精品資料（2021-2022年收藏）中國社會養(yǎng)老保障政策和社會經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)

1、中國社會養(yǎng)老保障政策和社會經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)李建民2012-7-24 10:46:48來源：統(tǒng)計學2000年第6期內(nèi)容提要：影響一個國家社會養(yǎng)老保障需求和供給的因素非常多，而它們彼此之間的關(guān)系也相當復(fù)雜，一個國家社會養(yǎng)老保障制度的性質(zhì)及其具體運行模式將取決于這個國家的政治和經(jīng)濟制度、經(jīng)濟發(fā)展水平和人口狀態(tài)。另一方面，社會養(yǎng)老保障制度和政策的合理性及其運行的效率將會在宏觀和微觀層面上，給政治、社會、經(jīng)濟及人民生活質(zhì)量帶來深刻的影響。在中國社會養(yǎng)老保障制度面臨諸多問題和挑戰(zhàn)的背景下，更需要建立一個科學、高效的綜合決策支持體系，以協(xié)調(diào)社會養(yǎng)老保障政策與社會經(jīng)濟發(fā)展政策之間的關(guān)系，增強全社會應(yīng)對人口老齡化

2、挑戰(zhàn)的能力。關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老保障 社會 經(jīng)濟 人口老齡化作者簡介：李建民南開大學人口與發(fā)展研究所，天津300071社會保障制度是現(xiàn)代國家制度的重要部分，一個國家所實行的社會保障制度的性質(zhì)和特點會直接影響到其社會、政治和經(jīng)濟生活的各個方面。作為社會保障最基本內(nèi)容之一的社會養(yǎng)老保障尤其重要。隨著我國經(jīng)濟體制改革和人口老齡化進程的迅速推進，社會養(yǎng)老保障制度的作用和意義也日益凸顯。目前，我國在城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)建立起“統(tǒng)帳結(jié)合”模式的社會養(yǎng)老保障制度。本文將在分析影響我國社會養(yǎng)老保障的社會、經(jīng)濟和人口因素的基礎(chǔ)上，探討我國的社會養(yǎng)老保障政策如何實現(xiàn)與其他社會和經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)。一、社會養(yǎng)老保障制度與社會、經(jīng)濟

3、和人口影響因素的一般關(guān)系就社會養(yǎng)老保障制度與其外部環(huán)境的關(guān)系而言，我們首先需要回答兩個最基本的問題；其一，在一定的政治、社會、經(jīng)濟和人口條件下，選擇怎樣的社會養(yǎng)老保障制度？其二，所執(zhí)行的社會養(yǎng)老保障制度會帶來怎樣的社會經(jīng)濟影響？關(guān)于這兩個問題已經(jīng)有大量的研究，本文在此僅把這些關(guān)系歸成一個系統(tǒng)（見圖1）。實際上，社會養(yǎng)老保障是一項與其他方面因素關(guān)聯(lián)性很強的制度。一個國家社會養(yǎng)老保障制度的性質(zhì)及其具體運行模式將取決于這個國家的政治和經(jīng)濟制度、經(jīng)濟發(fā)展水平和人口狀態(tài)。從圖1中可以看到， 影響一個國家社會養(yǎng)老保障需求和供給的因素非常多，而它們彼此之間的關(guān)系也相當復(fù)雜。另一方面，社會養(yǎng)老保障制度和政策的

4、合理性及其運行的效率將會在宏觀和微觀層面上，給政治、社會、經(jīng)濟及人民生活質(zhì)量帶來深刻的影響。因此，社會養(yǎng)老保障制度及其運行環(huán)境之間的關(guān)系構(gòu)成了一個復(fù)雜的系統(tǒng)。圖1社會養(yǎng)老保障供給與需求決定因素我們從圖1中還可以看到， 無論是社會養(yǎng)老保障與其決定和影響因素之間的關(guān)系，還是這些因素自身的發(fā)展和變化，都受到相應(yīng)的社會和經(jīng)濟政策的影響。這些關(guān)系及其相互影響的途徑和作用方向，構(gòu)成了社會養(yǎng)老保障政策與其他社會經(jīng)濟政策關(guān)系的基礎(chǔ)，同時也形成了該系統(tǒng)政策擾動的切入點。該系統(tǒng)運行的正常與否將取決于社會養(yǎng)老保障制度和政策與其他社會經(jīng)濟政策是否協(xié)調(diào)，以及協(xié)調(diào)機制是否有效。二、中國養(yǎng)老社會保障制度面臨的挑戰(zhàn)雖然中國新

