對城市近期建設規(guī)劃的思考與探索_園林景觀論文

1、對城市近期建設規(guī)劃的思考與探索_園林景觀論文    一、背景 到目前為止，全國的大中城市都基本完成了新一輪城市總體規(guī)劃的修編和審批工作，正處于通過近期建設規(guī)劃組織實施的階段；而對于上世紀90年代中后期就已經(jīng)完成總體規(guī)劃修編工作的部分城市，第一個近期建設規(guī)劃的時限已到，正相繼進入第二個近期建設規(guī)劃階段。在以往總體規(guī)劃的編制過程中，不少城市對于分階段的近期建設規(guī)劃的作用往往認識不足；當總體規(guī)劃確定的第一個近期建設規(guī)劃年限過后（即總體規(guī)劃實施5年以后），也不再組織編制下一階段的近期建設規(guī)劃，這使得相應時期城市建設的內(nèi)容和總體規(guī)劃后1015年的實施步驟得不到合理

2、安排，也不利于城市建設按總體規(guī)劃的發(fā)展目標逐步推進。 最近，國務院九部委在貫徹落實國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知精神的文件中，要求各級城市人民政府將制定和實施近期建設規(guī)劃作為當前的一項主要工作內(nèi)容。建設部在關于制定近期建設規(guī)劃的意見中進一步明確指出：近期建設規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，是實施總體規(guī)劃的時序安排和近期建設項目安排的依據(jù)。這表明，國家主管部門已經(jīng)將近期建設規(guī)劃作為強化城市總體規(guī)劃的“剛度”的一個有效手段，以提高城市規(guī)劃在城市建設決策與協(xié)調(diào)中的地位，這對廣大規(guī)劃從業(yè)人員而言無疑是一大幸事。但近期建設規(guī)劃究竟應該怎樣做才能達到上述目標要求，卻是我們面臨的重要問題。 二、深

3、圳開展近期建設規(guī)劃的實踐 （一）工作組織與運作程序 深圳市城市總體規(guī)劃（19962010）（以下簡稱96總規(guī)）是于1996年完成，2000年由國務院審批通過的。事實上，自96總規(guī)完成后，我們就開始探討總體規(guī)劃的實施跟蹤與分階段跟進的問題，并開展了關于城市總體規(guī)劃實施政策的理論研究，為進一步探索近期建設規(guī)劃的編制方法和運作程序做好了理論準備。96總規(guī)的第一個近期建設規(guī)劃的時限是2000年，我們從1999年起就結(jié)合“十五”計劃的編制，開始策劃深圳市城市總體規(guī)劃的檢討與對策的工作，并于2000年底正式展開。該項工作的主要出發(fā)點有兩個，一是配合深圳市“十五”計劃的實施，制定“十五”期間深圳的城市建設計

4、劃；二是對96總規(guī)實施五年來的效果進行全面的檢討，并提出今后五年的建設安排，實際上就是編制96總規(guī)的第二個近期建設規(guī)劃（20012005）。 由于96總規(guī)第二個近期建設規(guī)劃的時限與深圳市“十五”計劃正好吻合，兩者的協(xié)調(diào)和結(jié)合就顯得十分重要，將直接影響規(guī)劃和計劃最終的實施效果。正因為如此，我們此次工作的組織方式上，完全改變了以往規(guī)劃部門關起門來做規(guī)劃的傳統(tǒng)，采取了一種主動開放式的工作方式。首先投入大量時間和精力與計劃部門、各職能部門以及各區(qū)、鎮(zhèn)政府進行了充分的交流和溝通，較為全面地了解了各部門和各級政府在“十五”期間的發(fā)展意圖、投資計劃、項目安排以及對于城市用地和設施方面的需求；之后將這些計劃與

5、需求在城市空間上進行落實和協(xié)調(diào)，將用地和設施等空間資源進行合理分配和平衡，在此基礎上依據(jù)城市空間整體和長遠發(fā)展的要求提出必要的補充、修正和完善，最后再將研究的結(jié)果反饋給各部門和各級政府，以求在重要問題上能夠達成共識，使得規(guī)劃能夠得到他們的理解和支持，避免了過去規(guī)劃成為孤家寡人、自彈自唱的尷尬局面。這為強化規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)職能、使之最終成為各部門和各級政府共同行動的綱領并能夠付諸實施打下了一個良好基礎。 （二）具體做法 此項工作我們主要從以下幾個方面展開。 1、對96總規(guī)實施情況的檢討與評價 首先，我們對過去五年總體規(guī)劃的實施情況進行全面客觀的檢討與評價，具體內(nèi)容包括：（1）對政府決策的作用；（2

