網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策評估指標體系構(gòu)建

1、網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策評估指標體系構(gòu)建    廖雄軍    【專題名稱】公共行政 【論文網(wǎng)絡來源】 【論文期刊期數(shù)】2009年08期 【論文期刊來源】探求(廣州)2009年2期第2733頁 【英文標題】Construction of Evaluation Index System of Public Involvement in Reform Policy in the Internet Age 【作者簡介】廖雄軍，中共廣州市委黨校行政學教研部。（廣州 510070） 【內(nèi)容提要】 網(wǎng)絡時代改革決策績效及其公眾參

2、與效能評估指標體系的合理化、科學化，在很大程度上影響著評估的水平與質(zhì)量。為了使網(wǎng)絡時代的改革決策績效評估工作具有可操作性，本文從當代中國政治體制改革與網(wǎng)絡民主發(fā)展、公眾參與改革決策的趨勢出發(fā)，對網(wǎng)絡時代的改革決策績效評估指標體系與中國公眾參與改革決策效能評價指標體系的框架與指標進行了初步的探討，設(shè)計了一套網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的評估指標體系。旨在推進我國網(wǎng)絡民主的健康發(fā)展與和諧社會建設(shè)。 【關(guān) 鍵 詞】網(wǎng)絡時代/公眾參與/改革決策/評估指標體系    中圖分類號D669文獻標識碼A 文章編號10038744（2009）02002707 近年來，改革決策

3、科學化及其公眾參與問題引起社會的廣泛關(guān)注，但網(wǎng)絡環(huán)境下改革決策績效及其公眾參與效能評估指標體系的構(gòu)建并未得到足夠的重視。當前，隨著網(wǎng)絡民主的迅猛發(fā)展，評估網(wǎng)絡時代改革決策績效及其公眾參與效能，有利于促進改革決策及其公眾參與組織管理水平的提升，提高改革決策質(zhì)量，推進我國網(wǎng)絡民主的健康發(fā)展與和諧社會建設(shè)。全面、客觀、公正地反映與評估網(wǎng)絡時代改革決策績效及其公眾參與效能，需要構(gòu)建全面、系統(tǒng)、科學、獨立地反映網(wǎng)絡時代改革決策績效及其公眾參與效能的評估指標體系。 一、網(wǎng)絡時代改革決策績效評估指標體系的構(gòu)建 當前，隨著改革進入新的攻堅階段，其復雜性和艱巨性大大增強。一方面，改革觸及許多長期積累的深層次矛盾

4、和問題，需要打“攻堅戰(zhàn)”；另一方面，人民群眾共享改革發(fā)展成果的要求普遍提高，維護自己對改革決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的意識日益強烈。這就要求在推進改革的過程中，必須提高改革決策的科學性，建立一套衡量網(wǎng)絡時代改革決策績效的科學的評估指標體系。 （一）構(gòu)建網(wǎng)絡時代改革決策績效評估指標體系的原則 1、分層分類原則。分層原則是指根據(jù)網(wǎng)絡環(huán)境下，改革決策主體職權(quán)大小與活動范圍的大小，依現(xiàn)有改革決策主體層級進行劃分，進行評估，如可以根據(jù)需要劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)等層級；分類原則是指在設(shè)置網(wǎng)絡時代改革決策績效評估指標體系的過程中，根據(jù)改革決策主體行為不同的性質(zhì)、特點和管理需要，按照一定的類別來衡量所

