我國公共政策的價值取向

1、我國公共政策的價值取向摘要：公共政策的價值取向影響著政策問題的構(gòu)建、 公共政策的制定和執(zhí)行、 公共政策的評估。價值取向關(guān)系著公共政策是否能有效解決社會公共問題，協(xié)調(diào)社會多元利益，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會公共利益的目標(biāo)。關(guān)鍵詞：公共政策；價值取向；公共性；以人為本引言公共政策是執(zhí)政黨和政府做出的以解決社會公共問題為宗旨的政治決定；是執(zhí)政黨和政府立足于責(zé)任和能力的范圍，使社會達(dá)到善治的一種手段；是以解決 問題為中心的、滿足多元利益需求的、事實(shí)與價值統(tǒng)一的能動活動；是多個利益 相關(guān)者通過辯論、競爭和合作的民主活動。 而公共政策的價值取向是公共政策 主體確立的價值目標(biāo)方向，同時也是一種評價性的態(tài)度。公共政策的價

2、值取向是 多元化的、內(nèi)容豐富的價值體系，在不同的歷史時期，所倚重和追求的價值是不 同的。改革開放以來，中國社會在政治、經(jīng)濟(jì)、文化，各個層面上都深受西方國 家的影響，公共政策的價值取向也在新中國不斷發(fā)展的過程中發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。 功利主義是現(xiàn)代政府公共政策制定過程中最基本的價值取向，但是隨著中國社會的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)的騰飛，各種社會矛盾日益突出，功利主義價值取向的缺陷也日漸 明顯。所以我們需要重新定位公共政策的價值取向， 以解決各種社會問題，化解 社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會資源良好分配，促進(jìn)社會的健康和諧發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)公 共利益的目標(biāo)。公共政策是一種政治運(yùn)行過程， 這一過程包括政策議程、政策規(guī) 劃、政策決

3、策、政策執(zhí)行和政策評估。整個過程都需要價值取向的引導(dǎo)和控制， 都需要以價值取向作為基點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。一、政策問題構(gòu)建的價值取向政策冋題構(gòu)建是政策活動最為關(guān)鍵的一環(huán)。如果政策冋題構(gòu)建錯誤，那么無 論我們制定的政策多么科學(xué)，執(zhí)行的過程多么規(guī)范，最終都難逃失敗的命運(yùn)。因 為，我們?yōu)殄e誤的問題找到的解決方案是解決不了真正需要解決的問題的。政策問題構(gòu)建是主觀的產(chǎn)物，是“實(shí)然”和“應(yīng)然”之間的鴻溝。“實(shí)然”是客觀的，是現(xiàn)實(shí)，真實(shí)、事實(shí)。而“應(yīng)然”是主觀的，是理想、目標(biāo)、目的。 構(gòu)建正確的政策問題，首先需要認(rèn)清事實(shí)，把握客觀現(xiàn)實(shí)；再者需要確立目標(biāo)， 勾畫未來的藍(lán)圖。而在確立目標(biāo)的過程中，價值取向就顯現(xiàn)出了其關(guān)鍵的

4、作用。1嚴(yán)強(qiáng)一一公共政策學(xué).社會科學(xué)文獻(xiàn)岀版社.第5頁對于公共政策問題的構(gòu)建，筆者認(rèn)為，要以公共性作為其基本的價值取向。長期以來，我國政策問題主要由政府及政府所邀請的專家學(xué)者們提出，而與公共政策息息相關(guān)的社會大眾卻常常處于被動接受的地位，這無疑反映了精英決 策的現(xiàn)實(shí)，也反映了精英決策的局限性根源。由于社會公共問題有著巨大的復(fù)雜 性,人民對它們的認(rèn)識和判斷受到多方面的影響和制約，所以單靠精英的知識和 能力是不足以囊括社會問題的所有關(guān)鍵點(diǎn)的；再者，根據(jù)公共選擇理論，選民、 政治家和政府官員都是出自私利而采取行動的個體 5，政策問題的構(gòu)建權(quán)局限在 政府體系內(nèi)部的話，容易滋生以權(quán)謀私等公權(quán)私用問題，

5、使政策定向?yàn)榧w、個 人謀取私利的工具；第三，公共政策的公共性體現(xiàn)在公開、公正、公平三個維度。 這三個維度關(guān)系到政策的合法性、 合理性以及公眾對政策的認(rèn)同度； 最后，現(xiàn)代 社會，公民的民主要求愈發(fā)強(qiáng)烈，精英決策模式導(dǎo)致公民與政府機(jī)構(gòu)之間的距離 越來越大，這不利于政府和公民之間建立起信任的關(guān)系， 偏離了公共性的價值取 向。在現(xiàn)代社會的公共性理念 一書中，作者對公共性的內(nèi)涵從不同角度進(jìn) 行了說明，而在公共政策問題構(gòu)建這一點(diǎn)所要追求的公共性價值取向，我認(rèn)為應(yīng)該是作者從公共需要角度出發(fā)所闡述的公共性內(nèi)涵：“在公共需要說看來，公共性在客觀上是由于社會對一些問題的解決存在著共同的需要，因而國家或政府為了鞏