6、）實施績效及評價；（3）總規(guī)實施中偏差出現(xiàn)的原因；（4）在下一個近期規(guī)劃中需改進和加強的方面。 2、對“十五”計劃進行落實、整合、補充和完善 之后，我們在與計劃部門、其他各職能部門和各級政府充分溝通與協(xié)調(diào)的基礎上，將市、區(qū)與各部門“十五”計劃中確定的重大建設項目在城市空間布局中進行合理安排，并提出項目調(diào)整、補充和完善的意見，保證重大設施項目建設在公共投資方面能夠形成合力，在引導城市發(fā)展方向上發(fā)揮更重要的作用。 3、今后五至十年的城市發(fā)展策略的制定 在做好用地布局和項目安排的同時，還對今后五年甚至更長時期的城市發(fā)展策略進行研究，針對深圳外部發(fā)展環(huán)境與機遇、自身發(fā)展趨勢與制約等因素，從產(chǎn)業(yè)布局、城

7、市空間拓展與重構、推進城市化、生態(tài)保護、區(qū)域合作等八個方面提出了未來五年的建設策略。 4、重點發(fā)展地區(qū)與重大建設項目的確定 依據(jù)城市發(fā)展的階段性目標和建設時序，選擇了規(guī)劃期內(nèi)的重點發(fā)展地區(qū)，分為策略增長地區(qū)、策略改善地區(qū)和生態(tài)培育地區(qū)三種類型，分別采取不同的發(fā)展對策。在此基礎上，針對未來五年的建設安排，建立了近期建設項目庫，包括近5年需要建設的文化、教育、醫(yī)療、體育等重要的公共服務設施項目、重要的交通設施項目和重要的市政基礎設施項目。另外，著眼于深圳城市的長遠發(fā)展需求，我們還特別提出了包括區(qū)域性物流中心、鐵路客運始發(fā)站和軌道網(wǎng)絡在內(nèi)的若干對城市發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義的重大項目。 5、規(guī)劃實施機制

8、和政策保障措施的建立 為保障規(guī)劃的實施，我們著重探討了將總體規(guī)劃轉(zhuǎn)化為政策的具體的、可操作手段，力求使政策研究與實際運作相結(jié)合，使規(guī)劃所確立的政策在政府各職能部門、機構和經(jīng)濟實體發(fā)展的政策中得到全面體現(xiàn)。我們提出了保證近期規(guī)劃實施的政策建議，包括人口政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、交通政策、住房政策、環(huán)境政策、城市建設投融資政策和稅收政策等。 （三）實施效果 經(jīng)過一年多的努力，此項工作已基本完成，目前已經(jīng)進入上報審批的程序中。但我們從一開始就不僅僅只是將這項工作作為一個規(guī)劃成果來完成的，而是視作一個規(guī)劃的過程。因此在工作開展的過程中，我們就多次將階段性規(guī)劃成果向市政府進行了匯報，同時也保持了與其他部

9、門的緊密聯(lián)系和交流溝通，并加強了規(guī)劃的宣傳力度，從而使此項工作得到社會各界的廣泛關注，在社會上產(chǎn)生了較強的影響力。這些影響包括： 1、對政府決策的影響和參考作用 規(guī)劃中提出的一些重要思路都得到市政府有關領導的高度肯定和評價，規(guī)劃中提出的部分建議已經(jīng)納入到政府最近做出的一些重大舉措中，如特區(qū)外衛(wèi)星新城的建設、軌道交通網(wǎng)絡建設進程的加快、前海物流中心的啟動等。隨著規(guī)劃完成最后的審批并轉(zhuǎn)化為政府文件下發(fā)到各部門和各級政府，可以預見，該規(guī)劃必將成為政府決策的重要依據(jù)，在指導全市的城市建設中發(fā)揮更重要的作用。 2、對相關部門的專項規(guī)劃以及下層次規(guī)劃的指導作用 由于規(guī)劃過程中與相關部門進行了充分溝通，交通

10、部門、城管部門以及文教體衛(wèi)等部門在編制各自的行業(yè)或?qū)ｍ椧?guī)劃時，都將我們在規(guī)劃中提出的總體思路有機地結(jié)合進去；對于規(guī)劃中提出的一些重大項目建議，如鐵路客運中心等，已經(jīng)相繼展開了深入研究和策劃；至于由規(guī)劃部門主管的次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等下層次規(guī)劃，則都根據(jù)近期建設規(guī)劃提出的總體思路進行了相應的調(diào)整。 3、得到社會公眾的廣泛關注 由于規(guī)劃過程中高度重視公眾參與，規(guī)劃確定的城市整體發(fā)展策略和一些重大建設項目，如衛(wèi)星城建設、軌道網(wǎng)絡、海岸線開發(fā)等，都通過公開展示以及報紙、電視或互聯(lián)網(wǎng)等媒體手段向社會發(fā)布并征詢意見，從而得到社會公眾的極大關注，一方面收集了很多好的建議和意見，另一方面也擴大了城市規(guī)劃的影響