5、應遵守的基本要求。 2、突出重點與全面系統(tǒng)相結(jié)合的原則。網(wǎng)絡環(huán)境下改革決策的多重性和復雜性，決定了其績效評估指標體系必須是一個既突出重點又全面開放的系統(tǒng)。要突出一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵性的工作，設(shè)計一些關(guān)鍵性的指標來綜合反映網(wǎng)絡時代改革決策的績效水平。 3、動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合的原則。網(wǎng)絡時代改革決策績效指標體系在指標的內(nèi)涵、數(shù)量及體系的構(gòu)成上均應保持相對穩(wěn)定性，同時要對未來網(wǎng)絡民主的發(fā)展有所預見而力求保持連續(xù)性，以適應形勢發(fā)展的需要。一些為完成某些臨時任務而設(shè)置的考評指標則應盡量避免選入常設(shè)考評指標中，或者經(jīng)由一定的改造處理后，并入網(wǎng)絡環(huán)境下某項改革決策績效考評指標的內(nèi)容中。 4、定性與定量相結(jié)合的原

6、則。網(wǎng)絡時代改革決策績效的評估本質(zhì)上是一種定性認識，定量認識要以定性認識為前提和基礎(chǔ)，定性指標要盡量地量化。但網(wǎng)絡環(huán)境下改革決策績效是一個多維的復合系統(tǒng)，不是所有因素都能量化，這就要設(shè)計一些定性指標來反映，有些定性指標所含信息量的寬度和廣度，要遠大于定量指標。定量指標和定性指標的有機結(jié)合，可使網(wǎng)絡時代改革決策績效評估結(jié)果更為科學和真實。 （二）網(wǎng)絡時代改革決策績效評估指標體系的設(shè)計 為了使對網(wǎng)絡時代改革決策績效評估工作具有可操作性，筆者設(shè)計了網(wǎng)絡時代改革決策績效評估指標體系框架與指標，該指標體系共由3個一級指標、8個二級指標、29個三級指標組成，詳見表1。   &

7、#160;1、從決策過程評估網(wǎng)絡時代改革決策績效的標準與指標。網(wǎng)絡時代改革決策理念、程序、方法的科學化與改革決策績效密切相關(guān)，因此，應從這三個方面設(shè)計相關(guān)的指標，作為網(wǎng)絡時代改革決策績效評估指標體系的重要組成部分：（1）改革決策理念的科學化。網(wǎng)絡時代科學的改革決策理念應包括如下幾個方面的標準與指標：一是科學發(fā)展的理念；二是以人為本的理念；三是公平公正的理念；四是政務公開的理念；五是民主決策的理念；六是善待網(wǎng)絡的理念。這六個方面的理念在改革決策過程中貫徹得越好，網(wǎng)絡時代改革決策理念的科學化程度就越高；反之，網(wǎng)絡時代改革決策理念的科學化程度就越低。（2）改革決策程序的科學化。網(wǎng)絡環(huán)境下改革決策往往

8、要經(jīng)歷改革決策立項、起草、審查、實施等幾個階段，這幾個階段即是改革決策程序。因此，改革決策程序的科學化標準與指標包括如下內(nèi)容：一是改革決策立項過程的科學化；二是改革決策起草過程的科學化；三是改革決策審查過程的科學化；四是改革決策實施過程的科學化。這四個階段的科學化程度越高，網(wǎng)絡時代改革決策程序科學化程度就越高；反之，網(wǎng)絡時代改革決策程序的科學化程度就越低。（3）改革決策方法的科學化。主要是三個方面方法的科學化：一是改革決策調(diào)研方法的科學化；二是改革決策制定方法的科學化；三是改革決策執(zhí)行方法的科學化。這三個方面方法的科學化程度越高，網(wǎng)絡時代改革決策方法科學化程度就越高；反之，網(wǎng)絡時代改革決策方法

9、的科學化程度就越低。 2、從實施效果方面評估網(wǎng)絡時代改革決策績效的標準與指標。改革決策實施取得的效益是衡量網(wǎng)絡時代改革決策績效的重要尺度，應重點確立三個方面的標準與指標：（1）改革決策實施所取得的社會效益。（2）改革決策實施所取得的生態(tài)效益。（3）改革決策實施所取得的經(jīng)濟效益。網(wǎng)絡時代與公眾利益密切相關(guān)的改革決策作為一種公共決策或公共政策，首先應把社會效益放在第一位，其次是生態(tài)效益，最后才是經(jīng)濟效益。這三種效益都有短期、中期、長期之分，要統(tǒng)籌兼顧。 3、從目的性方面評估網(wǎng)絡時代改革決策績效的標準與指標。應確立兩個方面的標準與相關(guān)指標：（1）維護公眾的合法權(quán)益。主要是保障公眾特別是網(wǎng)民的知情權(quán)、

