農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體博弈及制度選擇

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體博弈及制度選擇一、文獻(xiàn)綜述及問題提出國內(nèi)外許多學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了大量的研究。Bardhan（1979）把農(nóng)民分為佃農(nóng)與地主，認(rèn)為農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地以后仍然會以佃農(nóng)的身份從地主手中租種土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。Macmillan（2000）運用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法對土地市場進(jìn)行研究，認(rèn)為在土地公開買賣過程中會伴有市場失靈現(xiàn)象，從而造成土地資源的低效率利用，因此政府需要恰當(dāng)發(fā)揮其行政職能對市場進(jìn)行干預(yù)，以彌補市場缺陷。Joshua&Eleonora（2004）認(rèn)為政府的市場干預(yù)政策也增加了土地交易之間的交易費用。例如，一些稅收政策直接增加了土地交易費用。姚黎明、徐萍（2014）認(rèn)為對個體

2、農(nóng)戶而言，土地流轉(zhuǎn)與土地征收相似，都是以貨幣補償方式變更農(nóng)民土地使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即個體農(nóng)民實際土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。卜凡生（2013）認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為是一種經(jīng)濟(jì)行為，流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)載體（土地）、接轉(zhuǎn)主體三者是這種經(jīng)濟(jì)活動的顯性表現(xiàn)。邱雪萍、陳洪昭（2013）認(rèn)為政府保障農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營的權(quán)利，做好農(nóng)戶在承包期內(nèi)依法、自愿轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)承包地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，更好地實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。李中、游達(dá)明、劉衛(wèi)柏（2013）認(rèn)為部分農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后，沒有流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶可以通過績效與政府之間進(jìn)行博弈。王家庭、張換兆2010）在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新探索是完善管理制度，明確管

3、理主體及其規(guī)劃;推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的建立與完善;規(guī)范微觀主體行為，保護(hù)農(nóng)民的利益，取消制度租。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)做了大量的研究。綜合來說，國外關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的研究體系較為完善，主要從市場的政府干預(yù)、市場失靈的角度等方面進(jìn)行研究;而國內(nèi)則主要從流轉(zhuǎn)制度、各個主體之間的利益博弈、流轉(zhuǎn)的政策等方面進(jìn)行分析，為后續(xù)的研究提供了大量的借鑒作用。根據(jù)已有的研究成果，本文通過政府、集體和農(nóng)戶之間的利益博弈，并依據(jù)三者之間的博弈結(jié)果進(jìn)行分析，提出完善土地流轉(zhuǎn)制度選擇的政策建議。二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的博弈主體（一）政府中央政府作為土地政策的制訂者，從整個社會宏觀層面謀求土地資源的最佳配置，不僅要考慮土地

4、的單位產(chǎn)出和效益（用貨幣衡量），而且還要考慮社會、政治、生態(tài)等各方面的因素。中央的基本政策是穩(wěn)定農(nóng)戶長期的土地承包權(quán)，2015年中央一號文件指出要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點。在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，按照中央統(tǒng)一部署，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。中央政府是一切土地政策的制定者，是一切政策的最終決策者，擁有將“農(nóng)業(yè)用地”轉(zhuǎn)為“非農(nóng)業(yè)用地”，將農(nóng)村“集體土地”轉(zhuǎn)為“國家土地”的權(quán)力。地方政府是中央政府政策的執(zhí)行者，為土地流轉(zhuǎn)提供一定的制度和資源支持，在大多數(shù)情況下是土地最直接的受益人。土地流轉(zhuǎn)收入是近十多年來一些地方政府的最重要的收入來源。各級地方政府

5、也都十分關(guān)注土地，但他們更加關(guān)注的是土地的產(chǎn)出效益，特別是土地帶來的直接與間接收入。在“2000-2003年期間，全國土地出讓收益達(dá)到9100億元，之后逐漸增多，僅2005年一年的土地出讓收益就達(dá)到5500億元。此外，地方預(yù)算外收入占地方財政收入的比重從1993年的82.8%提高到2004年的92.5%以上?！蓖恋亓鬓D(zhuǎn)過程中政府擁有土地征用權(quán)，中國處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷加快，國有土地已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)的需要，政府行使征地權(quán)征用土地便成為了土地管理的一項經(jīng)常性工作。（二）農(nóng)村集體組織集體土地是指農(nóng)民集體所有的土地。也叫做勞動群眾集體所有的土地。這里的集體，是專指

