城鄉(xiāng)基層治理研究述評

1、    城鄉(xiāng)基層治理研究述評   由于城鄉(xiāng)基層治理領(lǐng)域?qū)挿呵已芯恳暯嵌鄻?，因而對城鄉(xiāng)基層治理的研究呈現(xiàn)出廣博而紛繁的局面。不過，近年來理論界主要圍繞國家與社會關(guān)系、基層治理結(jié)構(gòu)、基層民主與社會參與、基層社會管理、基層公共服務(wù)、基層財政等六個方面進行了較為集中的研究。筆者現(xiàn)對上述六個方面的已有研究作一大致梳理與評析，以期為下一步的深入研究提供幫助。一、國家與社會的關(guān)系在我國當前國家與社會的關(guān)系問題上，理論界存在著“國家權(quán)力弱化論”和“國家權(quán)力延續(xù)論”之爭。毛丹將國家和社會關(guān)系模式及國家和社會關(guān)聯(lián)強弱程度分為弱國家弱社會弱關(guān)聯(lián)型、弱國家弱

2、社會強關(guān)聯(lián)型、強國家強社會弱關(guān)聯(lián)型、強國家強社會強關(guān)聯(lián)型四種類型。在國家與社會直接接觸的基層層面，國家對社會是否保持著強大的控制動員能力問題上，理論界也有三種觀點:第一，近20多年來的經(jīng)濟社會變遷使得國家在基層的行政控制力日趨變?nèi)酰瑖艺?quán)與基層民眾之間的雙邊關(guān)系出現(xiàn)弱化和虛化，基層組織自治性逐步增強;第二，在社會轉(zhuǎn)型背景下，國家政權(quán)力量以多種形式和途徑得以在基層中延續(xù);第三，國家政權(quán)在基層仍有一定影響力，但受到多種因素制約，國家與基層社會是一種“粘連”關(guān)系。在探討中國國家與社會的關(guān)系時，很多學(xué)者關(guān)注到基層社會力量領(lǐng)袖或民間精英在城鄉(xiāng)基層治理中的角色與作用。許多學(xué)者認為，中國傳統(tǒng)封建社會甚至民

3、國時期，基層權(quán)力實際操縱在鄉(xiāng)紳、族長之類的人物手中。近代以后，鄉(xiāng)村精英(或村干部)仍是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵主體，他們既是鄉(xiāng)村內(nèi)部權(quán)力頂端，又是對外關(guān)系的橋梁。國外有學(xué)者提出了“代理人”、“保護人”、既是“代理人”又是“保護人”等多種論點;國內(nèi)有人提出了“代理人”與“當家人”雙重角色、“弱監(jiān)護人”、“公共服務(wù)與壟斷經(jīng)營者并存”、“角色沖突”等論點。學(xué)界在城鄉(xiāng)基層治理意義上探討國家與社會關(guān)系的主要目的有三:其一是探討國家權(quán)力體系在基層如何有效延伸及其路徑與方式，以實現(xiàn)政權(quán)官僚化與合理化問題;其二是探討基層自治空間與自治能力，特別是如何培育市民社會，從而為確定基層治理中合理的國家與社會關(guān)系邊界提供理論支撐

4、;其三是探討基層社會力量(民間精英)的角色與功能。當然，學(xué)界對奠基于市民社會理論基礎(chǔ)上的國家社會分析框架本身的中國適用性問題也提出了不同意見，特別是在當前我國市民社會發(fā)育不足的情況下，該理論的解釋力和說服力還有待于實踐的檢驗。二、城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)一般指國家政權(quán)組織體系建構(gòu)意義上的治理模式與結(jié)構(gòu)。理論界對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)和當前城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)都作了研究。1.傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)。這里主要指我國解放前封建社會時期的基層治理結(jié)構(gòu)。國內(nèi)外學(xué)者多認為傳統(tǒng)中國治理結(jié)構(gòu)有兩個不同的部分:上層是中央政府，它設(shè)置了一個自上而下的管制系統(tǒng);底層是地方性的管制單位，由族長、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握，依賴于地方