10、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在改革決策過程中，如果公眾特別是網(wǎng)民的上述權(quán)益得不到切實的保障與維護，那么改革決策就失去了民意特別是網(wǎng)絡民意基礎(chǔ)。沒有民意基礎(chǔ)的改革決策必定會遭到公眾特別是網(wǎng)民的反對與抵制，這樣一來，改革決策就無法得到有效的貫徹實施，網(wǎng)絡時代改革決策績效目標就難以實現(xiàn)。（2）實現(xiàn)公共利益的最大化。一是看政府職能部門利益的排除程度，二是看公共利益的實現(xiàn)程度。網(wǎng)絡環(huán)境下，政府職能部門利益排除得越徹底，實現(xiàn)公共利益最大化的可能性就越大；反之，實現(xiàn)公共利益最大化的可能性就越小。網(wǎng)絡時代改革決策績效評估指標體系中的決策過程、實施效果與目的性評估指標三者間有互補性，是一個有機整體。因此，不能使用其

11、中的某一個或某兩個方面的一級指標作出評判，要做到公正客觀，需要用上述三個方面的指標同時進行評價。 二、網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策效能評價指標體系及運用 “民主決定于參與即受政策影響的社會成員參與決策。但如何衡量參與卻是個復雜的問題。” 網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的核心是公眾、社會與國家三者的良性互動，共同為促進社會發(fā)展各盡其責。網(wǎng)絡時代公眾有序參與改革決策的結(jié)果應該是公眾權(quán)利的充分保障、社會運行機制有條不紊，公共權(quán)利正向作用發(fā)揮到最大。這一結(jié)果不僅有法律與形式上的表現(xiàn)，還應有質(zhì)的規(guī)定性及能夠量化的可描述狀態(tài)。網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策程度是衡量國家政治體系民主化程度的標尺，也是一系列相關(guān)因子的集合。

12、這一集合構(gòu)成了網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策效能的評價體系，也為人們評價公民社會提供了基本的標尺。盡可能反映網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的廣度、深度及參與效果，需要建立一套科學的評價指標體系。 （一）構(gòu)建公眾參與改革決策效能評價指標體系的原則 根據(jù)我國現(xiàn)有的社會、經(jīng)濟、文化狀態(tài)以及網(wǎng)絡民主發(fā)展趨勢，構(gòu)建網(wǎng)絡時代我國公眾參與改革決策效能評價指標體系的原則是： 1、中國話語：即符合中國國情，能夠有充分的思想與制度支持條件。在我國，由于受傳統(tǒng)政治文化的影響，公眾心中“清官”情結(jié)、“明哲保身”思想根深蒂固，與西方國家公眾長期浸潤于民主氛圍而有明確的權(quán)利意識與法治意識有根本不同，在參與方式、內(nèi)容乃至于對其行為的后

13、果判斷上存在明顯差別。因此，在評價指標與因素設(shè)定上得從中國國情出發(fā)，而不能照搬西方國家的那一套，必須用中國話語表達出來?？紤]中國的實際政治運行機制、網(wǎng)絡民主發(fā)展趨勢及千百年來所形成的政治活動的潛規(guī)則，所設(shè)置的網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策效能評價指標體系中的話語表達，應盡量貼近當代中國政治現(xiàn)實。 2、不違規(guī)律：即符合政治發(fā)展的一般規(guī)律。從中國國情、網(wǎng)絡民主發(fā)展趨勢出發(fā)，并不意味著可以脫離政治發(fā)展的一般規(guī)律而尋找其他規(guī)律。特殊性只不過是普遍性的反映形式而已。網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的渠道與方式也是如此，雖可另辟蹊徑，但基本的規(guī)律是不可違背的。政治文明發(fā)展的普遍性決定了中國公眾參與改革決策的方式可以是“

