我國(guó)公共政策的價(jià)值取向

1、我國(guó)公共政策的價(jià)值取向摘要：公共政策的價(jià)值取向影響著政策問(wèn)題的構(gòu)建、 公共政策的制定和執(zhí)行、 公共政策的評(píng)估。價(jià)值取向關(guān)系著公共政策是否能有效解決社會(huì)公共問(wèn)題，協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益的目標(biāo)。關(guān)鍵詞：公共政策；價(jià)值取向；公共性；以人為本引言公共政策是執(zhí)政黨和政府做出的以解決社會(huì)公共問(wèn)題為宗旨的政治決定；是執(zhí)政黨和政府立足于責(zé)任和能力的范圍，使社會(huì)達(dá)到善治的一種手段；是以解決 問(wèn)題為中心的、滿足多元利益需求的、事實(shí)與價(jià)值統(tǒng)一的能動(dòng)活動(dòng)；是多個(gè)利益 相關(guān)者通過(guò)辯論、競(jìng)爭(zhēng)和合作的民主活動(dòng)。 而公共政策的價(jià)值取向是公共政策 主體確立的價(jià)值目標(biāo)方向，同時(shí)也是一種評(píng)價(jià)性的態(tài)度。公共政策的價(jià)

2、值取向是 多元化的、內(nèi)容豐富的價(jià)值體系，在不同的歷史時(shí)期，所倚重和追求的價(jià)值是不 同的。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化，各個(gè)層面上都深受西方國(guó) 家的影響，公共政策的價(jià)值取向也在新中國(guó)不斷發(fā)展的過(guò)程中發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。 功利主義是現(xiàn)代政府公共政策制定過(guò)程中最基本的價(jià)值取向，但是隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)的騰飛，各種社會(huì)矛盾日益突出，功利主義價(jià)值取向的缺陷也日漸 明顯。所以我們需要重新定位公共政策的價(jià)值取向， 以解決各種社會(huì)問(wèn)題，化解 社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源良好分配，促進(jìn)社會(huì)的健康和諧發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)公 共利益的目標(biāo)。公共政策是一種政治運(yùn)行過(guò)程， 這一過(guò)程包括政策議程、政策規(guī) 劃、政策決

3、策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估。整個(gè)過(guò)程都需要價(jià)值取向的引導(dǎo)和控制， 都需要以價(jià)值取向作為基點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。一、政策問(wèn)題構(gòu)建的價(jià)值取向政策冋題構(gòu)建是政策活動(dòng)最為關(guān)鍵的一環(huán)。如果政策冋題構(gòu)建錯(cuò)誤，那么無(wú) 論我們制定的政策多么科學(xué)，執(zhí)行的過(guò)程多么規(guī)范，最終都難逃失敗的命運(yùn)。因 為，我們?yōu)殄e(cuò)誤的問(wèn)題找到的解決方案是解決不了真正需要解決的問(wèn)題的。政策問(wèn)題構(gòu)建是主觀的產(chǎn)物，是“實(shí)然”和“應(yīng)然”之間的鴻溝?！皩?shí)然”是客觀的，是現(xiàn)實(shí)，真實(shí)、事實(shí)。而“應(yīng)然”是主觀的，是理想、目標(biāo)、目的。 構(gòu)建正確的政策問(wèn)題，首先需要認(rèn)清事實(shí)，把握客觀現(xiàn)實(shí)；再者需要確立目標(biāo)， 勾畫(huà)未來(lái)的藍(lán)圖。而在確立目標(biāo)的過(guò)程中，價(jià)值取向就顯現(xiàn)出了其關(guān)鍵的

4、作用。1嚴(yán)強(qiáng)一一公共政策學(xué).社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)岀版社.第5頁(yè)對(duì)于公共政策問(wèn)題的構(gòu)建，筆者認(rèn)為，要以公共性作為其基本的價(jià)值取向。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政策問(wèn)題主要由政府及政府所邀請(qǐng)的專(zhuān)家學(xué)者們提出，而與公共政策息息相關(guān)的社會(huì)大眾卻常常處于被動(dòng)接受的地位，這無(wú)疑反映了精英決 策的現(xiàn)實(shí)，也反映了精英決策的局限性根源。由于社會(huì)公共問(wèn)題有著巨大的復(fù)雜 性,人民對(duì)它們的認(rèn)識(shí)和判斷受到多方面的影響和制約，所以單靠精英的知識(shí)和 能力是不足以囊括社會(huì)問(wèn)題的所有關(guān)鍵點(diǎn)的；再者，根據(jù)公共選擇理論，選民、 政治家和政府官員都是出自私利而采取行動(dòng)的個(gè)體 5，政策問(wèn)題的構(gòu)建權(quán)局限在 政府體系內(nèi)部的話，容易滋生以權(quán)謀私等公權(quán)私用問(wèn)題，

