建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度的模式探討

1、建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度的模式探討         08-03-20 08:54:00     作者：董月鮮    編輯：studa0714摘要：農(nóng)民工是我國工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的特殊勞動(dòng)力群體，他們?yōu)槌鞘蟹睒s和農(nóng)村發(fā)展作出了重大的貢獻(xiàn)，但是卻沒有享受到相應(yīng)的社會(huì)保障。為了促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧，針對農(nóng)民工的過渡性、流動(dòng)性大和收入低等特征，應(yīng)該根據(jù)具體情況區(qū)別對待，以就業(yè)方式為標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民工群體進(jìn)行劃分，對穩(wěn)

2、定就業(yè)和不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工實(shí)行分層分類保障的模式。同時(shí)，要推動(dòng)相關(guān)的制度改革和政策落實(shí)，共同配合農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建立。 農(nóng)民工是當(dāng)代中國城市的特殊群體，特指具有農(nóng)村戶口，卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者。農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。根據(jù)第五次人口普查資料，農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占58%，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占52%，在加工制造業(yè)從業(yè)人員中占68%，在建筑業(yè)從業(yè)人員中占80%。他們?yōu)槌鞘蟹睒s和國家建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。然而，作為城市的“邊緣人”，農(nóng)民工享受的社會(huì)保障程度很低。2006年8月，國家統(tǒng)計(jì)局對全國范圍內(nèi)農(nóng)民工（包括固定崗位就業(yè)的農(nóng)民工和靈活就業(yè)的農(nóng)民工）的調(diào)查顯示，農(nóng)民工購買保

3、險(xiǎn)比重較低，沒有購買養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工分別占被調(diào)查農(nóng)民工總數(shù)的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。另外，已參保農(nóng)民工的退保問題嚴(yán)重，部分地區(qū)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)的退保率甚至高達(dá)95%以上。參加醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷，但由于只報(bào)銷超出起付線部分的一定比例，農(nóng)民工仍然要自負(fù)一部分，對于難以承受自負(fù)部分的農(nóng)民工來講，實(shí)際上也享受不到相應(yīng)的待遇。從社會(huì)救助方面來看，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)救助體系只是覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，農(nóng)民工享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失業(yè)、疾病、意外傷害導(dǎo)致生活陷入困境時(shí)，往往孤立無助。一 農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益缺失的原

4、因農(nóng)民工參保率低，社會(huì)保障權(quán)益缺失，究其原因，主要有以下幾個(gè)方面。（一）城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的根源1998年以來，我國全面推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，但迄今為止的各種社會(huì)保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎(chǔ)，且重心明顯傾向于城鎮(zhèn)。而自從原有的集體保障和合作醫(yī)療制度隨著集體經(jīng)濟(jì)的瓦解而喪失后，農(nóng)村基本上陷入了依靠單一的傳統(tǒng)家庭保障的境地。農(nóng)民工雖然進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但由于他們還是農(nóng)村戶口，身份依然是農(nóng)民，所以仍被屏蔽在城市的社會(huì)保障體系之外。雖然有些地方制定了有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的暫行辦法，但由于種種原因，絕大多數(shù)農(nóng)民工仍然游離于社會(huì)保障的“安全網(wǎng)”之外。（二）現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度不

5、適應(yīng)農(nóng)民工的特點(diǎn)1.城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)門檻高，操作缺乏靈活性現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度是從傳統(tǒng)計(jì)劃體制下國有企業(yè)職工保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來的，保險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)計(jì)上包括了轉(zhuǎn)制成本。由于承擔(dān)了國有企業(yè)歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)，現(xiàn)行各地城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)率普遍很高。企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)平均為工資總額的28%，個(gè)人繳費(fèi)為11%，企業(yè)和農(nóng)民工普遍感到負(fù)擔(dān)太重，降低了參保積極性。另外，有的地方規(guī)定退休前5年必須到該地參保，更加大了農(nóng)民工的參保難度。2.社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工參保后的權(quán)益得不到保障由于地區(qū)發(fā)展差距大，以及社會(huì)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)缺陷，養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度被分割在2000多個(gè)統(tǒng)籌單位（多為縣市級統(tǒng)籌）內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位

