調(diào)審分離制度之探析二研究與分析

1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持調(diào)審分離制度之探析二(二)、肯定說(shuō)該學(xué)派的代表認(rèn)為，民事訴訟是以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)體法實(shí)施的程序制度，審判是它的核心內(nèi)容，任何削弱或替代審判因素的存在都有礙于發(fā)揮這一制度的最大效用，調(diào)解自然也不應(yīng)成為這種削弱或替代因素。 因此，為了落實(shí)調(diào)解的自愿與合法原則，避免造成調(diào)解與審判的對(duì)立，消除實(shí)踐中法院調(diào)解中存在的種種弊端和調(diào)解代替審判的現(xiàn)象，應(yīng)將將法院調(diào)解與審理裁判相分離，即“實(shí)行調(diào)審”分離。對(duì)于“調(diào)審分離”后調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作模式，目前有如下三種：第一種觀點(diǎn):實(shí)行“調(diào)審適當(dāng)分離”，將法院調(diào)解作為法院處理民事訴訟的另一種訴訟方式。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)行“調(diào)審分離”，

2、將法院調(diào)解從民事訴訟審判程序中分離出來(lái)，將調(diào)解程序前置，設(shè)想在法院內(nèi)設(shè)置專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，作為法院處理民事訴訟的另一種訴訟方式，通過(guò)兩者的分離，強(qiáng)化審判程序和調(diào)解程序。實(shí)行先調(diào)后審，案件調(diào)解不成進(jìn)入審判程序后不再行調(diào)解。第二種觀點(diǎn):實(shí)行“調(diào)解與審判完全分離”，將法院調(diào)解看作一種訴訟外解決糾紛方式。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)解與審判分離后，對(duì)其性質(zhì)應(yīng)重新界定，即將其看作一種訴訟外糾紛解決方式。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)構(gòu)建“非訟化民事調(diào)解制度”。具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置，有三種方案可供選擇：第一種是設(shè)置純法官的調(diào)解機(jī)構(gòu);第二種是以法官為主導(dǎo)，法官和調(diào)解委員組成調(diào)解機(jī)構(gòu);第三種是將法院調(diào)解與人民調(diào)解并軌，由法官與人民調(diào)解委員組成調(diào)

3、解機(jī)構(gòu)，由法官擔(dān)任調(diào)解機(jī)構(gòu)主任。此種觀點(diǎn)還認(rèn)為，把由人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)處的糾紛加以分解，把那些屬于民事權(quán)利、義務(wù)爭(zhēng)議的糾紛分離出來(lái)，交給調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解，其余的則由人民調(diào)解委員調(diào)解。第三種觀點(diǎn)：建立附屬法院調(diào)解的ADR(“替代性爭(zhēng)議解決方式”)模式。此種觀點(diǎn)是在上述第二種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上的發(fā)展和延伸。用他們的觀點(diǎn)舉個(gè)例子，如甲乙雙方因某種爭(zhēng)議，其標(biāo)的為10萬(wàn)元，但甲請(qǐng)求乙償付10萬(wàn)元有一定“瑕疵”，而乙不給付甲錢也無(wú)道理，雙方都知道如果到法院判決，可能出現(xiàn)結(jié)果最可能是8萬(wàn)元，但雙方都必須付出部分訴訟費(fèi)，也必須花費(fèi)大量的時(shí)間，因此雙方互相讓步，在6萬(wàn)元處達(dá)成協(xié)議，并立即兌付。減少了給付2萬(wàn)元，這就是一個(gè)雙

4、方都可以接受的結(jié)果，用商業(yè)上來(lái)說(shuō)這就是“雙贏”理念。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，ADR模式正是基于這種合意理念開展調(diào)解工作，它可以使任何沖突雙方通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)共同獲益，使雙方的利益都得到滿足。使用ADR模式使沖突雙方不再是“你死我活”的解決某種糾紛，而是“和平共處”地協(xié)調(diào)處理，使協(xié)議過(guò)程中沖突雙方看重的不再是糾紛的解決，而是解決沖突所達(dá)到的目的，解決的也不再是沖突本身，而是在取舍之外的未來(lái)的利益權(quán)衡，實(shí)現(xiàn)雙贏。因此，我國(guó)的“調(diào)審分離”，完全可以借鑒歐美國(guó)家的ADR模式。至于借鑒ADR模式對(duì)我國(guó)“調(diào)審分離”的設(shè)置方式有:一是調(diào)審分立、審確認(rèn)調(diào)。法官不再直接主持調(diào)解，而只負(fù)責(zé)對(duì)調(diào)解協(xié)議的審查和確認(rèn)。將訴訟內(nèi)外的一