5、的城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障制度在1997年正式確立，但是這個制度本身及其執(zhí)行都面臨著多重挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)來自以下方面：（一）老年化程度的迅速增長和人口老齡化進程的迅速推進老齡人口的迅速提高和老年人口的迅速增長將成為下個世紀上半葉我國人口變動的最重要的現(xiàn)象。1.老年人口迅速增長根據(jù)我們的預(yù)測，中國65 歲及以上的老年人口規(guī)模將從2000 年的9019萬人增加到2040年的30795萬人，年平均增長率將高達3.07%。 此外，中國老年人口規(guī)模在2065年以前將一直處于增長之中（見圖2 和表1）。2.長壽在與發(fā)達國家老齡化程度相同的水平上，中國老年人的壽命更長，這個特征至少將會在老齡化程度達到15%以前一直保

6、持（見圖3）。 這意味著我國未來面臨的老齡化挑戰(zhàn)在很大程度上是來自長壽的挑戰(zhàn)，因為養(yǎng)老社會保障需要支持更多的“人年”。1995年中國男性人口65歲時平均預(yù)期壽命為13.65歲，女性人口65歲時的平均預(yù)期壽命為15.82歲；男女80歲時的平均預(yù)期壽命分別為6.30歲和6.75歲。資料來源：李建民、原瓣、王金營.持續(xù)的挑戰(zhàn)：中國未來人口發(fā)展趨勢、問題和對策M.北京：科學出版社，200007.圖219902065年中國老年人口增長趨勢圖3中國與發(fā)達國家同等老齡化程度上平均預(yù)期壽命比較13.人口老齡化由于“嬰兒熱”中出生人口經(jīng)歷的低生育率導(dǎo)致了中國人口老齡進程在90年代開始加速，并且將在未來的幾十年中

7、以更快的速度發(fā)展（見圖4）。人口老齡化的真正意義并非老年人口的增長， 而是負擔人口與被負擔人口比例的變化。如果說老年人口規(guī)模的迅速增長是從需求方面形成對中國社會養(yǎng)老保障壓力的話，那么人口老齡化則主要是從供給方面對社會養(yǎng)老保障形成沖擊。根據(jù)我們的預(yù)測，中國現(xiàn)在已經(jīng)進入了老年人口年齡負擔快速增加時期，盡管由于少兒人口年齡負擔由于出生率的迅速下降而大幅度降低，進而使人口年齡總負擔系數(shù)下降（見圖5 ）。雖然我國總?cè)丝谀挲g負擔比的下降緩解了負擔人口對勞動人口的壓力，但是老年人口負擔與少兒人口負擔在本質(zhì)上有很大的差別，因為老年人口負擔是一種純粹的消費，或者說消費過去的儲蓄；而少兒人口負擔則是人力資本投資，

8、這種投資可以在未來帶來更大的收益。另一方面，這兩種負擔對公共支出影響程度也相差甚遠。例如，OECD國家用于少兒人口和老年人口的社會支出比例為13。人口老齡化長期趨勢已成定局，中國政府面臨的政策選擇是：是否調(diào)整生育政策？社會公共資源如何轉(zhuǎn)移？（二）經(jīng)濟體制改革如果說人口老齡化對中國社會養(yǎng)老保障的影響主要是長遠性的，那么來自經(jīng)濟方面的影響則更現(xiàn)實、更直接。這是因為中國的養(yǎng)老社會保障制度是在經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟迅速發(fā)展的特殊時期開始重新構(gòu)建的。在這樣的背景下，中國的社會養(yǎng)老保障面臨的主要問題并非僅僅是，甚至并非是“未富先老”，而是產(chǎn)生于更現(xiàn)實和更深層次上原因。例如，就社會養(yǎng)老保障需求而言，與其說是人口

9、老齡化發(fā)展的結(jié)果，不如說是由于經(jīng)濟改革使國有企業(yè)退休人員負擔加重并及由此引致的一系列問題凸顯的結(jié)果。效率與公平之間的權(quán)衡及協(xié)調(diào)是一個國家社會保障制度而臨的首要問題，而以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的中國經(jīng)濟體制改革的基本取向是提高效率，即所謂“效率優(yōu)先，兼顧公平”。這就可能導(dǎo)致這樣一些局面：一些旨在提高效率的改革政策和措施很可能同時給社會養(yǎng)老保障帶來壓力；社會養(yǎng)老保障制度及其運行模式可能會給經(jīng)濟效率帶來負面影響；一些在其它國家行之有效的政策在中國可能不具備實施的條件。由此可見，來自經(jīng)濟改革對社會養(yǎng)老保障制度挑戰(zhàn)的嚴重程度可能超出人們的想象。這同時導(dǎo)致了一個新的命題：經(jīng)濟體制改革與福利制度改革的統(tǒng)一。目前出現(xiàn)