6、固自身統(tǒng)治的合法性，不得不去解決這些問題，從而顯示出公共性特征。”換句話說，公共性起源于公共需要。從這個角度出發(fā)，政策問題構(gòu)建的公共性價 值取向應(yīng)包括以下幾層涵義：第一，構(gòu)建的問題是社會公共問題而非私人問題； 第二，構(gòu)建的問題有關(guān)社會訴求和公民需要。 從公民參與的角度出發(fā)，公共性的 價值取向要求公眾參與政策問題構(gòu)建的過程， 政策問題的構(gòu)建要考慮綜合各方利 益相關(guān)者的利益，要以實(shí)現(xiàn)公共利益為宗旨，協(xié)調(diào)好各方利益；第三，要建立起 多種政策信息溝通渠道，讓公民的要求、建議之水自由地流進(jìn)政策系統(tǒng)， 政策問 題構(gòu)建過程中的問題和進(jìn)展也能通過這些渠道快速反饋給公民，從而提高政策問題構(gòu)建的公共性。二、政策制

7、定過程的價值取向陳振明在政策科學(xué)一書中對政策制定的定義是狹義的理解，即把它理 解為政策形成或政策規(guī)劃，指從問題界定到方案決策以及合法化過程。 簡單來說 就是以政策問題為中心，搜集信息、運(yùn)用科學(xué)的工具尋求解決方案，最后做出決5孫萍，鮑麗明論我國公共政策問題構(gòu)建的價值訴求與回歸J.理論與改革.2010.22 王維國、宋洪云、高艷萍著知識產(chǎn)權(quán)岀版社.陳振明主編.中國人民大學(xué)岀版社.4王春福.有限理性利益人與公共政策.中國社會科學(xué)岀版社.第97頁.策，確定最優(yōu)方案，最終方案合法化為公共政策的過程。在這一過程中，每一階段都涉及到價值判斷，價值選擇的問題，只有在整個 政策制定的過程中把握好正確的價值取向，

8、 才能制定出合法合理、切實(shí)能解決問 題，并且得到社會公眾認(rèn)可的公共政策。筆者認(rèn)為，政策制定過程的價值取向應(yīng) 該是以效率為價值起點(diǎn)，以公平為價值目標(biāo)；以科學(xué)化和民主化為價值路徑；宗 旨是“以人為本，公共利益為導(dǎo)向”。以人為本是由公共政策的本質(zhì)決定的，它 體現(xiàn)了公共政策的公共精神，規(guī)定了公共政策合理性的根本標(biāo)準(zhǔn)。我國目前仍處于社會主義初級階段，人民日益增長的物質(zhì)文化需要仍然需要 我們保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高效率，物質(zhì)基礎(chǔ)的豐富是上層建筑發(fā)展的前提條件。改革 開放以后，功利主義的思潮風(fēng)行，我國創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳奇，取得了舉世矚目 的成績，但是在毫無顧忌，一味追逐利益的過程中，社會丟失了傳統(tǒng)的價值觀， 掉進(jìn)了

9、唯利是圖的深淵，把市場機(jī)制奉為神祗。這無疑是非常危險的，由于每個 人天生所擁有的資源不均等和后天努力程度的不一致，在市場這雙看不見的手的 操縱下，社會資源源源不斷地流入強(qiáng)勢群體， 這更加劇了社會的兩極分化，激化 了社會矛盾。這就需要政府通過公共政策來干預(yù)市場， 維護(hù)弱勢群體的利益，對 資源進(jìn)行合理再分配，要杜絕強(qiáng)勢群體通過對政策主體施加壓力或者通過行賄等 不正當(dāng)手段干擾政策的制定。要保證公共政策合法和正義。這就要求公共政策的 制定要以效率上的公平為價值取向，要在保證市場功能正常發(fā)揮的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社 會公平。社會公平是社會成員的訴求和理想，按照一般性的理解，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度說， 就是付出等于回報。而

