基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化有關(guān)問題研究

1、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化有關(guān)問題研究財政廳社保處【摘 要】作為新一輪醫(yī)改的重要內(nèi)容，2009年6月，國家正式啟動實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作，但一年多來的實踐表明“成績不易、問題不少”。 本文試圖從基本公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)涵、全國和我省的實施現(xiàn)狀、存在的主要問題等方面進(jìn)行研究梳理，提出基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化發(fā)展存在的問題及政策建議。【關(guān)鍵詞】醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 基本公共衛(wèi)生服務(wù) 均等化 黨的十七大報告中明確提出：“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動?！边@是中國共產(chǎn)黨政治報告中第一次明確提出“基本公共服務(wù)均等化”概念。中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的

2、意見（中發(fā)20096號）中明確指出：“促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)居民基本公共衛(wèi)生服務(wù)差距，力爭讓群眾少生病?！闭綄ⅰ盎竟残l(wèi)生服務(wù)均等化”提上日程，并作為2009-2011年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革五項重點改革任務(wù)之一。同年6月18日，為貫徹落實中共中央、國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革文件精神，啟動和部署2009年重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化工作，國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開實施重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化工作啟動電視電話會議。7月7日，衛(wèi)生部、財政部、國家人口計生委出臺關(guān)于促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化的意見（衛(wèi)婦社發(fā)

3、200970號），這標(biāo)志著我國推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作正式啟動實施。隨后，各省按照中央的統(tǒng)一要求，均啟動實施本地區(qū)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作。應(yīng)該說，國家的這一系列政策和舉措，為推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作提供的制度設(shè)計和發(fā)展機(jī)遇。本文試圖從基本公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)涵、全國和我省的實施現(xiàn)狀、存在的主要問題等方面進(jìn)行研究梳理，提出基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的理論發(fā)展和政策建議。1 對基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的基本認(rèn)知1.1 基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的內(nèi)涵目前，政界、學(xué)界對基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的定義還存在分歧，但這是分歧不是對“公共性”、“均等化”過程中政府主導(dǎo)性作用，而是在于服務(wù)的內(nèi)容以及均等化

4、內(nèi)涵方面?；竟残l(wèi)生服務(wù)，是指由疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)向全體居民提供，是公益性的公共衛(wèi)生干預(yù)措施，主要起疾病預(yù)防控制作用。基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，有三方面含義：一是城鄉(xiāng)居民，無論年齡、性別、職業(yè)、地域、收入等，都享有同等權(quán)利；二是服務(wù)內(nèi)容是動態(tài)的，將根據(jù)國力改善、財政支出增加而不斷擴(kuò)大；三是以預(yù)防為主的服務(wù)原則與機(jī)會均等的核心理念。 1.2 實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的必然選擇1.2.1 實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要抓手。堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，逐步實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)

5、生服務(wù)，這是我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展從理念到體制的重大創(chuàng)新。當(dāng)前，我國基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容，既包括針對人群的疾病監(jiān)測和控制等公共衛(wèi)生服務(wù)，又包括針對個體的疫苗接種和孕產(chǎn)婦保健等公共衛(wèi)生服務(wù)，還包括社會可承受的具有成本效果的基本臨床服務(wù)。實施公共衛(wèi)生服務(wù)項目，是把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供的具體實踐，也是推進(jìn)醫(yī)改的一個重要抓手，可以讓人民群眾看到各級政府在切實履行承諾，扎實推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，有利于提升人民群眾對醫(yī)改的信心。1.2.2 實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)效率的有效途徑。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、自然環(huán)境的變遷、生活方式的改變等各種因素，我省公共衛(wèi)生服務(wù)面臨巨大的挑