10、的政策矛盾或不協(xié)調(diào)突出地表現(xiàn)在以下方面：1.提前退休的影響雖然人口老經(jīng)和老年人口的增長給中國的社會養(yǎng)老保障帶來需求壓力，但是最大的壓力是來自在中國經(jīng)濟體制改革過程中出現(xiàn)的“退休潮”。目前中國大約有3000多萬離退休人員，相當于60歲以上人口23%。這個退休潮的形成一方面是由于有越來越多的人達到退休年齡，但另一方面，政府和許多企業(yè)把提前退休作為解決人員過剩壓力的辦法，我們或許可以稱提前退休為“制度轉(zhuǎn)變型退休”。這種針對解決失業(yè)和提高企業(yè)效率問題的“休克療法”在短期內(nèi)可以取得一定效果，但是從長期看，將會導(dǎo)致更高的社會成本。世界銀行的一份研究報告的觀點是“提前退休不僅不是休克療法，而且是解決失業(yè)問題

11、的高成本方式和企業(yè)改革的高代價方法”2。 提前退休對社會養(yǎng)老保障制度的沖擊主要在三個方面：其一，加劇了社會保障的負擔；其二，提前退休者領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間大幅度延長；第三，減少了社會老保障繳費資源。所以提前退休計劃不僅加劇了社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)期財政壓力，而且也加劇了未來的財政壓力。中國勞動力退休年齡本來就不高，職工退休年齡一般規(guī)定男性55歲、女性50歲。這意味著退休年齡要比老年的到來提前了510 年。因此，中國養(yǎng)老金領(lǐng)取者的實際年限要大大長于他們在老年階段度過的時間。實際上，提前退休計劃并不能解決失業(yè)問題和勞動力市場的壓力，大多數(shù)人提前退休后又繼續(xù)留在勞動力市場。提前退休實質(zhì)上是把失業(yè)和企業(yè)冗員

12、成本通過社會養(yǎng)老保障制度再轉(zhuǎn)嫁給社會。因此，中國政府面臨的政策選擇是：如何權(quán)衡提前退休的效率所得與其導(dǎo)致的社會養(yǎng)老保障負擔的增加？2.城市化和人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變目前中國社會養(yǎng)老保障制度的覆蓋范圍是城鎮(zhèn)地區(qū)的職工，雖然目前人口城市化水平和勞動力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次還較低，但是中國政府已經(jīng)制定了積極促進人口城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的發(fā)展戰(zhàn)略，這意味著城鎮(zhèn)人口和非農(nóng)業(yè)部門勞動力的迅速增長。這些變化會給社會養(yǎng)老保障帶來雙重影響：一方面，擴大了社會老保障制度的覆蓋范圍，另一方面，增長了社會養(yǎng)老保障基金的供給。筆者認為，后一種效應(yīng)要遠遠大于前一種效應(yīng)，即人口城市化和勞動力向非農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移將有利于中國的社會養(yǎng)老保障制

13、度的順利運行。中國政府面臨的政策選擇是：是否應(yīng)該把新轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口和非農(nóng)業(yè)部門的勞動力納入社會養(yǎng)老保障體系？3.以個人為基本單位的社會養(yǎng)老保障制度與中國勞動力過?，F(xiàn)實的矛盾90年代未日本的“社會福利基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革”的一個最明顯的趨向是，社會福利由以家庭為單位轉(zhuǎn)向以個人為單位。這種改革趨向?qū)θ毡緛碚f可能是正確的，因為它可以提高勞動參與率，以補充勞動力供給的短缺。中國新的社會養(yǎng)老保障制度也是以個人為單位的，但與日本不同的是，中國目前以及在未來一個時期內(nèi)都將處于勞動力過剩狀態(tài)。而以個人為計發(fā)單位的社會養(yǎng)老保障制度將刺激勞動力供給，進而加劇勞動力過剩的狀況。中國政府面臨的政策選擇是：如何協(xié)調(diào)社會養(yǎng)老保障