11、，使得老百姓更加關注城市的發(fā)展，也更加理解和支持城市規(guī)劃。 三、對近期建設規(guī)劃的思考和認識作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，近期建設規(guī)劃對總體規(guī)劃實施和城市建設的有序開展具有重要作用。結(jié)合深圳開展此項工作的體會，我們提出對近期建設規(guī)劃工作的一些思考和認識，希望能夠?qū)φ谶M行或?qū)⒁_展此項工作的城市有所啟發(fā)。 （一） 近期規(guī)劃做什么 我們認為，除了必須滿足國家主管部門的規(guī)定和要求外，近期建設規(guī)劃的工作內(nèi)容至少還應包括以下幾個方面： 1、全面檢討總體規(guī)劃的實施情況 對于許多城市而言，目前正在進行或即將開展的近期建設規(guī)劃屬于總體規(guī)劃實施的第二個近期建設規(guī)劃，對總體規(guī)劃本身及第一個五年的實施情況進行檢討

12、是至關重要的。一方面，應對總體規(guī)劃實施績效進行評價，特別是找出實施中存在的問題；另一方面，在快速城市化進期，五年的變化是很大的，需要對發(fā)展環(huán)境和形勢進行重新分析，作為制定城市近期發(fā)展策略和具體建設計劃的依據(jù)。 2、立足現(xiàn)狀，切實解決當前城市發(fā)展面臨的突出問題 總體規(guī)劃的年限有15至20年，規(guī)劃設定的往往是城市發(fā)展的遠期目標，偏重于理想化。而過去近期規(guī)劃的編制方法往往是在這種理想化目標的基礎上，按時間序列簡單地倒推或采用階段分解法，將20年的規(guī)劃裁減一塊就成了近期規(guī)劃的內(nèi)容。這樣的規(guī)劃由于不是從現(xiàn)狀出發(fā)去對今后五年的建設進行時序安排，對于近期城市開發(fā)建設往往缺乏現(xiàn)實指導意義。因此，近期建設規(guī)劃應

13、改變以往過于注重遠期目標的工作方法，立足現(xiàn)狀，針對當前城市發(fā)展面臨的突出問題提出對策。 3、重點研究近期城市發(fā)展策略，對原有規(guī)劃進行必要的調(diào)整和修正 在經(jīng)濟全球化和國家大力推進城市化的政策背景下，五年對于一個城市的發(fā)展并不是一個很短的周期。城市總體規(guī)劃實施五年后，城市發(fā)展的環(huán)境與五年前都可能大不相同。因此，編制第二個五年的近期建設規(guī)劃，必須對城市面臨的許多重大問題重新進行思考和分析研究，對五年前所確立的城市發(fā)展目標和策略進行必要的調(diào)整，而不僅僅是局部的微調(diào)或細節(jié)的深化。面對市場經(jīng)濟條件下變幻莫測的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境和激烈的城市競爭，近期建設規(guī)劃應注重近期城市發(fā)展策略的研究，針對城市發(fā)展新的形勢與條

14、件，對城市發(fā)展方向與策略有一個總體把握，在此框架下再確定具體的用地布局與項目安排。 4、在空間上整合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃確定的各類建設項目 目前在政府各部門中，綜合協(xié)調(diào)功能最強的仍然是計劃部門；由計劃部門牽頭制定的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”（下簡稱“計劃”）在城市發(fā)展重大問題的決策以及投資計劃安排方面，其作用力和影響力也遠高于城市總體規(guī)劃，這種格局在短期內(nèi)難以有根本性改變。“計劃”以五年為周期，與近期建設規(guī)劃周期一致；而且在包括深圳在內(nèi)的許多城市，“計劃”與規(guī)劃的年限也正好吻合，這就為兩者的結(jié)合提供了一個良好的工作平臺。從某種意義上說，近期建設規(guī)劃可以作為與“計劃”相配套的“城市建設五年計劃

15、”，與“計劃”同步編制，互相補充協(xié)調(diào)。近期建設規(guī)劃的一個重要內(nèi)容，就是要將“計劃”確定的重大建設項目在“城市建設”這個平臺上進行整合，在城市空間布局中進行合理安排，并提出項目調(diào)整、補充和完善的意見，保證重大設施項目建設在公共投資方面能夠形成合力，在引導城市發(fā)展方向上發(fā)揮更重要的作用。 5、確定重點發(fā)展地區(qū)，策劃和安排重大建設項目 要使政府公共投資真正能夠形成合力，發(fā)揮乘數(shù)效應，拉動經(jīng)濟增長，必須從城市經(jīng)營角度出發(fā)，確定近期城市發(fā)展的重點地區(qū)；與此同時，要對那些對于城市長遠發(fā)展具有重大影響的建設項目進行策劃和安排。 確定重點發(fā)展地區(qū)是近期建設規(guī)劃的工作重點，同時也是體現(xiàn)總體規(guī)劃效用的重要方面。傳