6、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，村民小組等類同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的所有權(quán)，其他任何集體對土地沒有所有權(quán)，農(nóng)村的土地（包括城市郊區(qū)），除法律規(guī)定屬于國家所有或已依法征收的外，均屬于集體所有，農(nóng)民使用的宅基地、自留地、自留山等都屬于集體所有。農(nóng)村集體組織，是指對土地?fù)碛兴袡?quán)的經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體組織既不同于企業(yè)法人，又不同于社會團(tuán)體，也不同于行政機(jī)關(guān)，自有其獨特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。農(nóng)村集體組織是除國家以外對土地?fù)碛兴袡?quán)的唯一的一個組織。集體擁有土地所有權(quán)，主要表現(xiàn)在擁有小組所有農(nóng)戶全部耕地、林地、水域和集體建設(shè)用地（宅基地）的土地所有權(quán);擁有村委會、村辦企業(yè)、村辦小學(xué)等機(jī)構(gòu)的土地所有權(quán);擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、

7、電站、學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等土地所有權(quán)。（三）農(nóng)戶土地是當(dāng)代中國大多數(shù)農(nóng)戶最主要的生產(chǎn)資料，也是最重要的財產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)戶是土地資源能否實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而農(nóng)戶是否出讓土地主要受農(nóng)業(yè)收入、非農(nóng)業(yè)收入、土地流轉(zhuǎn)收益等諸多因素影響。如果土地流轉(zhuǎn)能給農(nóng)戶帶來比流轉(zhuǎn)前更高的可預(yù)見的穩(wěn)定性增量收入，農(nóng)戶基于自身利益的最大化將樂意流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶在與政府之間的博弈中總是處于被動的地位，在博弈中做出的決策不利于維護(hù)自己的切身利益。并且，農(nóng)戶自身文化程度較低，接受再教育機(jī)會少，往往不能客觀有效地判斷并做出決策。農(nóng)戶擁有土地的承包權(quán)，是指對其依法承包的土地享有占有、使用和一定處分的權(quán)利。農(nóng)村土地承包堅持公開、公平、公正的原則

8、，正確處理國家、集體、個人三者的利益關(guān)系。三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的博弈分析（一）政府與農(nóng)村集體組織的博弈分析中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國各個地方的土地管理工作，地方政府行使中央政府委托的農(nóng)用地征收權(quán)，農(nóng)村集體組織是農(nóng)村土地的所有權(quán)人。在政府與農(nóng)村集體組織的利益博弈中，政府的行為分為兩個階段，第一階段政府的策略是征地或者不征地，第二階段是處罰和不處罰。農(nóng)村集體組織的策略是干預(yù)土地流轉(zhuǎn)和不干預(yù)。政府擁有土地的征地權(quán)，制定相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行征地;集體擁有土地的所有權(quán)，為了村鎮(zhèn)集體利益，會對土地進(jìn)行干預(yù)，同意流轉(zhuǎn)或者不同意流轉(zhuǎn)。當(dāng)集體不同意流轉(zhuǎn)時，政府將進(jìn)行第二階段策略選擇對集體進(jìn)行處罰或者不處罰。集體組織在

9、農(nóng)村流轉(zhuǎn)中嚴(yán)格按政府的政策和規(guī)定，為了追求更大的利益，集體在土地流轉(zhuǎn)中達(dá)不到利益最大時會選擇抵制政府的選擇，選擇不同意征地。政府在土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)該對集體組織的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，但是有些地方可能出現(xiàn)監(jiān)管不利，所以在第二階段政府的策略是（處罰，不處罰）。假設(shè)第一階段政府和集體的效用為S1,S2,第二階段的效用分別為S1,S2。政府與農(nóng)村集體的博弈拓展式如下圖：首先，政府享有征地權(quán)，但是由于政府在征地過程中會產(chǎn)生很多的不利于集體組織的因素，比如征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地收益分配不合理，失地農(nóng)戶的安置方式比較單一，政府監(jiān)管力度不夠等，以至于集體組織沒有得到土地流轉(zhuǎn)所帶來的更大的利益。政府從集體以較低的價

10、格征收土地，而最后以更高的價格將土地流轉(zhuǎn)出去，以來增加政府的財政收入。然而這樣必將會引起享有土地所有權(quán)的集體的不滿。在第一階段的博弈中，集體組織的策略選擇是（同意，不同意）。在第一階段，假設(shè)政府土地流轉(zhuǎn)收益為I1，實施土地流轉(zhuǎn)過程所產(chǎn)生的成本為C1。集體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的征地補償為B1,當(dāng)集體不同意流轉(zhuǎn)時，流轉(zhuǎn)成本為C2,此時所獲得的征地補償為B2,往往要高于同意土地流轉(zhuǎn)時所獲得的征地補償。但是迫于政府強(qiáng)大的壓力，集體不同意土地流轉(zhuǎn)基本不會成功，最終也能土地流轉(zhuǎn)成功，只是政府要支付集體在土地流轉(zhuǎn)中的成本C2。政府征地，集體同意土地流轉(zhuǎn)時，政府的收益為I1-C1-B1，集體的收益為B1;當(dāng)政府征地，