6、戰(zhàn)：一些傳染病和地方病的流行尚未得到有效控制，新發(fā)傳染病的問題日益嚴(yán)重；慢性非傳染性疾病日趨增多，已成為主要的健康問題；人口老齡化進(jìn)程的加快，給衛(wèi)生服務(wù)帶來巨大壓力。在人口眾多、資源相對匱乏的條件下，要解決上述問題，必須發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)。落實預(yù)防為主的衛(wèi)生工作方針，既提高衛(wèi)生資源的利用效率，又減輕了國家、社會和個人的負(fù)擔(dān)，提高城鄉(xiāng)居民的健康水平。1.2.3 實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是人民群眾得到健康實惠的重要舉措。針對傳染病、慢性病等重大疾病和嚴(yán)重威脅婦女兒童等重點人群的健康問題，國家確定了重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目，如白內(nèi)障手術(shù)治療、補(bǔ)種乙肝疫苗、農(nóng)村婦女“兩癌”檢查、育齡婦女補(bǔ)服葉酸等項目。同

7、時，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、主要公共衛(wèi)生問題和干預(yù)措施效果，國家確定了建立居民健康檔案、預(yù)防接種、傳染病防治、慢性病管理和婦女兒童保健等基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目。實施以上公共衛(wèi)生服務(wù)項目，既可免除或緩解疾病對人民群眾的威脅，也有利于提高基本公共衛(wèi)生公平性和可及性，直接關(guān)系到億萬群眾和家庭，使人民群眾得到看得見、摸得著的健康實惠。1.2.4 實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是促進(jìn)社會和諧的重要舉措。讓全體城鄉(xiāng)居民免費享有基本公共衛(wèi)生服務(wù)，有利于提高居民對公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性，有利于逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間差異、提高公共衛(wèi)生服務(wù)公平性，也有利于改善居民健康狀況，促進(jìn)社會和諧。實施國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目，也是我國

8、公共衛(wèi)生制度建設(shè)一項重要內(nèi)容，有利于促進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)由單純醫(yī)療服務(wù)向預(yù)防為主、防治結(jié)合、健康管理職能轉(zhuǎn)變，這是維護(hù)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)公益性質(zhì)的目的所在。2、對基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀的基本評議2.1 新醫(yī)改啟動以來公共衛(wèi)生服務(wù)取得重大進(jìn)展2009年7月啟動國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目以來，我國基本公共服務(wù)均等化工作進(jìn)入發(fā)展正軌，項目實施取得了明顯進(jìn)展。2.1.1 初步建立了管理制度。2009年以來，衛(wèi)生部、財政部、國家人口計生委聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化的意見，衛(wèi)生部印發(fā)了國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范（2009版），明確了9類國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目及其相關(guān)服務(wù)要求。各省（區(qū)

9、、市）及時召開會議部署工作，出臺并完善相關(guān)政策，明確任務(wù)目標(biāo)，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，簽訂責(zé)任狀，開展督導(dǎo)檢查，有效推動了各項服務(wù)落實。2.1.2 建立健全了經(jīng)費保障機(jī)制。2009年7月，財政部下達(dá)補(bǔ)助地方基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費104億元，中央按東、中、西地區(qū)不同比例予以補(bǔ)助。2010年將中部6省243個縣（市、區(qū)）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按西部地區(qū)補(bǔ)助水平執(zhí)行，加大對中部困難地區(qū)的經(jīng)費支持力度。地方各級財政部門積極采取措施，落實地方經(jīng)費。衛(wèi)生部醫(yī)改監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年全國人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目經(jīng)費補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到17.5元?；竟残l(wèi)生服務(wù)項目籌資機(jī)制基本建立，為工作任務(wù)的落實提供了保障。2.1.3 有效落實了服務(wù)

10、任務(wù)。全國各地社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室廣泛開展了基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目，覆蓋面不斷擴(kuò)大，服務(wù)數(shù)量穩(wěn)步提高。衛(wèi)生部醫(yī)改監(jiān)測第3季度分析資料顯示，截至2010年9月，城鎮(zhèn)居民健康檔案累計建檔率為35.8%，農(nóng)村居民健康檔案累計建檔率為24.4%，農(nóng)村地區(qū)已提前完成2010年醫(yī)改任務(wù)目標(biāo)。全國慢性病規(guī)范管理人數(shù)達(dá)3299.4萬人，其中高血壓2168.3萬人，糖尿病594.1萬人，重性精神疾病121.2萬人。慢性病管理的人數(shù)較2010年3月監(jiān)測數(shù)據(jù)增加了21.7%。2010年4-9月全國65歲以上老年人健康檢查人數(shù)達(dá)3902.9萬人，占65歲以上老年人總數(shù)的34.5%。3歲以下兒童管理率、