5、使政策定向?yàn)榧w、個(gè) 人謀取私利的工具；第三，公共政策的公共性體現(xiàn)在公開(kāi)、公正、公平三個(gè)維度。 這三個(gè)維度關(guān)系到政策的合法性、 合理性以及公眾對(duì)政策的認(rèn)同度； 最后，現(xiàn)代 社會(huì)，公民的民主要求愈發(fā)強(qiáng)烈，精英決策模式導(dǎo)致公民與政府機(jī)構(gòu)之間的距離 越來(lái)越大，這不利于政府和公民之間建立起信任的關(guān)系， 偏離了公共性的價(jià)值取 向。在現(xiàn)代社會(huì)的公共性理念 一書(shū)中，作者對(duì)公共性的內(nèi)涵從不同角度進(jìn) 行了說(shuō)明，而在公共政策問(wèn)題構(gòu)建這一點(diǎn)所要追求的公共性價(jià)值取向，我認(rèn)為應(yīng)該是作者從公共需要角度出發(fā)所闡述的公共性內(nèi)涵：“在公共需要說(shuō)看來(lái)，公共性在客觀上是由于社會(huì)對(duì)一些問(wèn)題的解決存在著共同的需要，因而國(guó)家或政府為了鞏

6、固自身統(tǒng)治的合法性，不得不去解決這些問(wèn)題，從而顯示出公共性特征。”換句話說(shuō)，公共性起源于公共需要。從這個(gè)角度出發(fā)，政策問(wèn)題構(gòu)建的公共性價(jià) 值取向應(yīng)包括以下幾層涵義：第一，構(gòu)建的問(wèn)題是社會(huì)公共問(wèn)題而非私人問(wèn)題； 第二，構(gòu)建的問(wèn)題有關(guān)社會(huì)訴求和公民需要。 從公民參與的角度出發(fā)，公共性的 價(jià)值取向要求公眾參與政策問(wèn)題構(gòu)建的過(guò)程， 政策問(wèn)題的構(gòu)建要考慮綜合各方利 益相關(guān)者的利益，要以實(shí)現(xiàn)公共利益為宗旨，協(xié)調(diào)好各方利益；第三，要建立起 多種政策信息溝通渠道，讓公民的要求、建議之水自由地流進(jìn)政策系統(tǒng)， 政策問(wèn) 題構(gòu)建過(guò)程中的問(wèn)題和進(jìn)展也能通過(guò)這些渠道快速反饋給公民，從而提高政策問(wèn)題構(gòu)建的公共性。二、政策制

7、定過(guò)程的價(jià)值取向陳振明在政策科學(xué)一書(shū)中對(duì)政策制定的定義是狹義的理解，即把它理 解為政策形成或政策規(guī)劃，指從問(wèn)題界定到方案決策以及合法化過(guò)程。 簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō) 就是以政策問(wèn)題為中心，搜集信息、運(yùn)用科學(xué)的工具尋求解決方案，最后做出決5孫萍，鮑麗明論我國(guó)公共政策問(wèn)題構(gòu)建的價(jià)值訴求與回歸J.理論與改革.2010.22 王維國(guó)、宋洪云、高艷萍著知識(shí)產(chǎn)權(quán)岀版社.陳振明主編.中國(guó)人民大學(xué)岀版社.4王春福.有限理性利益人與公共政策.中國(guó)社會(huì)科學(xué)岀版社.第97頁(yè).策，確定最優(yōu)方案，最終方案合法化為公共政策的過(guò)程。在這一過(guò)程中，每一階段都涉及到價(jià)值判斷，價(jià)值選擇的問(wèn)題，只有在整個(gè) 政策制定的過(guò)程中把握好正確的價(jià)值取向，