14、中國式的”，但不可能存在中國形式的公眾參與改革決策本質(zhì)與政治文明本質(zhì)不相符的形式。符合政治發(fā)展的一般規(guī)律性，就是網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的形式和方式，其本質(zhì)是民主的、公開的、平等的、正義的，離開了這些基本價值去談中國公眾參與改革決策，就是不真實的民主。 3、動態(tài)開放：即具有開放與動態(tài)的特點。任何一個評價體系都是一定歷史條件下的產(chǎn)物，帶有歷史的烙印，網(wǎng)絡時代我國公眾參與改革決策效能評價指標體系亦是如此。網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策效能評價指標體系如果過于脫離當代社會發(fā)展狀況，將導致空想主義，沒有可操作性；網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策效能指標體系設(shè)置的標準太低，也將不能起到促進我國公眾參與改革決策發(fā)展的作

15、用。 4、助推政治文明：即有利于促進我國社會主義政治文明建設(shè)。“主權(quán)在民”是網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的理論依據(jù)，現(xiàn)代憲法中關(guān)于公民權(quán)利的確立是網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的法律依據(jù)。但在不同國家、不同的發(fā)展階段，公眾參與改革決策的深度、廣度與效度是不同的。如果以為擴大公眾參與改革決策就是所有人在任何場合都可以自由地表達利益訴求，而不用顧及社會其他群體的利益與反映，這是不符合“有利于社會主義政治文明建設(shè)”這一基本原則的。我國在民主政治發(fā)展過程中曾留下的教訓告誡人們，網(wǎng)絡時代擴大公眾參與改革決策必須有序、理性。因此，在設(shè)定網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策效能評價指標時，應是正面的評價指標。 （二）公眾參與改革

16、決策效能評價指標體系總體架構(gòu) 從當代中國政治體制改革與網(wǎng)絡民主發(fā)展、公眾參與改革決策的趨勢出發(fā)，筆者設(shè)計了網(wǎng)絡時代中國公眾參與改革決策效能評價指標體系框架與指標，該指標體系共由3個一級指標、9個二級指標、27個三級指標組成（見表2）。    1、公眾參與改革決策的廣度指標。網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的廣度是指公眾參與改革決策的數(shù)量問題，它主要反映的是公眾參與改革決策行為中可以量化或是可視的狀態(tài)，主要包括網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的范圍、形式、制度供給及參與人群等方面。即使是在完善的民主體制中，“要使全體社會的正式成員在決策過程中都起到一定的作用，根本也是不可

17、能的?！?因此，網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的廣度這一概念也是相對而言的，處于變動之中。網(wǎng)絡時代參與改革決策的人數(shù)這一指標是評價體系中的基本要素之一?，F(xiàn)代民主國家通過憲法賦予公眾有充分參與的權(quán)利，但并不是所有的公眾對改革決策都感興趣，并不是所有的公眾都具有參與改革決策的技能與知識。因此，以政治參與最基本的形式選舉為例，不同的國家其參選率是不同的，高的達百分之九十多，低的只有百分之三四十。對公眾政治參與冷漠的原因，人們作過諸多的考察，主要是從人們對參與報酬的估量、對選擇對象的判斷及人們政治效能感這三個變量分析。楊光斌認為，人是理性人，當出現(xiàn)以下四種情況時，公民都不可能介入政治：即一個人從事政治活動得

