiàn)立案調(diào)解與訴訟調(diào)解的有效銜接上，法院立案庭可以向當(dāng)?shù)攸h委、政府提出建議，并對相關(guān)調(diào)解人員進(jìn)行業(yè)務(wù)上的培訓(xùn)和交流，引導(dǎo)他們更好地進(jìn)行訴前調(diào)解，更好地實(shí)現(xiàn)立案調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接。同時(shí)，立案調(diào)解與訴訟調(diào)解二者宜協(xié)調(diào)并行。法院對立案調(diào)解應(yīng)當(dāng)做到“不缺位、不錯(cuò)位、不越位”。(二)建立立案調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。當(dāng)前，立案調(diào)解特別是人民調(diào)解在實(shí)際中運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，調(diào)解人員積極性不高，主要原因是經(jīng)費(fèi)保障不力。建立起立案調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，是加強(qiáng)立案調(diào)解工作的重要內(nèi)容。首先，要加強(qiáng)

14、人民調(diào)解組織特別是人民調(diào)解委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)保障。各級政府財(cái)政部門可以將人民調(diào)解委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)列入年度專門預(yù)算，專項(xiàng)用于人民調(diào)解委員會(huì)的訴前立案調(diào)解工作。其次要積極扶持其他模式的訴前調(diào)解組織，加大經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助力度，幫助這些訴前調(diào)解組織更好發(fā)揮其社會(huì)穩(wěn)定調(diào)節(jié)器的作用。從長遠(yuǎn)角度分析，這部分經(jīng)費(fèi)的支出數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于因糾紛發(fā)生所造成的整體社會(huì)資源的浪費(fèi)，必將產(chǎn)生極大的社會(huì)效益。(三)擴(kuò)大人民法院可以確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議的范圍，賦予更多的調(diào)解協(xié)議一定的法律效力。當(dāng)前人民法院可以確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議僅為人民調(diào)解組織主持達(dá)成的協(xié)議。筆者以為，隨著社會(huì)的發(fā)展，以下幾種協(xié)議法院均可按照民事合同的性質(zhì)予以確認(rèn)，賦予其法律效力：一是人民

15、調(diào)解組織主持達(dá)成的協(xié)議;二是行業(yè)協(xié)會(huì)主持本協(xié)會(huì)會(huì)員當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議;三是雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后經(jīng)公證的調(diào)解協(xié)議;四是當(dāng)事人之間達(dá)成調(diào)解協(xié)議要求法院予以確認(rèn)的，經(jīng)審查無違反法律法規(guī)規(guī)定的。(四)為部分案件設(shè)立先行訴前立案調(diào)解程序以及審前先行調(diào)解程序。在訴前立案調(diào)解組織有效運(yùn)行、具備規(guī)范化的調(diào)解規(guī)則、訴前調(diào)解方式成為化解社會(huì)矛盾的重要機(jī)制之后，可以為部分民事案件設(shè)立先行調(diào)解程序。先行調(diào)解程序可分為兩種，一是訴前先行調(diào)解程序，二是審前先行調(diào)解程序。兩種程序應(yīng)均為必經(jīng)的調(diào)解程序，只有經(jīng)過調(diào)解之后才能進(jìn)行審理程序。根據(jù)當(dāng)事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性，筆者認(rèn)為對于下列案件，人民法院可以把訴前調(diào)解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、一般的侵權(quán)、侵財(cái)糾紛和適用簡易程序?qū)徖淼男☆~標(biāo)的案件。對于其它民事案件，人民法院已經(jīng)立案受理的，除公告案件及特別程序案件，人民法院皆可通過審前先行調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成功的，再正式進(jìn)入審理程序排期開庭審理。對于訴前調(diào)解達(dá)成的協(xié)議可以在審前先行調(diào)解程序中進(jìn)行確認(rèn)，有利于有效實(shí)現(xiàn)立案調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接?，F(xiàn)代訴前解決糾紛機(jī)制只是對司法解決糾紛的補(bǔ)充和糾正，司法傾向于將它納入其軌道，二者協(xié)調(diào)并行。從量上評價(jià)