5、切調(diào)解均提交法官審查、確認(rèn)，這樣一方面，我國(guó)訴訟調(diào)解制度中“調(diào)審合一”的弊端得以革除，另一方面，ADR制度中的無(wú)終局性和執(zhí)行力也得到解決。二是調(diào)附屬于審，審指導(dǎo)調(diào)。將現(xiàn)有的我國(guó)準(zhǔn)ADR形態(tài)人民調(diào)解，仲裁調(diào)解附屬于人民法院。可在人民法院中設(shè)立獨(dú)立的調(diào)解庭、仲裁庭。調(diào)解員和仲裁員由律師、退休法官等具有法律知識(shí)和較高威望的人擔(dān)任，法院受案后可通過(guò)有效途徑詢問(wèn)雙方當(dāng)事人是否愿望調(diào)解，也可由當(dāng)事人直接主動(dòng)向調(diào)解庭、仲裁庭申請(qǐng)調(diào)解、仲裁，由雙方選定的調(diào)解員在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行調(diào)解、若訴訟中雙方自愿調(diào)解，也可暫停訴訟，移交調(diào)解庭、仲裁庭。三是設(shè)立法院附屬“中立評(píng)估程序”等。即類似于美國(guó)的“早期中立評(píng)估程序”，吸

6、收一些權(quán)威專家對(duì)一些糾紛進(jìn)行咨詢?cè)u(píng)估，從而減少糾紛訴訟，通過(guò)調(diào)解解決糾紛，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)，律師協(xié)會(huì)等，從而形成一個(gè)解決糾紛的系統(tǒng)格局，以解決當(dāng)前“單打獨(dú)斗”，由法院承擔(dān)一切訴訟糾紛的狀況。評(píng)析：可以說(shuō)，“調(diào)審分離”肯定說(shuō)的代表敏銳地看到了審判和調(diào)解的不同結(jié)構(gòu)特征，明確地提出了調(diào)審分立的改革方案，從而使陷于迷途中的法院調(diào)解改革豁然開朗，其理論價(jià)值及現(xiàn)實(shí)意義令人矚目的。但是，第一種觀點(diǎn)并沒(méi)對(duì)“調(diào)審分立”后調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作進(jìn)行具體的論證，特別是案件進(jìn)入審判程序后不能再行調(diào)解，這與我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)觀念和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)現(xiàn)代民事訴訟的要求，以及我國(guó)法院在糾紛解決上資源緊缺的現(xiàn)狀是不相符的。第二種觀點(diǎn)是在第一種觀

7、點(diǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，代表者關(guān)于“非訟化調(diào)解”方案設(shè)計(jì)新穎獨(dú)特，但是具體的改革路徑似乎沒(méi)有明確的答案，這種非論化調(diào)解的機(jī)構(gòu)應(yīng)如何設(shè)置、程序應(yīng)如何運(yùn)作也沒(méi)有指明，三種方案在現(xiàn)實(shí)操作中都有一定的難度。至于ADR(是 “Alteinative Dispute Resolution”的簡(jiǎn)稱)模式，意指一切訴訟外糾紛解決方式的總稱。法院附屬ADR，是指將ADR制度直接引入法院系統(tǒng)，允許法官在審前會(huì)議階段，考慮運(yùn)用和解或司法外程序解決糾紛。 1998年美國(guó)替代性糾紛解決法規(guī)定，ADR包括由法官主持的審判之外的任何程序，其間一個(gè)中立的第三人通過(guò)可以諸如早期評(píng)估、調(diào)解、微型審理、仲裁等程。筆者認(rèn)為，ADR的興

8、起和發(fā)展是得益于社會(huì)法制基礎(chǔ)理念的形成和發(fā)展，在于大多數(shù)當(dāng)事人形成一種合意性解決問(wèn)題的理念?？紤]我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，目前還是不可采取的。我國(guó)的法制進(jìn)程才剛剛起步，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，而傳統(tǒng)的糾紛解決方式漸漸不能適應(yīng)形勢(shì)需要，公民對(duì)法律調(diào)控手段的依賴日益增強(qiáng)，對(duì)法院依法審判案件的期望日益增加，于是越來(lái)越多的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件涌向法院，法院成為解決糾紛的最后一道防線。假如將法院調(diào)解制度改為訴訟外機(jī)制，調(diào)解機(jī)構(gòu)成為法院附設(shè)機(jī)構(gòu)，這無(wú)疑會(huì)給公民造成對(duì)法院司法權(quán)威的疑惑，帶來(lái)不同意調(diào)解或不接受調(diào)解的不利后果。筆者認(rèn)為，調(diào)解制度的改革正如所有的改革一樣，也要考慮我國(guó)的國(guó)情和法制的實(shí)際狀況，要考慮改革方