8、 才能制定出合法合理、切實(shí)能解決問(wèn) 題，并且得到社會(huì)公眾認(rèn)可的公共政策。筆者認(rèn)為，政策制定過(guò)程的價(jià)值取向應(yīng) 該是以效率為價(jià)值起點(diǎn)，以公平為價(jià)值目標(biāo)；以科學(xué)化和民主化為價(jià)值路徑；宗 旨是“以人為本，公共利益為導(dǎo)向”。以人為本是由公共政策的本質(zhì)決定的，它 體現(xiàn)了公共政策的公共精神，規(guī)定了公共政策合理性的根本標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要仍然需要 我們保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高效率，物質(zhì)基礎(chǔ)的豐富是上層建筑發(fā)展的前提條件。改革 開(kāi)放以后，功利主義的思潮風(fēng)行，我國(guó)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳奇，取得了舉世矚目 的成績(jī)，但是在毫無(wú)顧忌，一味追逐利益的過(guò)程中，社會(huì)丟失了傳統(tǒng)的價(jià)值觀， 掉進(jìn)了

9、唯利是圖的深淵，把市場(chǎng)機(jī)制奉為神祗。這無(wú)疑是非常危險(xiǎn)的，由于每個(gè) 人天生所擁有的資源不均等和后天努力程度的不一致，在市場(chǎng)這雙看不見(jiàn)的手的 操縱下，社會(huì)資源源源不斷地流入強(qiáng)勢(shì)群體， 這更加劇了社會(huì)的兩極分化，激化 了社會(huì)矛盾。這就需要政府通過(guò)公共政策來(lái)干預(yù)市場(chǎng)， 維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，對(duì) 資源進(jìn)行合理再分配，要杜絕強(qiáng)勢(shì)群體通過(guò)對(duì)政策主體施加壓力或者通過(guò)行賄等 不正當(dāng)手段干擾政策的制定。要保證公共政策合法和正義。這就要求公共政策的 制定要以效率上的公平為價(jià)值取向，要在保證市場(chǎng)功能正常發(fā)揮的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社 會(huì)公平。社會(huì)公平是社會(huì)成員的訴求和理想，按照一般性的理解，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度說(shuō)， 就是付出等于回報(bào)。而

10、亞當(dāng)斯的公平理論所提的公平是指， 首先當(dāng)事人對(duì)自己的 付出和所得的回報(bào)與其他人的付出和回報(bào)相比， 主觀感受是公平的；其次，當(dāng)事 人現(xiàn)在的付出和回報(bào)之比和他自己以前的付出和回報(bào)之比相當(dāng)，他就會(huì)覺(jué)得公平。所以說(shuō)，公平還是一種主觀感受。所以要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，就要考慮到人的主觀感 受，否則即使制定的政策是公平的，也會(huì)讓人們難以接受。因此，要制定出公民主觀感受到公平的政策，必須堅(jiān)持下面幾項(xiàng)原則：（1）政策制定科學(xué)化。政策制定首先要明確政策環(huán)境，明晰政策問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)狀況；公 共政策要符合客觀規(guī)律；要建立專(zhuān)門(mén)的政策研究機(jī)構(gòu)，逐步采用現(xiàn)代化的決策方 法、程序和技術(shù)。（2）政策制定民主化?！肮狻敝讣w的真實(shí)利益，

11、等同于共同的良善（公益）；若每個(gè)人皆能無(wú)私地行事，則公意就是所有人的意志。根 據(jù)盧梭定義，公意應(yīng)該是公民們?nèi)w一致的決定， 但是在一切問(wèn)題上，求得全體 一致顯然是一件不可能的事，因此盧梭又表示多數(shù)人的決定同樣可以構(gòu)成公意。 公意不是個(gè)別意志的總和，而是沒(méi)有相互矛盾的個(gè)人利益，是扣除眾意相異部分 之后所剩下的相同部分。 “公意”是政策合法性基礎(chǔ)， “公意”賦予政府公權(quán)力， 要求政府為公共利益服務(wù)，尊重“公意”就是尊重大多數(shù)人民的意愿。民主化正 是反映“公意”的途徑。幫助公民樹(shù)立民主意識(shí)、集體決策觀念、決策監(jiān)督等觀 念，在政策制定過(guò)程中，充分落實(shí)民主，決策者要培養(yǎng)和保持民主的品質(zhì)，必須 從人民的根