11、孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理率達(dá)到75%以上（詳見下表）。2.2 安徽省基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作深入推進(jìn)為貫徹全國和全省深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革會議精神，啟動和部署我省促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化實施工作，2009年8月24日，我省衛(wèi)生、財政、人口計生委制定了安徽省促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化實施意見（皖衛(wèi)防200985號），明確現(xiàn)階段我省基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目以國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目為主，同時規(guī)定，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目隨著我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、公共衛(wèi)生服務(wù)需要和財政承受能力適時調(diào)整。經(jīng)過一年多的探索和實踐，我省基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作穩(wěn)扎穩(wěn)打，深入推進(jìn)，成效出現(xiàn)。2.2.1 政策制度保障到位為保障九項基本公共

12、衛(wèi)生服務(wù)項目有效實施，在充分調(diào)研和總結(jié)政府購買城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我省率先出臺了安徽省基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金管理暫行辦法（財社20101168號）和安徽省實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目考核辦法（試行）（衛(wèi)疾控秘2010576號），推動建立政府購買基本公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)項目實施情況績效考核，嚴(yán)格落實考核結(jié)果和補(bǔ)助經(jīng)費直接掛鉤機(jī)制。這兩個“辦法”和“實施意見”，構(gòu)成了我省推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的“一體兩翼”制度設(shè)計，為項目實施提供制度保障。2.2.2 項目資金籌集到位。我省規(guī)定，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金籌集標(biāo)準(zhǔn)， 2009、2010年按常住人口人均不低于15元，2011年人均不低

13、于20元，以后年度籌集標(biāo)準(zhǔn)按國家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。2010年，中央財政按常住人口人均15元籌資標(biāo)準(zhǔn)的60%給予補(bǔ)助，其中：根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于中部六省比照實施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地和西部大開發(fā)有關(guān)政策范圍的通知（國辦函20072號）規(guī)定，從2010年起，中央財政對長豐等30個縣（市、區(qū)）按80%給予補(bǔ)助；省市縣級財政承擔(dān)常住人口人均15元籌資標(biāo)準(zhǔn)40%的部分，由省與市縣級財政按5:5比例分擔(dān)，其中：省對長豐等30個縣（市、區(qū)）仍按常住人口人均15元籌資標(biāo)準(zhǔn)40%部分的50%給予補(bǔ)助。鼓勵有條件的地區(qū)適當(dāng)提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)統(tǒng)計年鑒，2010年我省城鄉(xiāng)常住人口6135萬人，全

14、年共籌集基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金10.5億元，其中：中央財政6.29億元、省財政1.84億元、市縣配套2.37億元。各級財政嚴(yán)格按照要求安排了基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金，為項目順利實施提供財力保障。2.2.3 年度任務(wù)執(zhí)行到位。在制度和資金保障到位的前提下，我省九項基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目較好的完成了目標(biāo)任務(wù)，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目實施取得了階段性成效。自2009年9月至2010年12月底，全省累計居民健康檔案建檔人數(shù)1781.1萬人，總體建檔率27%，其中：城市居民建檔664.1萬人，建檔率為48%；農(nóng)村居民健康為1117.56萬人，建檔率為22%.為236.4萬名0-36月兒童提供基本兒童保健服務(wù)

15、267萬人次.為130萬名孕產(chǎn)婦提供基本孕產(chǎn)期保健服務(wù)241.6萬人次。全省65歲以上老人登記管理人數(shù)421.3萬人，其中：城市老人131.8萬人，管理率為113.2%；農(nóng)村老人289.5萬人，管理率為71.36%。城市高血壓患者登記管理人數(shù)108.7萬人，管理率為58.13%；農(nóng)村高血壓患者登記人數(shù)為223.3萬人，管理率為34.3%。城市糖尿病患者登記管理人數(shù)30萬人，管理率為96%；農(nóng)村糖尿病登記管理人數(shù)為56.04萬人，管理率為51.6%；重性精神病患者登記管理人數(shù)12.8萬人，管理率26.1%。均完成或超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。（詳見表1）表1：2010年12月全省九項基本公共衛(wèi)生服務(wù)項