5、社會力量。地方精英(族長、鄉(xiāng)紳、地方名流)控制著地方權(quán)力結(jié)構(gòu)，實際承擔著對傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會日常生活的管理職責。遺憾的是，目前對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)的研究大多集中于鄉(xiāng)村領(lǐng)域，對城市基層治理結(jié)構(gòu)研究不是很多。2.現(xiàn)代城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)。由于我國長期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)有著嚴重差別，理論界對“城”“鄉(xiāng)”治理結(jié)構(gòu)也多進行分別研究。(1)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。新中國成立后，政權(quán)組織體系建立不久就奠定了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的基層管理格局，形成了縣公社大隊小隊為典型層級的黨政合一、政經(jīng)合一的治理結(jié)構(gòu)，國家政權(quán)力量對基層直接控制。改革開放后，在農(nóng)村基層形成了縣鄉(xiāng)村管理體制，特別是村民自治帶來了鄉(xiāng)村治理

6、結(jié)構(gòu)的巨大變化。針對當前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中存在的問題，理論界存在多種改革設(shè)想:1)村治論。依據(jù)“精鄉(xiāng)簡縣”原則，提出“縣政·鄉(xiāng)派·村治”模式。2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))治論。又分為鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治兩種思路。3)“鄉(xiāng)治·村政·社有”模式，主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但國家政權(quán)組織延伸至村一級。4)廢縣、虛縣論。廢縣即用現(xiàn)實中的省地級市縣級市鄉(xiāng)鎮(zhèn)來取代理論中的省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)。虛縣則主張在實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級地方自治的情況下，維持縣的政區(qū)和政府架構(gòu)，但不組建自治權(quán)力機構(gòu)和自治行政機構(gòu)，不設(shè)立本級財政。5)強縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作論。(2)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。建國初期，“單位”成為基層社會管理的主要平臺

7、與渠道，社區(qū)主要起著拾遺補缺的作用。在“文革”時期，街道、單位和社區(qū)內(nèi)黨政合一的革委會成為基層控制的主要機構(gòu)。改革開放后，街道社區(qū)體制成為城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的基本模式。理論界的研究集中于兩個方面:社區(qū)建設(shè)模式和街居體制改革。社區(qū)是城市基層治理的微觀層面和平臺。當前，我國城市社區(qū)實踐中主要有五種模式:1)行政型的“上海模式”。將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，構(gòu)建“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的組織體系。2)自治型的“沈陽模式”。構(gòu)造社區(qū)成員代表大會、社區(qū)委員會、社區(qū)協(xié)商議事委員會，形成“議行分離、相互制約”的運行互動機制。3)服務(wù)型的“青島模式”。以社區(qū)服務(wù)為導(dǎo)向，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)體制的重構(gòu)。4

8、)混合型的“江漢模式”。以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，實現(xiàn)社區(qū)自治發(fā)展。5)一會兩站的“鹽田模式”。把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會中剝離出來，將其賦予社區(qū)工作站(與社區(qū)居委會平行的政府組織)和社區(qū)服務(wù)站;社區(qū)居委會履行社區(qū)自治功能。街道作為國家政權(quán)機構(gòu)在基層的派出機構(gòu)，和城市社區(qū)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，街道辦事處成為基層治理結(jié)構(gòu)的關(guān)節(jié)點。理論界針對當前“街居”體制存在的問題，對其改革提出種種設(shè)想:1)將“街道辦”建成一級政府。2)“虛區(qū)實街”。將區(qū)政府改為市政府的派出機關(guān)，街道為一級政府。3)取消“街道辦”建制的“二級政府、二級管理”模式。其中又有兩種思路:一種主張由區(qū)政府直接指導(dǎo)“居民委員會”

9、;另一種是不改變市區(qū)兩級政府設(shè)置，直接以社區(qū)逐漸代替街道辦。4)折中模式。維持“街道辦”派出機構(gòu)的性質(zhì)，但適當擴大“街道辦”的權(quán)限與職能。隨著社會的不斷發(fā)展，理論界對城鄉(xiāng)基層治理中的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)給予了高度關(guān)注。有學(xué)者認為，構(gòu)建與市場經(jīng)濟體制及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度，將是我國農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革，從單位管理模式向社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變，是城市基層社會管理體制變遷的基本趨勢和特征。但也有學(xué)者認為，社區(qū)制難以取代單位制，社區(qū)是一種全新的社會整合機制。社區(qū)建設(shè)應(yīng)該尋求新的社區(qū)治理模式，而不是把社區(qū)“單位化”。3.基層群眾自治組織與政府組織的關(guān)系。在城鄉(xiāng)基層治理中，無法回