12、本利益出發(fā)。（3）以人為本，以公共利益為導(dǎo)向。 在政策制定過(guò)程中， 決策主體的政策價(jià)值觀和目標(biāo)的正常價(jià)值觀之間的關(guān)系， 對(duì)立或統(tǒng)一， 矛盾或一 致。當(dāng)兩者不相符的時(shí)候， 政策主體可能做出有損公共利益的決策， 這是違背政 策目標(biāo)價(jià)值的。所以，要提高政策主體的素質(zhì)，健全法制規(guī)范以約束其行為，并 且擴(kuò)大民主參與基礎(chǔ)，改善“一人說(shuō)了算”的局面。真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目 標(biāo)。三、政策執(zhí)行過(guò)程的價(jià)值取向 政策執(zhí)行是政策生命過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 發(fā)揮著其他環(huán)節(jié)不可替代的作用。 整 個(gè)政策功能的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于有效的政策執(zhí)行。政策執(zhí)行方面，要堅(jiān)持“以法'為 基，以人'為本”的價(jià)值取向?！胺ā本褪侵腹舱?/p>

13、策本身、法律法規(guī)、以及道德約束。政策執(zhí)行過(guò)程中要 堅(jiān)持原則，即必須遵循政策的精神實(shí)質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性， 嚴(yán)格按照政策規(guī)定的要求去做， 全面的， 不折不扣地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。 這是政策本 身的固有屬性決定的， 因?yàn)檎呤且环N政治行為， 這就決定了其具有很強(qiáng)的原則 性。只有保證其原則性，才能保證社會(huì)各個(gè)方面得到持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、有序地 發(fā)展，避免混亂出現(xiàn)。 但是在政策的具體實(shí)施過(guò)程中， 由于執(zhí)行者本身素質(zhì)和道 德素養(yǎng)的參差不齊， 很可能導(dǎo)致其執(zhí)行手段不適當(dāng)， 對(duì)政策對(duì)象造成傷害或者損 失，因此以道德的準(zhǔn)繩來(lái)約束執(zhí)行者的行為也是必須的。 考慮到實(shí)際情況的多變， 在政策執(zhí)行過(guò)程中， 執(zhí)行

14、者在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下， 可 以采取靈活多樣的方式方法，保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“人”是指政策對(duì)象，同時(shí)也包括政策執(zhí)行者。以“人”為本要求政策執(zhí)行 要根據(jù)不同對(duì)象的具體情況制定執(zhí)行計(jì)劃， 實(shí)施執(zhí)行策略。 因?yàn)橥豁?xiàng)政策， 針 對(duì)不同的群體， 由于群體本身的知識(shí)水平、 社會(huì)地位、 思想覺(jué)悟以及性格氣質(zhì)的 不同，對(duì)政策執(zhí)行的積極性和配合度就會(huì)有所差異，為了保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 保證政策精神的貫徹落實(shí)， 就必須“對(duì)癥下藥”，通過(guò)不同的方式方法， 最后“殊 途同歸”。同時(shí)，在影響政策執(zhí)行的因素中，執(zhí)行人員的影響是至關(guān)重要的。以 “人”為本還要求根據(jù)政策執(zhí)行對(duì)知識(shí)和能力的不同要求，配備

15、合適的執(zhí)行者。 如果政策執(zhí)行人員缺乏必要的知識(shí)和能力， 不能很好的把握政策精神實(shí)質(zhì)， 不能 透徹地理解政策， 造成政策失真，就會(huì)在傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行政策過(guò)程時(shí)扭曲政策、 曲解政策。 而政策執(zhí)行者的價(jià)值觀對(duì)其在理解政策、 執(zhí)行政策過(guò)程中又起著引導(dǎo) 4王春福.有限理性利益人與公共政策.中國(guó)社會(huì)科學(xué)岀版社.第97頁(yè).作用。政策執(zhí)行過(guò)程要對(duì)政策進(jìn)行廣泛的宣傳和組織學(xué)習(xí)， 培養(yǎng)政策對(duì)象 “以人 為本”的價(jià)值觀，這里的人還包括“他人”的含義，讓政策對(duì)象認(rèn)識(shí)到公共政策 的執(zhí)行是有利于公共利益的，減少執(zhí)行過(guò)程中的阻礙。四、政策評(píng)估的價(jià)值取向陳振明政策科學(xué)一書(shū)中對(duì)政策評(píng)估的意義做了如下闡述： （ 1）政策評(píng)估 是