16、目落實情況一覽表序號2010年度累計完成數(shù)啟動以來全部累計數(shù)1建立居民健康檔案城市居民健康檔案建檔人數(shù)43973926640634 其中：計算機(jī)管理人數(shù)16173302405218農(nóng)村居民健康檔案建檔人數(shù)948449911176454 其中：計算機(jī)管理人數(shù)120050714944702健康教育發(fā)放健康教育印刷資料的種類11361348發(fā)放健康教育印刷資料的數(shù)量書（冊）、宣傳單、畫（張）3210603342140456健康教育宣傳欄設(shè)置數(shù)63445867701健康教育講座、咨詢活動次數(shù)756856902894健康教育講座、咨詢活動居民參與人數(shù)496047965343503預(yù)防接種（各苗種接種率由

17、省疾控中心根據(jù)兒童信息化系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)計并月報）0-6歲兒童實行預(yù)防接種信息化管理人數(shù)28176814495781 其中本月出生兒童實行預(yù)防接種信息化管理人數(shù)4959611195944第一類疫苗預(yù)防接種總劑次14952958205507074傳染病管理（由省疾病預(yù)防控制中心根據(jù)全省疫情網(wǎng)絡(luò)報告情況進(jìn)行統(tǒng)計并月報）5兒童保健3歲以下城市兒童人數(shù)4673365579663歲以下城市兒童保健管理服務(wù)人次6676517932363歲以下農(nóng)村兒童人數(shù)158882918063053歲以下農(nóng)村兒童保健管理服務(wù)人次156781018768286孕產(chǎn)婦保健城市孕產(chǎn)婦人數(shù)232142328886城市孕產(chǎn)婦保健管理服務(wù)

18、人次647379755040農(nóng)村孕產(chǎn)婦人數(shù)823855970043農(nóng)村孕產(chǎn)婦保健管理服務(wù)人次139285916609107老年人保健城市65歲以上老人健康登記管理人數(shù)9671531317597 其中健康規(guī)范管理（健康體檢、健康評估、隨訪等）人數(shù)690087964312農(nóng)村65歲以上老人健康登記管理數(shù)(人)20539362895013 其中健康規(guī)范管理（健康體檢、健康評估、隨訪等）人數(shù)162463522129198慢性病管理城市高血壓患者管理人數(shù)8465231087093 其中城市高血壓患者規(guī)范管理（體檢、健康指導(dǎo)、專案管理等）人數(shù)657055834234農(nóng)村高血壓患者管理人數(shù)186338822

19、33236 其中農(nóng)村高血壓患者規(guī)范管理（體檢、健康指導(dǎo)、專案管理等）人數(shù)13675531648820城市糖尿病患者管理人數(shù)216946299549 其中城市糖尿病患者規(guī)范管理（體檢、健康指導(dǎo)、專案管理等）人數(shù)165617221461農(nóng)村糖尿病患者管理人數(shù)432822560394 其中農(nóng)村糖尿病患者規(guī)范管理（體檢、健康指導(dǎo)、專案管理等）人數(shù)3055353812599重性精神病患者管理納入重性精神疾病項目管理人數(shù)（建檔人數(shù)）106542127890 其中重性精神病患者規(guī)范管理人數(shù)（隨訪、服藥督導(dǎo)等）8053297456說明：1、截止上月底全部累計數(shù)：指自2009年9月以來開展基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目工

20、作累計完成的數(shù)量；2、“城市”：指縣級及以上的城區(qū)街道常駐人口或指定管理對象，“農(nóng)村”：指鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級常駐人口或指定管理對象。2.3 存在的主要問題從現(xiàn)行情況看，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金投入量大，但基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目任務(wù)完成情況不理想，資金使用效果不明顯，這些問題或是全國 “通病”。2.3.1 資金使用不到位。由于基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目任務(wù)落實不到位等因素，使得項目資金使用進(jìn)度緩慢，存在一定的結(jié)余。2009年，全省各級共籌集九項基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費8.6億元，實際僅使用5.8億元，其余資金由于項目任務(wù)未完成分別結(jié)余在財政部門和衛(wèi)生部門，并滾存至2010年繼續(xù)落實未完成的項目。從2010年情況看