11、集體不同意土地流轉(zhuǎn)時，政府的收益為I1-C1-B2-C2,集體的收益為B2-C2。政府不征地，集體同意土地流轉(zhuǎn)時，政府的收益為0，集體的收益為B1;政府不征地，集體不同意流轉(zhuǎn)時，政府的收益為0,集體的收益為B2-C2。結(jié)合實際情況分析，政府征地所獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于集體，I1-C1-B1>B1，I1-C1-B2-C2>B2-C2，化簡為I1-C1>2B1，I1-C1>2B2。無論集體是否同意土地流轉(zhuǎn)，政府的收益都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府給集體的土地補償。政府在土地流轉(zhuǎn)中獲益較大，農(nóng)村集體即使不同意的情況下最終還是會被征收。第一階段的博弈分析如下（見圖2）。在第二階段博弈中，集體的策略

12、選擇是（同意，不同意），政府在集體選擇不同意流轉(zhuǎn)時，策略選擇是（處罰，不處罰）。在集體不同意流轉(zhuǎn)時，假設(shè)政府對集體的經(jīng)濟(jì)懲罰為C3,集體的收益為B2-C2-C3,若政府對集體的行為進(jìn)行懲罰，政府的收益為I1-C1-B2-C2+C3。若政府由于監(jiān)管力度不夠，沒有對集體進(jìn)行懲罰，則收益同政府征地集體同意流轉(zhuǎn)的收益一樣。I1-C1-B2-C2+C3>B2-C2-C3，化簡為I1-C1>2（B2-C3）。可見政府的收益還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于集體的收益，集體如果不同意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)將會減少自己本身的收益還會受到政府的懲罰，而最終的結(jié)果還是要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。（二）政府與農(nóng)戶的博弈分析政府所關(guān)心的是經(jīng)濟(jì)增長的

13、問題，在土地流轉(zhuǎn)過程中盡可能的增加地方財政收入。而農(nóng)戶更加關(guān)心的是自身的權(quán)益，即在土地流轉(zhuǎn)過程中希望獲得更多的征地補償和自己失地后的安置情況。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中既缺少對政策的了解與對土地市場的預(yù)見，更缺少對征收土地價格的話語權(quán)，收益得不到保障，總有少補償、被截留或被挪用的現(xiàn)象。政府與農(nóng)戶的博弈分為兩個階段，在第一階段政府的策略是（征地，不征地），而農(nóng)戶的策略選擇是（流轉(zhuǎn)，不流轉(zhuǎn)）。在第二階段，如果農(nóng)戶不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，政府就可能會進(jìn)行查處，若政府進(jìn)行查處，就會對土地征收，沒查處就不會征收土地。假設(shè)政府征地，農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的效用為（S1，S2）;政府征地，農(nóng)戶不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)政府查處的效用為（S3,

14、S4）,若政府不查處的效用為（S5,S6）;政府不征地時，效用為（S7,S8）。政府和農(nóng)戶博弈拓展式分析如下：政府在土地流轉(zhuǎn)過程中有優(yōu)先選擇權(quán)，在政府選擇后農(nóng)戶會做出相應(yīng)的選擇。假設(shè)政府征地收益為R1,農(nóng)戶獲得的征地補償為D1，農(nóng)戶不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)自己耕種的收益為G，當(dāng)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時，政府的得益為R1-D1,農(nóng)戶的得益為D1。政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的收益往往要比農(nóng)戶所獲得的征地補償要大得多。政府為了自身經(jīng)濟(jì)增長，盡可能使自己的收益最大化。政府如果不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)其收益為0，而農(nóng)戶真正關(guān)心的是征地補償能不能保障自己失地后的生活，以及失地后的安置情況。如果能保障自己的今后的生活比現(xiàn)在自己耕種收益來的