16、檢驗(yàn)政策的效果、 效益和效率的基本途徑； （ 2）政策評(píng)估是決定政策取向的重 要依據(jù)，無(wú)論是政策的繼續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)，都必須建立在科學(xué)、系統(tǒng)、全面的 政策評(píng)估基礎(chǔ)上；（3）政策評(píng)估是合理配置資源的有效手段。通過(guò)政策評(píng)估，可 以對(duì)照以往的政策資源分配情況，看其是否合理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，使政策 活動(dòng)優(yōu)質(zhì)高效地進(jìn)行；（4）政策評(píng)估是公共決策科學(xué)化、民主化的必由之路。通 過(guò)評(píng)估得出的結(jié)論體現(xiàn)了科學(xué)性， 為下一步的民主決策奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 由此 可見(jiàn)，政策評(píng)估至關(guān)重要，起著承上啟下的作用。所以，政策評(píng)估的價(jià)值取向， 決定了政策評(píng)估的結(jié)果，其影響也是深遠(yuǎn)而重大的。筆者認(rèn)為公共政策評(píng)估應(yīng)該以實(shí)現(xiàn) “以

17、人為本”、“社會(huì)穩(wěn)定”為價(jià)值取向。 首先，公共政策評(píng)估實(shí)現(xiàn)以人為本的價(jià)值取向是建立服務(wù)型政府的動(dòng)力。 因?yàn)榉?務(wù)型政府的根本要求是要讓人民滿意， 要滿足人民群眾在經(jīng)濟(jì)、 政治、文化等各 方面的需求， 實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。 確立以人為本的價(jià)值取向， 有助于實(shí) 現(xiàn)政策的民主化和科學(xué)化， 從人民群眾的需求出發(fā)， 切實(shí)解決民眾期待解決的問(wèn) 題；不能在單一地強(qiáng)調(diào)人民的責(zé)任、 義務(wù)和奉獻(xiàn)犧牲，而要充分考慮到人民權(quán)利、 利益和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與滿足?，F(xiàn)代社會(huì)，隨著人民文化素質(zhì)，政治素養(yǎng)的提高，普 通民眾對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)和行使意識(shí)逐漸加強(qiáng)， 要適應(yīng)這些變化， 公共政策必須 將“人”這一核心要素響亮地提出來(lái)，并

18、且貫徹落實(shí)。其次，公共政策不能只關(guān) 注“成本收益”這一指標(biāo)，同時(shí)也應(yīng)該重視“收益風(fēng)險(xiǎn)”之間的關(guān)系， 以及再分配問(wèn)題。 近年來(lái)公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生， 社會(huì)中一些不穩(wěn)定的因素逐漸 暴露，這中間不乏由于公共政策的不公平而引起的紛爭(zhēng)。 要保持持久健康的發(fā)展， 就一定要保證提供一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)大環(huán)境， 當(dāng)然，相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境也是必須 的，所以將“社會(huì)穩(wěn)定”作為公共政策評(píng)估的價(jià)值取向，我認(rèn)為是可取的，也是 發(fā)展的必然要求。結(jié)語(yǔ) 公共政策的價(jià)值取向就是在一定價(jià)值觀支配下的公共政策價(jià)值分配的利益 傾向與選擇，反映了公共政策制定者以及涉及公共政策過(guò)程的其他相關(guān)者共有的 偏好、個(gè)人愿望和目標(biāo)。公共政策的價(jià)值取向決定了其目的、特征和屬性。在政 府轉(zhuǎn)型期間， 公平和效率作為傳統(tǒng)的核心價(jià)值選擇， 已經(jīng)不能滿足政策制定的需 要?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，彌補(bǔ)了這一過(guò)渡轉(zhuǎn)型時(shí)期的公共政策價(jià)值取向的空缺， 以人為本的價(jià)值取向逐漸占據(jù)有利地位， 從政策問(wèn)題的構(gòu)建、 政策制定到政策評(píng) 估，都從以人為本的角度出發(fā)， 重復(fù)考慮社會(huì)大