21、，1-12月份，全省實際使用資金約9億元，僅占年度籌資總額的85%，總體進(jìn)展較為緩慢，資金效益沒有充分體現(xiàn)。2.3.2 資金監(jiān)督不及時。一是考評考核不及時?？冃Э荚u是保證購買公共衛(wèi)生服務(wù)有效實施的重要手段。但項目實施前兩個年度，中央和省均未出臺基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效考評辦法和相關(guān)資金管理措施，地方考評考核操作缺乏統(tǒng)一的政策依據(jù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使得考評考核的政策不完善，機(jī)制不健全，落實不到位。二是檢查督導(dǎo)不及時。部分項目自開展以來，省市級均未開展過專項督察指導(dǎo)，且已開展的督察指導(dǎo)也缺乏規(guī)范性，組織推進(jìn)力度不足。這就使得項目進(jìn)展受到阻礙，如，同一地區(qū)九項基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目之間進(jìn)展不平衡，老年保健、健康

22、教育、預(yù)防接種、兒童保健、孕產(chǎn)婦保健等項目推動較為順利，居民健康檔案、慢性病管理和重性病管理等項目進(jìn)展相對緩慢。如，居民健康檔案僅完成16.8%、重性病管理僅完成14.1%。二是區(qū)域進(jìn)展不平衡。全省各縣（市、區(qū)）工作進(jìn)度不一，有的地區(qū)進(jìn)展較快，有的較為緩慢。以建立農(nóng)村居民健康檔案為例，全省平均完成率為15%，但17個市進(jìn)度相差很大，銅陵市完成率最高，達(dá)到80%；淮北市完成率最低，不到11%。2.3.3 資金績效不明顯。項目實施兩年來，全省各級財政累計投入達(dá)到近20億元，資金量非常之大，同時，市縣不同還不同程度地安排業(yè)務(wù)經(jīng)費，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備一定數(shù)量的公共衛(wèi)生管理和業(yè)務(wù)人員，應(yīng)該說是投入了大

23、量的人力、物力、財力，但從實際成效看，群眾沒有感受到基本公共衛(wèi)生服務(wù)的“陽光”，主管部門也沒有感受到項目實施的“政績”，財政部門更沒有感受到項目資金使用的績效，“錢到底花哪去了？”由于沒有顯性的績效衡量指標(biāo)，使得工作推進(jìn)受到一定影響，如城鄉(xiāng)進(jìn)展不平衡問題。城市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目進(jìn)展較好，農(nóng)村地區(qū)總體進(jìn)展緩慢。如，全省各地建立城市老年居民保健143萬人，完成71%，而農(nóng)村僅完成44%；建立居民健康檔案，城市完成20%、農(nóng)村完成15%；高血壓管理，城市完成20%、農(nóng)村完成18%；糖尿病人管理，城市完成32%、農(nóng)村完成26%。2.3.4 資金管理不穩(wěn)固。一方面，人員素質(zhì)不適應(yīng)。縣級專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和基

24、層執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)水平不夠，特別是重性精神病患者管理項目專業(yè)性強(qiáng)，執(zhí)行難度大。我省在基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制綜合改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生服務(wù)崗位沒有明確的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，崗位缺失、專人缺少。特別是相關(guān)財務(wù)管理人員多為兼職，使得資金管理沒能及時跟上去。另一方面，工作機(jī)制不適應(yīng)。項目啟動之初，中央和省沒能及時研究出臺項目資金管理使用辦法，市縣在資金管理操作時存在很多的隨意性，財政、衛(wèi)生、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等方面的財務(wù)管理工作機(jī)制尚未建立，工作銜接存在問題。此外，對項目主管部門、技術(shù)指導(dǎo)單位、具體執(zhí)行單位等各地做法不一，且職責(zé)分工不明確，聯(lián)動有效的工作推進(jìn)機(jī)制不健全，也很多程度上影響到資金的管理和使用。