6、之間政策不統(tǒng)一，費(fèi)率不統(tǒng)一，導(dǎo)致了地區(qū)間的轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，不適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)性大、工作轉(zhuǎn)換頻繁的特點(diǎn)。按照現(xiàn)行規(guī)定，職工跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌資金，因此，農(nóng)民工社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移實(shí)際是不可能的。3.允許退保實(shí)際上損害了農(nóng)民工權(quán)益現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策允許農(nóng)民工退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)反復(fù)參保、退保，由于農(nóng)民工退保只退個(gè)人上交的，企業(yè)上交部分大多被留給政府，用以填補(bǔ)城市社?；鸬娜笨?，直接損害了農(nóng)民工享受社會(huì)保障的權(quán)益，也影響了用人單位的參保積極性。（三）社保立法不健全，缺乏對農(nóng)民工社會(huì)保障的法律保護(hù)自1998年以來，我國相繼建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等相關(guān)法律，但關(guān)于農(nóng)民工社

7、保問題沒有相應(yīng)立法。由于缺乏全國性的法律規(guī)定，在促使企事業(yè)單位履行繳納農(nóng)民工保險(xiǎn)金義務(wù)時(shí)，很難獲得法律的保護(hù)，也無法通過司法途徑來強(qiáng)制保障企事業(yè)單位如約履行。目前，雖然有一些零散的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件對農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益加以規(guī)定，但因?yàn)楦鞯胤ㄒ?guī)不統(tǒng)一，做法也各不相同，彼此之間常存在許多不協(xié)調(diào)甚至矛盾之處，從而使現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。（四）農(nóng)民工、用人單位和地方政府均存在短視行為，參保不積極從農(nóng)民工自身來看，一方面對參保不夠重視，另一方面也對現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏信任，對自己以后能否享受養(yǎng)老待遇心存疑慮。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)

8、老金的最低繳費(fèi)年限為15年，而農(nóng)民工流動(dòng)頻繁，如果不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，多數(shù)很難達(dá)到該年限標(biāo)準(zhǔn)。所以農(nóng)民工在離開參保地時(shí)一般都選擇退保。從用人單位來看，農(nóng)民工所在單位多為民營企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個(gè)體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型行業(yè)。這些用人單位為追求利潤，千方百計(jì)減少人工成本，不重視人力資本投資，主觀上也不愿為農(nóng)民工投保社會(huì)保險(xiǎn)。從地方政府的角度看，由于擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會(huì)提高本地企業(yè)的經(jīng)營成本，影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而也缺乏推動(dòng)農(nóng)民工參保的積極性。二 農(nóng)民工社會(huì)保障的定位和制度選擇農(nóng)民工是介于農(nóng)民與工人之間的一個(gè)特殊社會(huì)階層，過渡性是農(nóng)民工

9、群體最基本的特征。在城鎮(zhèn)化過程中，現(xiàn)有的農(nóng)民工會(huì)不斷分化，大部分可能成為城鎮(zhèn)居民，也有一部分可能因種種原因不得不返回農(nóng)村。而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量存在會(huì)源源不斷地補(bǔ)充農(nóng)民工群體。無論農(nóng)民工的定位是農(nóng)民還是工人，最后只能是絕大部分成為工人，少部分回到農(nóng)村。農(nóng)民工的過渡性特征決定了針對這個(gè)群體的社會(huì)保障制度安排也是過渡性的，社會(huì)保障的基本制度安排所提供的是一種“過渡”的途徑和機(jī)制。土地是農(nóng)民工因其身份而獲得的最后的保障，割斷農(nóng)民工與土地的聯(lián)系，就必須提供對等甚至更優(yōu)越的保障替代安排。農(nóng)民工社會(huì)保障制度的安排并非重新構(gòu)建新的社會(huì)保障體系，而是在銜接現(xiàn)有社會(huì)保障體系的前提下，通過制度創(chuàng)新，發(fā)揮社會(huì)保障的