18、到的報酬低于從事其他活動之所得時，或是一個公民面臨的各項選擇對象之間沒有什么重大差異，或是認為自己的參與并不能有效地改變結(jié)果時，或是認為自己的介入與否，都會有個滿意的結(jié)果時。因此，他認為，鼓勵那些對政治不熟悉的、沒有興趣的人去參加政治，對社會并沒有什么好處。 堅持認為每個公民都要參與政治的觀點，只是用對民主的忠誠情感代替了對民主的理性判斷。只增加投票的數(shù)量，說明不了什么問題，一張選票可以用來選一個希特勒式的人物，也可以用來選林肯式的人物。正如利普塞特所言“參與率與投票率的高低，本身對民主政治無所謂好壞；重要的是，參與程度和性質(zhì)反映其他因素，而這些因素深刻地制約著制度發(fā)展或生存的機會?！?可見，

19、公眾參與的數(shù)量并不是唯一能夠體現(xiàn)網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策質(zhì)量的指標。但在我國公眾參與需要不斷有序擴大的今天，改革決策的公眾參與特別是網(wǎng)民參與數(shù)量還是一個比較重要的量度。網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的廣度指標主要從公眾參與改革決策需求、民間組織發(fā)育、國家制度供給、公眾對參與改革決策的冷漠度等四個方面來考察并設(shè)立相應的三級指標。公眾參與改革決策需求主要從公眾特別是網(wǎng)民參與改革決策的目的、層次、手段等三個方面來考察。民間組織發(fā)育主要從民間組織數(shù)量、活動方式、社會地位等三個方面來考察。國家制度供給主要從公眾參與改革決策的法律制度、實施細則、其他公眾參與改革決策的渠道等三個方面來考察。公眾對參與改革決策的冷

20、漠度主要從對改革決策冷漠的公眾數(shù)量與比例兩個方面來考察（參見表2）。 2、公眾參與改革決策的深度指標。網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的深度是指公眾對改革決策了解的多少與參與的力度。有沒有掌握足夠使公眾作出自主判斷的背景材料以支持公眾的行為，或是說公眾參與改革決策有沒有充分的信息對稱，影響到網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的深度。當公眾的主體性條件不能符合公民社會需要時，公眾參與改革決策的深度不可信。公眾只是了解一些表面現(xiàn)象而對參與改革決策的本質(zhì)未能掌握，這樣的參與是沒有深度的。因此，網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策深度與公眾政治文化、政治權(quán)利狀況、政府運行機制等因素有直接關(guān)系。當封建的“臣民文化”還在很大范圍內(nèi)、很

21、大程度上影響公眾參與改革決策行為時，公眾滿足于“讓人民作主”，對參與改革決策的后果與質(zhì)量就會缺少必要的思量，參與改革決策中的盲從、非理性甚至無序行為都可能出現(xiàn)。這也可能出現(xiàn)國家對公眾知情權(quán)的漠視，一方面是政府有意或無意不讓公眾知道的太多，“程序多、太麻煩”；另一方面公眾沒有太明確的權(quán)利意識，缺乏執(zhí)著追求，只要是不與自己直接利益相關(guān)的改革決策事務，就認為是“多一事不如少一事”。這樣的后果是什么呢？表面上公眾參與改革決策熱熱鬧鬧，實質(zhì)上根本就沒有效果，更沒有深度可言。如果公眾特別是網(wǎng)民的法律意識、契約精神、獨立人格都基本具備，公眾特別是網(wǎng)民在參與改革決策中自主性、理性起主導作用，那么這樣的公眾參與

22、才有深度?？梢姡W(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的深度在很大程度上取決于公眾特別是網(wǎng)民知情權(quán)的保障，沒有知情權(quán)的落實，公眾特別是網(wǎng)民參與改革決策的深度難以保證。 網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的深度指標主要從公民政治文化、公眾參與意識與行為、政府運行機制等三個方面來考察并設(shè)立相應的三級指標。公民政治文化主要從公民特別是網(wǎng)民的法律意識、契約精神、獨立人格等三個方面來考察。公眾參與意識與行為主要從公民特別是網(wǎng)民的維權(quán)意識、參與改革決策的行為、參與改革決策的質(zhì)量等三個方面來考察。政府運行機制主要從政府與各類民間組織的關(guān)系、政府與公民特別是網(wǎng)民的關(guān)系、政府改革決策信息公開狀況等三個方面來考察（參見表2）。 3、公眾