15、高，農(nóng)戶必然會選擇土地流轉(zhuǎn)，若不能自身權(quán)益得不到保障，農(nóng)戶不會進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。政府與農(nóng)戶第一階段博弈分析的要素表如表1（見下頁）。在第二階段博弈中，農(nóng)戶的策略選擇是（流轉(zhuǎn)，不流轉(zhuǎn)），政府的策略選擇是（征收，不征收）。在農(nóng)戶選擇不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時，政府就會對農(nóng)戶進(jìn)行查處，選擇是否對土地征收。當(dāng)政府選擇征收時，農(nóng)戶將和政府談判中獲得更多的征地補償D1+B，然而政府在土地流轉(zhuǎn)中的得益為R1-D1-B;當(dāng)政府不征收時，農(nóng)戶不流轉(zhuǎn)時，政府的得益為0，農(nóng)戶的得益為G。（三）農(nóng)村集體組織與農(nóng)戶的博弈分析在集體與農(nóng)戶的利益博弈中，集體的策略有兩個：干預(yù)或者不干預(yù);農(nóng)戶可以采取的對應(yīng)策略也是兩個：流轉(zhuǎn)或者不流轉(zhuǎn)。地

16、方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中，為了自身的利益，加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可能會采取干預(yù)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的行為。如果集體能夠嚴(yán)格執(zhí)行政府的有關(guān)政策和決定而不施加任何的干預(yù)，農(nóng)戶的獲益會增加。而農(nóng)戶的在土地流轉(zhuǎn)中的收益也取決于集體干預(yù)的情況。首先假設(shè)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的價格為P,農(nóng)戶為土地流轉(zhuǎn)而作出努力的總成本為C,集體在土地流轉(zhuǎn)過程中的收益為I,集體實施干預(yù)各項成本之和為C1,主要包括補償安置成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本等。若農(nóng)戶不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，選擇自己從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時收益為B。若集體不實施干預(yù)時，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地時的收益是P-C,但是如果集體參與干預(yù)時，集體會扣除轉(zhuǎn)出土地收益的一部分，即集體在土地流轉(zhuǎn)中的收益，再將剩下收

17、益交給農(nóng)戶，農(nóng)戶的收益是P-C-I，集體的收益是干預(yù)的收益與成本的差I(lǐng)-C1。當(dāng)農(nóng)戶采取流轉(zhuǎn)策略時，集體實施干預(yù)，以在土地流轉(zhuǎn)過程中提供的各項服務(wù)為名獲得收益I-C1。若集體干預(yù)，農(nóng)戶不流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)戶的收益B,集體的收益是-C1,集體不實施干預(yù)的收益為0。當(dāng)集體選擇不干預(yù)時，若P-OB時，農(nóng)戶愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，因為土地流轉(zhuǎn)的收益明顯比土地不流轉(zhuǎn)時的收益要大;反之，若P-CWB,農(nóng)戶將會選擇不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)集體選擇干預(yù)時，若P-C-IB時，農(nóng)戶選擇進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，因為在集體選擇干預(yù)的情況下，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的收益要大于不流轉(zhuǎn)時候的收益;反之，若P-C-IWB時，農(nóng)戶通常不會進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)農(nóng)戶選擇轉(zhuǎn)進(jìn)行

18、土地流轉(zhuǎn)時，若I-C1）0時，集體會選擇干預(yù)土地流轉(zhuǎn)；當(dāng)農(nóng)戶選擇不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時，集體選擇不干預(yù)。從上述分析可以看出得出，混合策略納什均衡時（流轉(zhuǎn)，干預(yù)）。要使農(nóng)戶同意流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的收益必須比自己耕種得到的收益要高，即P-OB,P-C-IBo相反如果P-CWB,P-C-IWB時，表示農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的收益比自己耕種時所獲得的收益要小。要想（流轉(zhuǎn)，干預(yù)）策略組合要成為納什均衡的結(jié)果，就要使農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)所獲得的收益大于農(nóng)戶自己耕作時的收益。因此，集體要有較高的土地流轉(zhuǎn)價格，充分保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益。四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度選擇（一）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用

19、權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。所以在土地流轉(zhuǎn)過程中我們要明確好流轉(zhuǎn)主體，根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法第二條，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對象和方式。任何單位和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式、期限和具體條件，由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定。土地流轉(zhuǎn)可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。必須明確規(guī)定流轉(zhuǎn)主體、監(jiān)管主體、流轉(zhuǎn)方式及流轉(zhuǎn)范圍。要解決好農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中的困難，必須完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁、調(diào)解機(jī)制。（二）降低土地流轉(zhuǎn)成本在土地流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)該盡可能地降低農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中的成本，這樣將會增大農(nóng)戶在博弈中的收益，有利于提升農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性。地方政府是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的最大受益者，土地的流轉(zhuǎn)的收入往往是地方政府財政的重要來源。所以想要降低土地流轉(zhuǎn)的成本，中央政府要加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)管力度，加大對地方政府不正確執(zhí)行其職能的經(jīng)濟(jì)懲罰力度，建立地方政府土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督機(jī)制，提高土地流轉(zhuǎn)的補償標(biāo)準(zhǔn)。這樣將會有利于大