25、3、對加快實現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的政策建議推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，是貫徹以人為本科學(xué)發(fā)展觀的具體實踐。需要進(jìn)一步建立健全工作機(jī)制，完善保障措施，加大力度加以推進(jìn)。3.1 政策設(shè)計層面：讓需方明白服務(wù)什么導(dǎo)致現(xiàn)行基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目實施效果不滿意，部門相互扯皮，群眾受益不深的一個根本因素在于現(xiàn)行的制度設(shè)計不夠科學(xué)。為此，一要明確服務(wù)主體。政策設(shè)計要讓主管部門、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、人民群眾各方都做到“心里明白”。各級政府是基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目的責(zé)任主體。今年，國家準(zhǔn)備提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)籌資標(biāo)準(zhǔn)（不低于25元/人年），就更應(yīng)該引起重視，用簡明扼要、通俗易懂的方式，告

26、訴群眾，能享受哪些服務(wù)內(nèi)容。這方面可以借鑒重大公共衛(wèi)生專項方面的做法。如，住院分娩的對象就能明白政府補(bǔ)多少、到哪個部門去領(lǐng)取補(bǔ)助，如果沒有得到補(bǔ)助，也知道去哪里需求“救濟(jì)”。二要堅持分類實施。現(xiàn)階段，在推擠政府購買服務(wù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行10類項目進(jìn)行分類管理，可積極探索發(fā)放服務(wù)券等方式。凡是能落實到具體人群的一律實行服務(wù)券形式購買服務(wù)，項目實施機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的同時收取服務(wù)券，并據(jù)此與主管部門或財政部門辦理經(jīng)費結(jié)算。如預(yù)防接種和乙肝疫苗補(bǔ)種、兒童保健、孕產(chǎn)婦保健、老年人保健、高血壓和糖尿病等慢性病管理、重性精神疾病管理等項目，都具備通過服務(wù)券形式提供服務(wù)的條件。如果項目難以落實到具體人群的，則仍

27、然采取“預(yù)撥+結(jié)算”的辦法，如衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管、傳染病報告與處理等項目。三要做到易于理解。根據(jù)國家規(guī)定，現(xiàn)行基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目包括9大類21項服務(wù)內(nèi)容，但是實踐表明，這種設(shè)計過于復(fù)雜，理論性表述較為濃厚，城鄉(xiāng)群眾根據(jù)搞不清自己能夠享受哪些服務(wù)，該有哪個部門或機(jī)構(gòu)提供，可以享受到多少項服務(wù)，等等。從這個意義上講，這種制度設(shè)計是脫離實際、脫離群眾的。3.2 操作實施層面：推進(jìn)成本核算機(jī)制目前，各地對購買基本公共衛(wèi)生服務(wù)的做法不一樣，缺乏全國統(tǒng)一的頂層設(shè)計。有的搞了成本核算，但核算的指標(biāo)、價值取向多為經(jīng)驗數(shù)據(jù)，缺乏科學(xué)支撐；有個干脆“打捆”算賬，錢給到位就行；有的就借機(jī)拆分項目資金，逐步分解作為部門工

28、作經(jīng)費，等等。這些問題，歸根就是對基本公共衛(wèi)生服務(wù)具體項目沒有科學(xué)的成本核算，不知道該給多少錢才是合理的。因此，對基本公共衛(wèi)生服務(wù)各具體項目要進(jìn)行定量任務(wù)考核，并逐項開展成本核算。一要明確各類項目經(jīng)費分配。以2011年人均經(jīng)費提高至25元為例，通過任務(wù)測算，分別設(shè)定出建立居民健康檔案、健康教育等10個項目分別能分到多少錢（詳見圖1）。二要明確各類項目的單位經(jīng)費分配（詳見表2）。在此基礎(chǔ)上，在根據(jù)任務(wù)執(zhí)行情況，按其經(jīng)費分配總額、項目單位經(jīng)費，開展成本核算和績效評估。三要明確各項目經(jīng)費的具體用途。按照易于服務(wù)、易于考核、易于監(jiān)督的原則，細(xì)化服務(wù)項目，向轄區(qū)居民公示可以免費享受的服務(wù)項目和內(nèi)容，為居