10、亞當(dāng)斯的公平理論所提的公平是指， 首先當(dāng)事人對自己的 付出和所得的回報與其他人的付出和回報相比， 主觀感受是公平的；其次，當(dāng)事 人現(xiàn)在的付出和回報之比和他自己以前的付出和回報之比相當(dāng)，他就會覺得公平。所以說，公平還是一種主觀感受。所以要實(shí)現(xiàn)社會公平，就要考慮到人的主觀感 受，否則即使制定的政策是公平的，也會讓人們難以接受。因此，要制定出公民主觀感受到公平的政策，必須堅持下面幾項(xiàng)原則：（1）政策制定科學(xué)化。政策制定首先要明確政策環(huán)境，明晰政策問題的現(xiàn)實(shí)狀況；公 共政策要符合客觀規(guī)律；要建立專門的政策研究機(jī)構(gòu)，逐步采用現(xiàn)代化的決策方 法、程序和技術(shù)。（2）政策制定民主化。“公意”指集體的真實(shí)利益，

11、等同于共同的良善（公益）；若每個人皆能無私地行事，則公意就是所有人的意志。根 據(jù)盧梭定義，公意應(yīng)該是公民們?nèi)w一致的決定， 但是在一切問題上，求得全體 一致顯然是一件不可能的事，因此盧梭又表示多數(shù)人的決定同樣可以構(gòu)成公意。 公意不是個別意志的總和，而是沒有相互矛盾的個人利益，是扣除眾意相異部分 之后所剩下的相同部分。 “公意”是政策合法性基礎(chǔ)， “公意”賦予政府公權(quán)力， 要求政府為公共利益服務(wù)，尊重“公意”就是尊重大多數(shù)人民的意愿。民主化正 是反映“公意”的途徑。幫助公民樹立民主意識、集體決策觀念、決策監(jiān)督等觀 念，在政策制定過程中，充分落實(shí)民主，決策者要培養(yǎng)和保持民主的品質(zhì)，必須 從人民的根

12、本利益出發(fā)。（3）以人為本，以公共利益為導(dǎo)向。 在政策制定過程中， 決策主體的政策價值觀和目標(biāo)的正常價值觀之間的關(guān)系， 對立或統(tǒng)一， 矛盾或一 致。當(dāng)兩者不相符的時候， 政策主體可能做出有損公共利益的決策， 這是違背政 策目標(biāo)價值的。所以，要提高政策主體的素質(zhì)，健全法制規(guī)范以約束其行為，并 且擴(kuò)大民主參與基礎(chǔ)，改善“一人說了算”的局面。真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目 標(biāo)。三、政策執(zhí)行過程的價值取向 政策執(zhí)行是政策生命過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 發(fā)揮著其他環(huán)節(jié)不可替代的作用。 整 個政策功能的實(shí)現(xiàn)依賴于有效的政策執(zhí)行。政策執(zhí)行方面，要堅持“以法'為 基，以人'為本”的價值取向。“法”就是指公共政

13、策本身、法律法規(guī)、以及道德約束。政策執(zhí)行過程中要 堅持原則，即必須遵循政策的精神實(shí)質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性， 嚴(yán)格按照政策規(guī)定的要求去做， 全面的， 不折不扣地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。 這是政策本 身的固有屬性決定的， 因?yàn)檎呤且环N政治行為， 這就決定了其具有很強(qiáng)的原則 性。只有保證其原則性，才能保證社會各個方面得到持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、有序地 發(fā)展，避免混亂出現(xiàn)。 但是在政策的具體實(shí)施過程中， 由于執(zhí)行者本身素質(zhì)和道 德素養(yǎng)的參差不齊， 很可能導(dǎo)致其執(zhí)行手段不適當(dāng)， 對政策對象造成傷害或者損 失，因此以道德的準(zhǔn)繩來約束執(zhí)行者的行為也是必須的。 考慮到實(shí)際情況的多變， 在政策執(zhí)行過程中， 執(zhí)行

14、者在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下， 可 以采取靈活多樣的方式方法，保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！叭恕笔侵刚邔ο螅瑫r也包括政策執(zhí)行者。以“人”為本要求政策執(zhí)行 要根據(jù)不同對象的具體情況制定執(zhí)行計劃， 實(shí)施執(zhí)行策略。 因?yàn)橥豁?xiàng)政策， 針 對不同的群體， 由于群體本身的知識水平、 社會地位、 思想覺悟以及性格氣質(zhì)的 不同，對政策執(zhí)行的積極性和配合度就會有所差異，為了保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 保證政策精神的貫徹落實(shí)， 就必須“對癥下藥”，通過不同的方式方法， 最后“殊 途同歸”。同時，在影響政策執(zhí)行的因素中，執(zhí)行人員的影響是至關(guān)重要的。以 “人”為本還要求根據(jù)政策執(zhí)行對知識和能力的不同要求，配備