10、避基層群眾自治性組織即村(居)委會和政府組織的關(guān)系問題。尋找國家政權(quán)力量在基層的有效性和維護基層自治組織的自治性之間的最佳結(jié)合點，成為理論和實踐的難題。三、城鄉(xiāng)基層民主與公民參與城鄉(xiāng)基層的有序和諧離不開基層民主，基層民主的實施離不開社會主體的廣泛參與，“民主”與“參與”本身就是城鄉(xiāng)基層治理的一種制度安排，對治理目標的實現(xiàn)至關(guān)重要。學(xué)界主要從以下幾個方面展開了研究:1.村(居)民自治?；鶎用裰髯钪匾闹贫润w現(xiàn)就是村(居)民自治。村(居)民自治作為基層一項基本政治制度，對基層民主和治理有著特殊的意義。理論界主要從以下幾個方面進行了研究:(1)自治空間。如前所述，理論界主要運用國家和社會分析框架來尋

11、找居民自治的空間，對理論、理想與實踐、現(xiàn)實中的矛盾作出分析，提出多種對策。(2)“自治”的價值與意義。很多學(xué)者都認為村(居)民自治是一種成本低、效益高的治理機制，基層民主對于中國民主的成長具有戰(zhàn)略意義，能開啟民眾的權(quán)利意識與公民意識，使國家與基層社會得以避免直接沖突，具有“黏合劑”功能。(3)自治制度。主要對村(居)民自治制度體系、組織形式、活動內(nèi)容、運作模式等進行研究，如有學(xué)者運用政治學(xué)和個案研究方法對中國農(nóng)村村民自治作了全景式的勾勒。(4)自治“問題”。主要對村(居)民自治實踐中出現(xiàn)的矛盾和焦點問題進行探索。這些矛盾和焦點問題主要有三:一是村(居)委會選舉(直選)問題;二是“兩委”關(guān)系問題

12、;三是村民自治或選舉中的宗(家)族問題。(5)完善村(居)民自治的對策。絕大部分學(xué)者都主張強化基層自治導(dǎo)向，確立以群眾自治為核心的基層民主，一方面要求政府“放權(quán)”的同時賦權(quán)于自治組織，另一方面要培育“草根民主”，實現(xiàn)政府與社會關(guān)系的重構(gòu)。同時，通過完善自治組織機構(gòu)等多種途徑給村(居)委會自治發(fā)展以足夠的空間和現(xiàn)實條件。2.公民參與。公民參與在基層體現(xiàn)為村(居)民參與，村(居)民參與政治和社會生活對城鄉(xiāng)基層治理具有重大意義。理論界主要從以下幾方面展開了探討:(1)“公民參與”的價值。有學(xué)者從個人層面、社會層面和政治層面進行了詳細分析，認為公民參與是現(xiàn)代民主政治的具體體現(xiàn)，它不僅能促進民主政治的發(fā)

13、展與進步，而且還能預(yù)防和解決某些公共問題，因而具有廣泛的政治和社會意義。(2)“公民參與”的形式。美國學(xué)者謝爾·阿斯汀從政治體制演進與公民參與自主性程度之間關(guān)系的角度，將公民參與形式分為由低到高漸進發(fā)展的三個階段和遞進發(fā)展的八種參與形式。還有學(xué)者認為公民參與有四種類型七種形式。其中四種類型是:政府自主決策，公民無參與或低度參與;以獲取政策信息為目的的公民參與;以政策接受和支持為目的的公民參與;由公民或公民組織主動發(fā)起的參與。七種形式分別是:關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公民投訴、公民會議、公民聽證或咨詢委員會、公民論壇、社區(qū)發(fā)展公司。(3)“公民參與”的困境及其原因。有學(xué)者將中國公民參與局