29、民發(fā)放家庭服務(wù)手冊，規(guī)范各項資金的具體用處。圖1：10項基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目人均經(jīng)費分配表及占比表2：基本公共衛(wèi)生服務(wù)各項目單位費用情況一覽表序號項目2009年2010年單位費用2011年單位費用增加情況2011年單位費用1建立居民健康檔案每建1檔10元建1檔10元，管1檔5元2健康教育每院、中心17000，村、站1200每院、中心6000，村、站600每院、中心23000，村、站18003預(yù)防接種乙肝補(bǔ)種每劑次7元每劑次5元4傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告處理每院、中心8000，村、站200每院、中心5000，村、站200每院、中心30700，村、站4005兒童保健每人230元（0-3歲）每人增

30、加35元（0-6歲）每人265元（366元）6孕產(chǎn)婦保健每人190元每人增加90元每人280（303）元7老年人保健每人30元每人增加90元每人120元8慢性病管理高血壓每人60元，糖尿病100元高血壓人增加60元，糖尿病增加80元高血壓人120元，糖尿病180元9重性精神疾病管理 每人100元每人增加180元每人280元10衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管每院、中心20000，村、站800每院、中心20000，村、站8003.3 工作推進(jìn)層面：各司其責(zé)并形成合力建立領(lǐng)導(dǎo)有力、分工明確、各司其責(zé)的工作機(jī)制，是有效實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目的前提。為此，一要建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各地應(yīng)明確各級衛(wèi)生行政部門和財政部門作為九

31、項基本公衛(wèi)項目領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定實施方案與計劃、經(jīng)費管理、監(jiān)督檢查、工作考核等。二是建立組織實施機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步細(xì)化分工衛(wèi)生部門內(nèi)部疾控、婦幼保健和社區(qū)衛(wèi)生、農(nóng)村衛(wèi)生等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工。各級疾控、婦幼等公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是指導(dǎo)主體；各級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及一體化管理的村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）是項目的實施主體。三是合理劃分鄉(xiāng)村責(zé)任。現(xiàn)階段，要突出合理為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心）與村衛(wèi)生室的職責(zé)進(jìn)行分工，明確鄉(xiāng)村兩級職責(zé)，在此基礎(chǔ)上合理劃分經(jīng)費補(bǔ)償比重。結(jié)合任何落實的可行性和鄉(xiāng)村兩級現(xiàn)狀，鄉(xiāng)村兩級總體上可以按7：3進(jìn)行劃分（相見表3）。表3：鄉(xiāng)村兩級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)落實項目職責(zé)分工及比

32、重序號項目具體工作任務(wù)分項權(quán)重職責(zé)承擔(dān)分配比例（%）鄉(xiāng)衛(wèi)生院村衛(wèi)生室鄉(xiāng)衛(wèi)生院村衛(wèi)生室1居民健康檔案管理居民健康檔案的建立0.5為主參與7030居民健康檔案的使用維護(hù)0.5分別分別50502健康教育發(fā)放健康教育資料0.3參與為主3070開展公眾健康咨詢活動0.2分別分別5050設(shè)置健康教育宣傳欄0.3分別分別5050舉辦健康知識講座0.2為主參與703030-36個月兒童健康管理新生兒家庭訪視和滿月健康管理0.2為主參與7030嬰幼兒健康管理0.8為主參與70304孕產(chǎn)婦健康管理產(chǎn)前隨訪（含孕早期隨訪）0.8主要協(xié)助8020產(chǎn)后訪視及產(chǎn)后42天健康檢查0.2主要協(xié)助80205老年人健康管理健康體檢0.6主要協(xié)助8020健康咨詢指導(dǎo)和干預(yù)0.4分別分別50506預(yù)防接種建檔、確定接種對象0.3主要協(xié)助8020通知兒童監(jiān)護(hù)人0.1協(xié)助主要2080實施接種及留觀0.6獨立不承擔(dān)10007傳染病及突發(fā)事件報告處理傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)現(xiàn)、登記、報告0.4分別分