9、案的科學(xué)性和可操作性。目前我國(guó)法院的狀況是案件日益增多，公民依靠法院解決糾紛的愿望日益強(qiáng)烈，人民法院的審判壓力日益增加。法院調(diào)解作為解決糾紛的一種方式，其優(yōu)點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的，法院調(diào)解短期內(nèi)不能廢除，結(jié)合目前“調(diào)審合一”出現(xiàn)的弊端，筆者贊成“調(diào)審分離”的改革措施，但應(yīng)建立調(diào)解與審判在程序內(nèi)的相對(duì)分離，即“調(diào)審相對(duì)分離”模式。調(diào)解法官和審判法官的職能分離應(yīng)是相對(duì)的，審前調(diào)解的設(shè)立，不應(yīng)以否定訴訟過(guò)程中的法官調(diào)解為目標(biāo)，法官的調(diào)解仍然可以貫徹于訴訟的各個(gè)階段。具體模式設(shè)置、操作方式及效果意義在本文的第五部分祥述。五、關(guān)于“調(diào)審相對(duì)分離”“的模式設(shè)置與實(shí)踐基于上述筆者上述“調(diào)審相對(duì)分離”的觀點(diǎn)，沛縣法院

10、展開了相應(yīng)的實(shí)踐活動(dòng)，2004年1月起，沛縣法院在訴訟程序內(nèi)實(shí)行調(diào)解和判決分離，設(shè)置調(diào)解法官和裁判法官，取得了初步成效。(一)“調(diào)審相對(duì)分離”的具體模式設(shè)置基本模式是：實(shí)行訴訟程序內(nèi)的調(diào)審分離，把整個(gè)訴訟過(guò)程分為審前調(diào)解程序和審判程序兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的階段，負(fù)責(zé)調(diào)查、調(diào)解、對(duì)審前程序管理的法官與負(fù)責(zé)開庭、裁判的法官分別設(shè)立，根據(jù)法官行使權(quán)利的不同，分別稱為“調(diào)解法官和裁判法官”。這種模式的內(nèi)容包括：-明確行使權(quán)利，科學(xué)設(shè)立調(diào)解法官和裁判法官。根據(jù)法官的特長(zhǎng)、性格、經(jīng)驗(yàn)、閱歷、文化的不同，遴選和分配裁判法官及調(diào)解法官。對(duì)于各部門的調(diào)解法官與裁判法官的名額，根據(jù)部門的案件數(shù)量而定。調(diào)解法官是

11、指以庭前會(huì)議等方式調(diào)解或促使當(dāng)事人和解以及為開庭審理而做準(zhǔn)備的法官。具體職責(zé)是完成庭前準(zhǔn)備工作，依法送達(dá)訴訟文書，向當(dāng)事人交代權(quán)利義務(wù);主持庭前證據(jù)交換;召開庭前會(huì)議;主持調(diào)解，負(fù)責(zé)制作、簽發(fā)調(diào)解書;根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，調(diào)取有關(guān)證據(jù);辦理案件的委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)等事宜;處理訴訟保全、證據(jù)保全和其他涉案事務(wù)。調(diào)解法官對(duì)庭前調(diào)解及庭前準(zhǔn)備工作的質(zhì)量負(fù)責(zé)。裁判法官是指負(fù)責(zé)開庭審判，對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體裁決的法官。具體職責(zé)為主持案件的庭審，做好證據(jù)的查證、質(zhì)證和認(rèn)證;對(duì)案件的事實(shí)和法律適用負(fù)責(zé)，并對(duì)案件進(jìn)行裁決;制作裁判法律文書等。裁判法官對(duì)案件的裁判質(zhì)量負(fù)責(zé)。-樹立先進(jìn)理念，尊重當(dāng)事人訴權(quán)，完全自愿的基礎(chǔ)