14、限性歸納為四個方面:一是公民參與的非均衡性;二是公民參與的任意性;三是社團參與作用的有限性。有學(xué)者還認識到某些公民參與的非理性，歸納了我國公民參與存在的十大困境:社會對公民參與政策過程認識模糊;公民參與公共政策能力有限;公民參與中公利與私利的沖突;公民參與政策過程的民主與效率相矛盾;強勢集團操縱政策過程的危險;參與群體的集體非理性;社團參與的局限性;聽證制度的不完善;網(wǎng)絡(luò)參與的自由與無序;“灰色參與”與“設(shè)租尋租”的危害。至于造成“公民參與”困境的原因，有學(xué)者認為是傳統(tǒng)政治文化的負面影響、參與制度設(shè)計缺陷、決策者主觀阻撓和公民自身素質(zhì)等多方面因素所共同導(dǎo)致的。(4)完善“公民參與”的對策。有學(xué)

15、者在總結(jié)理論界研究成果的基礎(chǔ)上，從政府層面、公民層面、社會層面、政府公民關(guān)系層面分別提出諸多推動公民參與的對策，并認為公民參與需要政治、經(jīng)濟、社會多領(lǐng)域的變革。還有學(xué)者認為可從制度和技術(shù)兩個層面來完善公民參與。四、城鄉(xiāng)基層社會管理社會有效治理離不開對社會事務(wù)的妥善管理，通常意義上的社會管理不僅是政府的重要職能，也是治理的重要組成部分和重要途徑。廣義的社會管理，是指整個社會的管理，即指包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)和社會生活子系統(tǒng)在內(nèi)的整個社會大系統(tǒng)的管理。狹義的社會管理，主要指與政治、經(jīng)濟、思想文化各子系統(tǒng)并列的社會子系統(tǒng)或者說社會生活子系統(tǒng)的管理。學(xué)者多傾向于從狹義上來界定社會管

16、理的含義，一般認為社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務(wù)、社會組織進行規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量。其分歧主要在于社會管理主體和客體的界定及其相互關(guān)系，有的強調(diào)政府與社會組織的平等合作關(guān)系，有的則認為社會組織既是管理主體又是管理客體。1.社會管理模式。一般根據(jù)政府和社會力量在社會管理中的地位和作用，將社會管理模式分為三種:(1)政府主導(dǎo)、社會協(xié)助;(2)國家和社會、政府和公民合作;(3)社會主導(dǎo)、政府協(xié)助。有學(xué)者認為，從新中國成立到改革開放前的30年間，在總體性社會背景中國家政權(quán)的“壓力型體制”下

17、，造就了農(nóng)村基層社會的“行政性整合”，而在現(xiàn)在的社會轉(zhuǎn)型時期，基層社會管理面臨諸多現(xiàn)實難題，基層社會管理必須從“行政性整合”向“契約性整合”轉(zhuǎn)變。有學(xué)者認為，中國特色的社會管理模式應(yīng)是“強政府、大社會”模式?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局以中國特有的方式表達了適合中國的社會管理模式。2.城鄉(xiāng)基層社會管理存在的問題與對策。基層社會的管理問題既是整個社會管理問題的縮影，也具有自己的獨特性。就整個社會管理而言，主要存在著傳統(tǒng)管理方式落后、管理體制不順、政府職能界定不清、公共財政與資源配置不當、社會管理運行不完善、配套的制度建設(shè)相對滯后等問題。就城鄉(xiāng)基層的社會管理而言，有學(xué)者