23、參與改革決策的效度指標。網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的效度是指公眾參與改革決策的正面作用，主要表現(xiàn)為政府對公眾特別是網(wǎng)民參與改革決策的回應度、公眾特別是網(wǎng)民對政府改革決策的滿意度這兩個方面。一方面，如果擴大公眾參與改革決策影響了國家正常政治秩序、侵害了社會大多數(shù)人的利益，我們說這樣的公眾參與是負效度的。另一方面，民意測出政府的支持率不高，公眾特別是網(wǎng)民對政府改革決策的滿意度不高，如果政府能夠?qū)娞貏e是網(wǎng)民的批評及時做出積極反應，改正錯誤，這樣的公眾參與改革決策是有效度的。網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策的效度，不僅取決于公眾特別是網(wǎng)民參與改革決策的技能、威力，還與政府是否具有回應性直接相關(guān)。 網(wǎng)絡時代公

24、眾參與改革決策的效度指標主要從政府對公眾參與改革決策需求的回應度、公眾對政府改革決策的滿意度這兩個方面來考察并設(shè)立相應的三級指標。網(wǎng)絡時代政府對公眾參與改革決策需求的回應度主要從公眾特別是網(wǎng)民對政府改革決策的影響力、接受公眾特別是網(wǎng)民改革決策意見的反饋速度和反饋方式等三個方面來考察。網(wǎng)絡時代公眾對政府改革決策的滿意度主要從公眾特別是網(wǎng)民與政府的接觸方式、政府接受公眾特別是網(wǎng)民批評指數(shù)、政府吸納公眾特別是網(wǎng)民良策指數(shù)、公眾特別是網(wǎng)民對政府改革決策工作的整體評價等四個方面來考察（參見表2）。 網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策效能評價指標體系中的廣度、深度與效度三者間有互補性，是一個有機整體（見下圖示1）。

25、因此，不能使用其中的某一個或某兩個方面的一級指標作出評判，要做到公正客觀，需要用三個方面的指標同時進行評價。    圖示1公眾參與改革決策效能評價指標體系總體架構(gòu)框圖 設(shè)置這一評價體系的最大目的是為了檢驗公眾特別是網(wǎng)民參與改革決策對政府的影響及政府回應性，反映公民社會的自組織能力和社會治理的效果，并力求在指標設(shè)置上可以通過量化進行描述。但由于人們的視角及價值取向的差異，不能窮盡公眾特別是網(wǎng)民參與改革決策的所有細節(jié)與微觀的現(xiàn)象，這不僅是本評價指標體系的缺憾，也是整個社會科學在進行量化研究時所遇到的問題。同時，這也是社會科學研究促使人們不斷探求的動力。 （三）公眾參與改革決策效能評價的主體與評價方法的選擇 網(wǎng)絡時代公眾評價體制、公眾參與改革決策效能評價指標體系并不會自動地對公眾參與改革決策行為及效果進行評價，由誰來充當評價主體，直接關(guān)系到評價效果的公正性與客觀性。為了保證網(wǎng)絡時代公眾參與改革決策效能評價體系的公正性與客觀性，評價主體應該由三部分組成：一部分是公眾代表，一部分是學者代表，一部分是政府官員代表，他們可以各占三分之一。這三部分各自持有不同的權(quán)重：公眾代表與官員代表的意見各占總分值的30，學者占總分值的40。之所以如此分配權(quán)重，理由是：公眾與官員在政治體系中，對彼此行為及后果有直接的感受，但