12、上調(diào)解。強(qiáng)調(diào)調(diào)解必須嚴(yán)格遵循合法自愿的原則，調(diào)解法官“庭前調(diào)解”以當(dāng)事人同意為前提。案件立案后有兩種方式直接進(jìn)入庭前調(diào)解階段：一是當(dāng)事人主動(dòng)要求進(jìn)行調(diào)解的;二是由法官詢問(wèn)當(dāng)事人是否愿意進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)事人都同意庭前調(diào)解的，在實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)好的庭前調(diào)解征詢意見(jiàn)書上簽署“同意庭前調(diào)解字樣”后，即時(shí)進(jìn)行調(diào)解。充分保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，只要當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不違反法律的禁止性規(guī)定，法院審查后即予以認(rèn)可。-強(qiáng)化效率意識(shí)，科學(xué)設(shè)定期限，縮短審期。調(diào)解程序規(guī)定：調(diào)解法官在收到案件的次日起三日內(nèi)，通知當(dāng)事人到庭，當(dāng)事人到庭后，應(yīng)當(dāng)分別向雙方當(dāng)事人發(fā)送庭前調(diào)解意見(jiàn)征詢書，由當(dāng)事人就是否同意庭前調(diào)解簽署意見(jiàn)。當(dāng)事人雙方同

13、意庭前調(diào)解或同時(shí)到庭要求調(diào)解的，調(diào)解法官可當(dāng)即主持調(diào)解。當(dāng)事人同意當(dāng)即進(jìn)行證據(jù)交換的，當(dāng)即進(jìn)行證據(jù)交換。交換證據(jù)后，調(diào)解法官應(yīng)就是否同意調(diào)解再次征求當(dāng)事人雙方意見(jiàn)，當(dāng)事人雙方同意調(diào)解的，調(diào)解法官也可當(dāng)即主持調(diào)解。在證據(jù)交換前、后，征求當(dāng)事人雙方是否同意庭前調(diào)解意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)記入筆錄。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，調(diào)解法官當(dāng)即制作調(diào)解書，并向當(dāng)事人送達(dá)。當(dāng)事人不同意調(diào)解、調(diào)解不成、經(jīng)合法傳喚不到庭或不符合調(diào)解案件的，調(diào)解法官應(yīng)當(dāng)根據(jù)案情確定當(dāng)事人舉證期限、證據(jù)交換時(shí)間，并做好庭前準(zhǔn)備工作。但所有工作必須在20日內(nèi)完成，特殊情況，可以延長(zhǎng)，但是最長(zhǎng)不能超過(guò)30日。簡(jiǎn)化調(diào)解書制作格式，制作了調(diào)解筆錄、調(diào)解法律文書等

14、填充式模板，提高了調(diào)解書制作效率和質(zhì)量，人民法庭建立了電子簽章系統(tǒng)，保證多數(shù)案件調(diào)解書可以在調(diào)解達(dá)成協(xié)議后即時(shí)送達(dá)，有效地減少了個(gè)別當(dāng)事人反悔造成調(diào)解無(wú)效、重復(fù)工作現(xiàn)象的發(fā)生。-規(guī)范調(diào)解和裁判工作程序。先后制定了關(guān)于調(diào)解法官與裁判法官的設(shè)置與工作程序、關(guān)于民商事案件速審辦法等規(guī)范性文件，逐步健全和規(guī)范“調(diào)解和判決”的組織設(shè)置、工作程序及有關(guān)制度，確保了“調(diào)解和判決”工作的規(guī)范化、制度化開展。首先對(duì)可以進(jìn)行“庭前調(diào)解”的案件范圍進(jìn)行了合理界定，除新類型案件、重大疑難案件外，其他民事案件均可實(shí)行“庭前調(diào)解”。其次，明確規(guī)定了“公開調(diào)解”和可以“不公開調(diào)解”案件的條件。再次，嚴(yán)格了案件的流轉(zhuǎn)程序。第

15、四，結(jié)合實(shí)踐中大量案件通過(guò)調(diào)解當(dāng)事人主動(dòng)撤訴的實(shí)際情況，明確了調(diào)解終結(jié)、撤訴兩種結(jié)案方式?！巴デ罢{(diào)解”進(jìn)一步規(guī)范，保證了“庭前調(diào)解”工作有章可循。-完善配套措施，深化調(diào)解制度。一是充分發(fā)揮社會(huì)力量作用，參與“庭前調(diào)解”工作。針對(duì)當(dāng)事人對(duì)聘請(qǐng)的律師、有關(guān)專業(yè)人士比較信任的實(shí)際情況，適當(dāng)引入律師、專業(yè)人士等外部力量參與調(diào)解。把調(diào)解工作前移，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，努力提高基層調(diào)解人員的素質(zhì)，充分發(fā)揮基層調(diào)解組織化解糾紛的功能，使大量糾紛解決消化在訴訟程序之外，減輕法院的工作壓力。二是實(shí)施有效的監(jiān)督措施。為保證“庭前調(diào)解”規(guī)范化運(yùn)行，東營(yíng)法院在“庭前調(diào)解”制度實(shí)施的同時(shí)，制定并實(shí)施了切實(shí)有效的