18、認為，我國農(nóng)村社會管理和服務(wù)存在以下缺陷:“無為政治”在農(nóng)村社會治理中仍有一定程度的體現(xiàn)，導(dǎo)致社會矛盾比較突出，穩(wěn)定存在隱患;農(nóng)村安全形勢不斷惡化，治安狀況令人擔憂;公共危機管理水平落后，應(yīng)急處置能力欠缺;農(nóng)村環(huán)境保護和公共衛(wèi)生管理服務(wù)滯后;農(nóng)村勞動力流動管理服務(wù)嚴重缺位，農(nóng)民工利益得不到保障;農(nóng)村社會保障制度不完善，社會救助水平低;農(nóng)民的民主和法制意識比較淡薄，社會管理法制化程度較低等。理論界為解決城鄉(xiāng)基層社會管理中存在的問題提出了種種構(gòu)想:有學(xué)者認為一要深化基層組織重構(gòu)，二要推進城鄉(xiāng)社區(qū)重建，三要構(gòu)建新型治理機制，四要確立發(fā)展型社會政策制定模式。很多學(xué)者強調(diào)了政府在社會管理中的責任，認為政

19、府轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵，并從更新社會管理理念、整合管理主體、完善管理機制、強化管理職能、再造管理流程和改進管理方式等六個方面論述了如何強化我國政府的社會管理職能，提高政府社會治理能力。3.城鄉(xiāng)基層社會管理體制改革。改革開放以來我國社會發(fā)生的深刻變化導(dǎo)致一元化的社會管理模式正在解體，“全能國家”正在變?yōu)椤坝邢拚保罢w性的社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄻踊纳鐣?，單位制、街居制、戶籍管理制度等傳統(tǒng)的社會管理載體發(fā)生重大變化，這些都對社會管理提出了新的要求。學(xué)界所提出的社會管理體制改革目標主要有:完善社會主義市場經(jīng)濟體制;實現(xiàn)社會治理轉(zhuǎn)型;實現(xiàn)“強政府、大社會”格局;培育公民社會和完善公共服務(wù)體系;實現(xiàn)社會事務(wù)分類

20、管理。有學(xué)者提出，創(chuàng)新社會管理體制關(guān)鍵要建立和完善四個機制，即社會發(fā)展綜合決策和執(zhí)行機制、社會影響評估機制、社會安全網(wǎng)機制和社會風(fēng)險管理機制。在社會管理體制改革思路上，學(xué)術(shù)界多主張應(yīng)使社會管理體制改革與政治體制改革和行政管理體制改革相結(jié)合、社會發(fā)展與社會管理體制改革相結(jié)合、社會發(fā)展和社會管理體制改革與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合、社會管理體制改革與推進基層民主和加強黨的執(zhí)政能力相結(jié)合。4.城鄉(xiāng)基層社會管理重點問題。(1)流動人口管理問題。人口流動既是現(xiàn)代社會的常態(tài)現(xiàn)象，也是我國非均衡發(fā)展的結(jié)果，流動人口問題向社會管理提出了新的要求，特別是給基層社會管理帶來了挑戰(zhàn)。很多學(xué)者對流動人口社會保障、戶籍制度

21、等問題進行了細致的研究。(2)基層社會穩(wěn)定問題。學(xué)界主要從社會控制角度、社會關(guān)系角度、社會規(guī)范角度、社會結(jié)構(gòu)角度、社會心理角度等五個角度來理解社會穩(wěn)定問題。由于近年基層社會矛盾和群體性事件突出，基層社會穩(wěn)定成為實踐和理論的焦點。多數(shù)學(xué)者認為社會轉(zhuǎn)型是社會不穩(wěn)定的重要原因，并從經(jīng)濟、政治、文化等多個方面對影響基層社會穩(wěn)定的因素進行了全面探討。還有學(xué)者提出了由五個子機制構(gòu)成的社會穩(wěn)定機制:社會控制機制、社會監(jiān)督機制、社會保障機制、社會宣泄機制、社會預(yù)警機制。近年來學(xué)界對基層社會管理的關(guān)注，體現(xiàn)了學(xué)界研究領(lǐng)域的拓展與研究方式的轉(zhuǎn)變，逐步認識到社會管理的重心在基層。然而社會管理領(lǐng)域比較寬泛與復(fù)雜，現(xiàn)有