16、統(tǒng)的城市規(guī)劃往往很少考慮時間的因素，在實施的過程中尤其是如此，結(jié)果出現(xiàn)了很多遍地開花式的、飛地式的開發(fā)建設。這些分散無序的投資方式既形不成規(guī)模，也出不了形象；既達不到重點建設的目的，又造成同類設施重復建設，經(jīng)濟效益低下。城市近期建設規(guī)劃的一個重要功能就是要確定城市總體規(guī)劃實施的先后秩序，要保證新建一片，就要建成一片，收益一片。 政府投資的重大建設項目，是城市政府通過財政和實體開發(fā)建設的手段影響城市開發(fā)和城市布局結(jié)構的重要方法，城市規(guī)劃實際上是通過一個個項目的建設逐步實施的。因此，近期建設規(guī)劃的工作重點，應當是在確定城市建設用地布局的基礎上，提出城市近期用地項目和建設項目，明確這些項目的規(guī)模、建

17、設方式、投資估算、籌資方式、實施時序等方面的要求。對于那些對城市發(fā)展可能造成重大影響的項目，還必須對其開發(fā)運作過程、經(jīng)營方式進行周密的策劃和仔細安排，才能避免政府投資失敗。只有這樣，才能夠適應城市建設投資多元化的需要，便于規(guī)劃管理部門和建設主體在項目建設中進行雙向選擇，避免城市建設的盲目性和隨意性。 6、提出規(guī)劃實施的政策建議 近期建設規(guī)劃本身的性質(zhì)就應當是城市政策的總體綱要，是關于城市近期發(fā)展的政策陳述；近期建設規(guī)劃的編制，也并非僅僅是城市規(guī)劃部門的工作，而是政府部門的實際操作，是政府行政和政策的依據(jù)，提出規(guī)劃實施政策應是近期建設規(guī)劃工作的一項內(nèi)容。保障規(guī)劃實施的政策體系，應由人口政策、產(chǎn)業(yè)

18、政策、土地政策、交通政策、住房政策、環(huán)境政策、城市建設投融資政策和稅收政策等組成；另外，根據(jù)城市發(fā)展中出現(xiàn)的突出問題，還應當制定具體的政策。在規(guī)劃成果形式上，要以政策陳述為主要內(nèi)容，所完成的文本應當是城市未來發(fā)展過程中所建議的政策框架，圖、表等只是這些政策文本的說明。 （二）近期規(guī)劃怎么做 近期建設規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，首先要從指導思想上明確其工作目標和定位，就是要實現(xiàn)總體規(guī)劃對城市建設引導和控制雙重作用機制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，既要體現(xiàn)政府對城市發(fā)展的宏觀調(diào)控功能，也要充分發(fā)揮市場機制的基礎配置功能。近期規(guī)劃的引導作用，主要體現(xiàn)在通過對政府公共投資項目的策劃和安排以及相關政策的制定，引導

19、城市空間結(jié)構和發(fā)展方向；而規(guī)劃的控制作用則表現(xiàn)在，針對市場行為建立環(huán)境等方面的準入制度，維護城市發(fā)展的整體利益，減少市場運行的外部性。 其次，近期建設規(guī)劃在編制方法與組織方式上，應逐步實現(xiàn)規(guī)范化、程序化和制度化。我們認為，近期建設規(guī)劃可按下面所示的工作框圖展開。 （三）近期規(guī)劃怎么用城市規(guī)劃并非是單靠規(guī)劃部門來實施的，而是由城市的各個部門來共同運作的；尤其是作為城市總體規(guī)劃組成部分的近期建設規(guī)劃，就更加需要依靠社會各個組成要素之間的相互協(xié)同作用。要使近期建設規(guī)劃真正能夠發(fā)揮對城市建設活動的綜合協(xié)調(diào)功能，必須從以下幾個方面努力： 1、將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為指導性和操作性很強的政府文件。 盡管從理論上說，城市總體規(guī)劃的法律地位要高于“十五”計劃之類的政府文件，但事實上它的綜合協(xié)調(diào)功能和對城市資源的配置能力仍不及政府文件那樣有效。基于這一現(xiàn)實，近期建設規(guī)劃的成果不應只作為專業(yè)部門的技術報告，還應將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為操作性很強的政府文件，才能真正成為政府及其各部門統(tǒng)一行動綱領。在規(guī)劃程序上，應當符合基本的政策決定程序，并且與城市行政、立法和執(zhí)法程序及其要求相結(jié)合。 2、建立城市建設的項目庫并完善規(guī)劃跟蹤機制 要將近期建設規(guī)劃提出的建設項目進行進一步深化，明確這些項目的