15、合適的執(zhí)行者。 如果政策執(zhí)行人員缺乏必要的知識和能力， 不能很好的把握政策精神實(shí)質(zhì)， 不能 透徹地理解政策， 造成政策失真，就會在傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行政策過程時扭曲政策、 曲解政策。 而政策執(zhí)行者的價值觀對其在理解政策、 執(zhí)行政策過程中又起著引導(dǎo) 4王春福.有限理性利益人與公共政策.中國社會科學(xué)岀版社.第97頁.作用。政策執(zhí)行過程要對政策進(jìn)行廣泛的宣傳和組織學(xué)習(xí)， 培養(yǎng)政策對象 “以人 為本”的價值觀，這里的人還包括“他人”的含義，讓政策對象認(rèn)識到公共政策 的執(zhí)行是有利于公共利益的，減少執(zhí)行過程中的阻礙。四、政策評估的價值取向陳振明政策科學(xué)一書中對政策評估的意義做了如下闡述： （ 1）政策評估 是

16、檢驗(yàn)政策的效果、 效益和效率的基本途徑； （ 2）政策評估是決定政策取向的重 要依據(jù)，無論是政策的繼續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)，都必須建立在科學(xué)、系統(tǒng)、全面的 政策評估基礎(chǔ)上；（3）政策評估是合理配置資源的有效手段。通過政策評估，可 以對照以往的政策資源分配情況，看其是否合理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，使政策 活動優(yōu)質(zhì)高效地進(jìn)行；（4）政策評估是公共決策科學(xué)化、民主化的必由之路。通 過評估得出的結(jié)論體現(xiàn)了科學(xué)性， 為下一步的民主決策奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。 由此 可見，政策評估至關(guān)重要，起著承上啟下的作用。所以，政策評估的價值取向， 決定了政策評估的結(jié)果，其影響也是深遠(yuǎn)而重大的。筆者認(rèn)為公共政策評估應(yīng)該以實(shí)現(xiàn) “以

17、人為本”、“社會穩(wěn)定”為價值取向。 首先，公共政策評估實(shí)現(xiàn)以人為本的價值取向是建立服務(wù)型政府的動力。 因?yàn)榉?務(wù)型政府的根本要求是要讓人民滿意， 要滿足人民群眾在經(jīng)濟(jì)、 政治、文化等各 方面的需求， 實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。 確立以人為本的價值取向， 有助于實(shí) 現(xiàn)政策的民主化和科學(xué)化， 從人民群眾的需求出發(fā)， 切實(shí)解決民眾期待解決的問 題；不能在單一地強(qiáng)調(diào)人民的責(zé)任、 義務(wù)和奉獻(xiàn)犧牲，而要充分考慮到人民權(quán)利、 利益和價值的實(shí)現(xiàn)與滿足?，F(xiàn)代社會，隨著人民文化素質(zhì)，政治素養(yǎng)的提高，普 通民眾對個人權(quán)利的保護(hù)和行使意識逐漸加強(qiáng)， 要適應(yīng)這些變化， 公共政策必須 將“人”這一核心要素響亮地提出來，并

18、且貫徹落實(shí)。其次，公共政策不能只關(guān) 注“成本收益”這一指標(biāo)，同時也應(yīng)該重視“收益風(fēng)險”之間的關(guān)系， 以及再分配問題。 近年來公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生， 社會中一些不穩(wěn)定的因素逐漸 暴露，這中間不乏由于公共政策的不公平而引起的紛爭。 要保持持久健康的發(fā)展， 就一定要保證提供一個穩(wěn)定的社會大環(huán)境， 當(dāng)然，相對穩(wěn)定的國際環(huán)境也是必須 的，所以將“社會穩(wěn)定”作為公共政策評估的價值取向，我認(rèn)為是可取的，也是 發(fā)展的必然要求。結(jié)語 公共政策的價值取向就是在一定價值觀支配下的公共政策價值分配的利益 傾向與選擇，反映了公共政策制定者以及涉及公共政策過程的其他相關(guān)者共有的 偏好、個人愿望和目標(biāo)。公共政策的價值取向決定了其目的、特征和屬性。在政 府轉(zhuǎn)型期間， 公平和效率作為傳統(tǒng)的核心價值選擇， 已經(jīng)不能滿足政策制定的需 要?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，彌補(bǔ)了這一過渡轉(zhuǎn)型時期的公共政策價值取向的空缺， 以人為本的價值取向逐漸占據(jù)有利地位， 從政策問題的構(gòu)建、 政策制定到政策評 估，都從以人為本的角度出發(fā)， 重復(fù)考慮社會大