22、分領(lǐng)域研究相互“孤立”現(xiàn)象明顯，交流與對話不足，協(xié)調(diào)和配合不夠。同時，對基層社會管理過程中政府、組織、個人在具體領(lǐng)域、具體條件下角色如何定位、關(guān)系如何安排，需要作進一步理論反思與模式凝煉。五、城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)公共服務(wù)是社會治理的重要內(nèi)容，服務(wù)的過程也是治理的過程。有學(xué)者認為公共服務(wù)供給的范圍包括:純粹公共物品、混合性公共物品、具生產(chǎn)競爭性和消費弱選擇性的私人物品的生產(chǎn)和供給。由于當前我國處于社會主義初級階段，學(xué)界探討更多的是基本公共服務(wù)。有學(xué)者將基本公共服務(wù)定義為公共服務(wù)的基礎(chǔ)保障，其基礎(chǔ)性源于公民不可或缺的、國家必須予以保障的一系列基本權(quán)利，主要包括生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和

23、資產(chǎn)形成權(quán)等公民權(quán)利。關(guān)于我國公共服務(wù)包括城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)，學(xué)界主要從以下方面進行了探討:1.城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)現(xiàn)狀及原因。有學(xué)者認為當前我國公共服務(wù)存在三大問題:第一，公共服務(wù)的投入低于世界平均水平，公共服務(wù)覆蓋面太窄;第二，已建立的基本醫(yī)療、義務(wù)教育等公共服務(wù)，也在實施中被扭曲;第三，政府公共服務(wù)在價值選擇、制度安排和政策制定方面存在失當?？傮w說來，基層公共服務(wù)呈現(xiàn)“總量不足”且分配“不均衡”或“非均等化”的特點，這種非均等，既有主體間的非均等，也有區(qū)域間的非均等;既有“質(zhì)”的差別，也有“量”的非均等。有學(xué)者歸納了其原因:(1)政治統(tǒng)攝上的公民權(quán)利差異性賦予制度;(2)行政管理中的區(qū)劃分割制

24、度;(3)經(jīng)濟、社會運行發(fā)展中的二元結(jié)構(gòu);(4)社會政策安排中的分治模式;(5)城市偏向的公共資源配置制度與工業(yè)主導(dǎo)發(fā)展模式。另外，基層政府公共服務(wù)能力的制約因素也是重要原因，還包括地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平和自身財政能力限制、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度等方面的原因。2.公共服務(wù)提供模式與方式。根據(jù)效率目標優(yōu)先還是公平目標優(yōu)先的戰(zhàn)略，公共服務(wù)形成了以美國和法國為代表的“最低保障與兼顧效率型”，以英國和北歐國家為代表的“全面公平型”，以新加坡和智利為代表的“效率主導(dǎo)型”。有學(xué)者認為，應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)選擇不同的提供方式，對于多元供給主體之間如何分工，一種觀點主張以政府責任為邊界，另一種觀點主張以供給主體性質(zhì)與公

25、共服務(wù)性質(zhì)對應(yīng)關(guān)系為基礎(chǔ)。3.基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵。學(xué)界一致認為，城鄉(xiāng)基層基本公共服務(wù)的目標應(yīng)該是“均等化”。但對基本公共服務(wù)均等化的理解卻有差異，主要涉及以下問題:(1)何謂“均等”。主要有機會均等和結(jié)果均等說及“統(tǒng)一制度安排說”。(2)“誰”享受，即主體是誰。主要有三種觀點:第一種認為是一國全體公民;第二種認為是一國之內(nèi)全體居民;第三種認為是有機會在政府管轄范圍內(nèi)長期或短期生活的所有人。(3)與“誰”均等。通常涉及到兩類比較，即個體與個體之間的均等及群體與群體之間的均等。(4)均等“什么”，即均等的范圍。對其確定主要涉及何謂基本公共服務(wù)中的“基本”，有學(xué)者認為可從兩個角度理解:一是消費需

26、求層次上與低層次消費需要直接關(guān)聯(lián);二是從消費需求同質(zhì)性上看，人們無差異消費需求。但“基本”不是絕對的，它會因時間、地點的變化而變化。有學(xué)者認為，基本公共服務(wù)應(yīng)包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化、環(huán)境衛(wèi)生等。還有學(xué)者認為，現(xiàn)階段實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)包括基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)等四個方面的均等化，另有學(xué)者在此基礎(chǔ)上增加了公共應(yīng)急性服務(wù)。4.城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)均等化對策。概括起來主要有以下幾項:(1)建設(shè)公共服務(wù)型政府，提高政府公共服務(wù)能力;(2)完善促進公共服務(wù)均等化的公共財政制度;(3)構(gòu)建公共服務(wù)多元供給機制和投資體制;(4)