10、吸引、分化功能，推動(dòng)農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)化，同時(shí)將無法適應(yīng)城市發(fā)展的農(nóng)民工淘汰回農(nóng)村。針對農(nóng)民工群體自身構(gòu)成的復(fù)雜性及其對社會(huì)保障需求的差別，應(yīng)該根據(jù)具體情況區(qū)別對待，以就業(yè)方式為標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民工群體進(jìn)行劃分，實(shí)行分層分類保障。將穩(wěn)定就業(yè)（從事正規(guī)就業(yè)，建立勞動(dòng)關(guān)系，以及事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系5年以上）的農(nóng)民工納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)改革和完善現(xiàn)行的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受其待遇。對不穩(wěn)定就業(yè)（簽訂短期合同，頻繁流動(dòng)以及從事各種靈活就業(yè)的）的農(nóng)民工引入過渡性的辦法，除工傷、失業(yè)保險(xiǎn)按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行外，養(yǎng)老保險(xiǎn)先建個(gè)人賬戶、不建社會(huì)統(tǒng)籌，實(shí)行過渡性的個(gè)人賬戶

11、制度，將本人的社會(huì)保障權(quán)益直接記入個(gè)人賬戶；醫(yī)療保險(xiǎn)先建社會(huì)統(tǒng)籌、不建個(gè)人賬戶，實(shí)行低門檻、保大病、管當(dāng)期。隨著我國社會(huì)保障制度的改革完善，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國統(tǒng)籌之后，再將農(nóng)民工逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。三農(nóng)民工社會(huì)保障制度的模式設(shè)計(jì)1（一）按工傷保險(xiǎn)條例為農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)所有用人單位都要按工傷保險(xiǎn)條例規(guī)定為農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，使得農(nóng)民工和城市企業(yè)職工在工傷保險(xiǎn)面前不再有差別。首先保證采掘業(yè)、建筑業(yè)等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的農(nóng)民工盡快參保。目前沒有參加工傷保險(xiǎn)的企業(yè)，也要按照有關(guān)規(guī)定，讓農(nóng)民共享受到工傷及職業(yè)病的補(bǔ)償。要強(qiáng)化工傷預(yù)防工作，探索適合我國國情的工傷預(yù)防工作模式和工作機(jī)制，從源頭上遏制

12、工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。（二）加快建立農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度框架內(nèi)，有針對性地開展農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)，提供當(dāng)期住院醫(yī)療保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的本地農(nóng)民工既可參加當(dāng)?shù)氐男滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療，也可參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)。大病醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，不搞個(gè)人賬戶，基金單獨(dú)管理，單獨(dú)使用。根據(jù)農(nóng)民工大病發(fā)病率實(shí)行低費(fèi)率，費(fèi)率一般控制在2%，由單位負(fù)擔(dān)，農(nóng)民工個(gè)人不承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)整醫(yī)療保險(xiǎn)的起付線、個(gè)人自負(fù)比例、等待期、住院押金等方面的政策，降低門檻，使農(nóng)民工更容易享受到有關(guān)待遇。已參加城鎮(zhèn)職工大病醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工，原則上不再同時(shí)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。農(nóng)民工患大病時(shí)不愿或無能力在城市治療的，可制定相應(yīng)的措施，將大病醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系和資金轉(zhuǎn)入農(nóng)村合作醫(yī)療，或一次性提供住院醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)貼。（三）建立適合不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工特點(diǎn)的過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對于不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)宜實(shí)行個(gè)人賬戶積累模式，實(shí)行低費(fèi)率、低保障待遇。繳費(fèi)由用人單