16、監(jiān)督措施。由立案庭根據(jù)流程管理規(guī)則對(duì)“庭前調(diào)解”進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)對(duì)未及時(shí)調(diào)解結(jié)案的案件加強(qiáng)催辦。審判監(jiān)督庭每月對(duì)調(diào)解的案件進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)查，進(jìn)行事后監(jiān)督。同時(shí)加大考評(píng)力度，把“庭前調(diào)解”工作作為對(duì)調(diào)解法官的基本績(jī)效考核依據(jù)，提高調(diào)解的考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)?；旧嫌行Х乐沽似嬷匾曊{(diào)解，強(qiáng)調(diào)一個(gè)傾向而忽視另一個(gè)傾向現(xiàn)象的發(fā)生，避免了“以調(diào)代判、久調(diào)不決”的問(wèn)題。(二)、“調(diào)審相對(duì)分離”的效果沛縣法院經(jīng)過(guò)半年多實(shí)踐和不斷完善，推行“調(diào)審相對(duì)分離”的工作取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。一是解決了“案多人少”的矛盾，把大量簡(jiǎn)易案件消化在了“庭前調(diào)解”階段。自2004年1月以來(lái)，該院受理的民事案件有61.8%通過(guò)調(diào)解

17、的方式結(jié)案。其中，刑事附帶民事部分的調(diào)解率為100%，民事訴訟積案為零。(見(jiàn)圖2)二是提高了審判效率。一方面，大量簡(jiǎn)易案件通過(guò)“庭前調(diào)解”得到方便快捷的處理，另一方面，進(jìn)入審判階段的案件大量減少，使審判法官有充裕的時(shí)間集中審理較復(fù)雜的案件，提高了審判效率。今年以來(lái)的案件平均審期為37天，審理時(shí)間平均縮短了11天，沒(méi)有出現(xiàn)超審限的案件。(見(jiàn)圖2)三是審判法官能夠集中精力辦理疑難、復(fù)雜案件，案件質(zhì)量大大提高，實(shí)現(xiàn)了“精審判”的目的。過(guò)去的民事案件，無(wú)論是簡(jiǎn)易還是復(fù)雜案件，都要經(jīng)過(guò)開庭審理，把大量時(shí)間消耗在了開庭、評(píng)議等程序上;為了在審限內(nèi)審結(jié)案件，不少案件辦理比較粗糙?！巴デ罢{(diào)解”較好地解決了這一

18、問(wèn)題，今年的發(fā)改案件比去年同期下降了49.5%。四是緩解執(zhí)行壓力，提升了人民法院的司法形象。推行“庭前調(diào)解”對(duì)于減輕執(zhí)行壓力的效果明顯。調(diào)解的案件自動(dòng)履行率達(dá)86.5%，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行率僅占13.5%，有相當(dāng)數(shù)量的案件調(diào)解后當(dāng)庭結(jié)清案款，真正實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”，有效解決了“執(zhí)行難”的問(wèn)題。項(xiàng)目部門 調(diào)解結(jié)案數(shù) 調(diào)解結(jié)案比例% 申訴、抗訴下降比例% 發(fā)回改判下降比例% 進(jìn)入執(zhí)行數(shù)量下降比例% 平均審期縮短天數(shù)民 一 庭 195 63.9 39.1 46.4 36.6 9民 二 庭 163 56.9 32.3 39.3 36.3 13刑 庭 21 100 62.9 47.5 80.2 7大屯法庭 156 66.1 36.4 26.6 27.7 14朱寨法庭 113 60.7 29.5 27.5 24.2 9魏廟法庭 99 58.9 24.1 28.3 17.5 11棲山法庭 101 55.4 21.3 24.1 19.4 9全院合計(jì) 848 61.8 36.3 49.5 36.6 11“調(diào)審相對(duì)分離”效果圖(2004年1-12月份與2003年同期相比)五是提高了人民法院的公信力。推行“庭前調(diào)解”以來(lái)，當(dāng)事人對(duì)人民法