27、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會政策，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給制度;(5)建立以制度、投入、參與、配置為基礎(chǔ)的“四位一體”綜合保障機制;(6)推進政府管理體制改革，完善公民資格制度;(7)改革中央與地方的公共服務(wù)分工體制。六、城鄉(xiāng)基層治理的財政問題作為一種政府治理工具，財政實際上是一種財政控制權(quán)的配置制度。由于我國實行的是分級財政體制，它直接決定了基層政府的財政能力，并直接影響到基層政府的治理能力和整個城鄉(xiāng)基層的治理效果。1.當前我國城鄉(xiāng)基層治理中的財政現(xiàn)狀及問題。基層財政困難是普遍現(xiàn)象，對此理論界普遍認為，目前的財政體制只是初步理順了中央政府和省級政府之間的財政關(guān)系，但沒有在省級以下政府之間確立一個較為合適的

28、責任和財力分配模式，導(dǎo)致在省、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，一方面財權(quán)過分向上集中，使得基層政府財力十分薄弱;另一方面事權(quán)過分向下集中，造成基層政府事權(quán)過重。有學(xué)者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因有基層政府機構(gòu)增設(shè)和人員膨脹，中央對地方財政汲取力度過大，財稅體制存在缺陷等。還有學(xué)者認為，經(jīng)濟發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的基本原因，而不合理的財政體制加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾，行政體制改革滯后導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔沉重，特別是稅費改革后基層面臨著更大的財政問題。但也有學(xué)者指出，中國基層政府的財政窘境并非由稅費改革所導(dǎo)致，只是由于稅費改革多年沉病才得到迅速釋放。同時，還存在政府間事權(quán)劃分不明晰，事權(quán)錯位和重疊現(xiàn)象，財政橫向調(diào)

29、節(jié)力度不夠等。有學(xué)者認為當前的財政體制引起基層治理諸多問題:政府職能錯位與國家公共管理政策有效性降低;行政責任向下級政府推諉，導(dǎo)致事權(quán)和財權(quán)不對稱，地方政府服務(wù)能力低下。隨著中央轉(zhuǎn)移支付力度加大，學(xué)界開始注意到基層政府對中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付高度依賴問題。2.解決基層治理中財政問題的對策。有學(xué)者認為應(yīng)采取以下措施:(1)完善政府間責任劃分的法律體系，依法規(guī)范各級政府間責任關(guān)系;(2)穩(wěn)步推進行政管理體制改革，構(gòu)建良好的公共治理結(jié)構(gòu)，樹立科學(xué)的政府行為導(dǎo)向;(3)進一步深化“分稅制”財政體制改革，規(guī)范政府間財政分配關(guān)系;(4)加快投資體制改革，明晰中央政府與地方政府的投資權(quán)和支出責任;(5)加強

30、調(diào)查研究，提高中央政策的針對性和現(xiàn)實可操作性;(6)全國性的公共產(chǎn)品要按照公平原則來提供，根據(jù)效率原則來管理。筆者也曾提出，首先要調(diào)整基層政府的事權(quán)范圍，減掉其無力承擔或完成起來不經(jīng)濟的事權(quán)。其次，要強化中央和省級財政對基層財政的轉(zhuǎn)移支付責任，但在轉(zhuǎn)移支付過程中要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，防止“會哭的孩子有奶吃”。再次，要加強財政預(yù)算管理，使基層財政預(yù)算細化，具有可操作性。最后，要加快政府在基層的投資體制改革，明晰各級政府的投資領(lǐng)域與收益。還有學(xué)者提出按“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的思路推進省以下財政體制改革，同時健全自上而下的轉(zhuǎn)移支付。財政實際上一直是基層治理的關(guān)鍵因素，當前的研究在財權(quán)與事權(quán)匹配、中央與地方關(guān)系上已取得諸多成果，但財政體制改革是一套綜