14、政策和降低失業(yè)率政策之間的矛盾？4.改革個人成本增加的影響如果說，在90年代初以前，由個人承擔的經(jīng)濟體制改革成本主要是通過間接方式顯現(xiàn)出來的話，那么在后來的改革中更多地表現(xiàn)為個人直接付出成本，例如國有企業(yè)職工下崗、提前退休、醫(yī)療保險制度和住房制度改革等。這種由于制度改革導(dǎo)致的個人生活成本的增加將直接影響到退休人員的生活水平。中國政府面臨的政策選擇是：如何使個人（特別退休人員）承擔的改革成本得到相應(yīng)補償？5.生活費用高漲的壓力過去的20多年，中國的經(jīng)濟經(jīng)歷了迅速的發(fā)展，同時生活費用也隨著必需品范圍的擴大和價格的提高而大幅度上漲。這種變化導(dǎo)致了從個人生命周期視角看收入與消費的失衡：對現(xiàn)在已經(jīng)退休或

15、即將退休的人而言，在生命周期的工作階段，他們賺取的是低收入，而在他們生命周期的退休階段，他們又面臨著生活費用的高漲。這種反差形成了老年人口面臨的最主要經(jīng)濟負擔需求問題。因此，這一批人（cohort）將在更大的程度上依賴養(yǎng)老金。中國政府面臨的政策選擇是：如何根據(jù)生活費用的上漲調(diào)整養(yǎng)老的給付標準？6.低利率政策的沖擊利率水平是影響社會養(yǎng)老保障的一個重要因素（見表2）。 中國一直被認為是一個資本短缺的國家，在過去相當長一個時期內(nèi)實行的高利率政策證明了這一點。但是在最近幾年中這種局面似乎出現(xiàn)了根本性扭轉(zhuǎn)，經(jīng)過連續(xù)的下調(diào)，人民幣的存款利率已經(jīng)降到相當?shù)偷乃?，并且開征了利息稅。這種政策可能會刺激現(xiàn)期的消

16、費和投資需求，但卻給社會養(yǎng)老保障帶來強烈的沖擊：第一個后果是社會養(yǎng)老保險計劃的破產(chǎn)；第二個后果是個人儲蓄的養(yǎng)老功能大大弱化；第三個后果是一些農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金增殖面臨更大的挑戰(zhàn)。此外，一般來說，低利率有利于現(xiàn)收付制，而不利于積累制。資源來源：楊靜利、陳寬正.臺灣的人口變遷及其對社會安全之沖擊與應(yīng)有之因應(yīng)對策Z.跨世紀的人口變遷：回顧與展望學術(shù)研討會，香港：香港科技大學，199910.*原文是以每月給付10000元標準計算的，為了更易于理解中國大陸的情況，把數(shù)額調(diào)整為1000元。該表是假設(shè)一個人從25歲開始儲蓄，預(yù)計65歲開始使用。中國政府面臨的政策選擇是：利率政策如何與社會養(yǎng)老保障政策相協(xié)調(diào)

17、？7.通貨膨脹的威脅通貨膨脹危害著所有儲蓄計劃和養(yǎng)老金項目，也是以“統(tǒng)帳結(jié)合”結(jié)合為特征的中國社會養(yǎng)老保障制度面臨的一個最大威脅。世界銀行一份研究報告指出：“在高收入國家，1965至1980年期間每年的平均通貨膨脹率達到7.7%，而1980到1990年期間為4.5%。同期中收入國家的平均通貨膨脹率分別為21.1%和85.6%，低收入國家分別為17.3%和15.1%。”3 由于中國目前以及未來的一個時期內(nèi)仍將處于經(jīng)濟快速增長時期，通貨膨脹的危險也依然存在。如果說低利率政策導(dǎo)致了個人資產(chǎn)增殖下降的話，那么通貨膨脹造成的危害更大，因為它會使個人資產(chǎn)貶值（見圖6）。雖然養(yǎng)老金可以根據(jù)通貨膨脹的情況調(diào)整

18、， 但是這種調(diào)整通常滯后。中國政府面臨的政策選擇是：如何控制通貨膨脹？養(yǎng)老金如何指數(shù)化調(diào)整？圖6通貨膨脹對養(yǎng)老基金的影響三、中國社會養(yǎng)老保障政策與社會經(jīng)濟發(fā)展政策協(xié)調(diào)原則前文分析表明，中國的社會經(jīng)濟政策與社會養(yǎng)老保障政策之間還存在著不協(xié)調(diào)甚至相互沖突的現(xiàn)象。為什么會出現(xiàn)彼此矛盾或相互沖突的現(xiàn)象呢？原因是多方面的，包括政府決策部門之間的協(xié)調(diào)不夠、對政策影響分析的視野較窄、評估政策績效標準的差別、缺乏綜合效應(yīng)分析、政策部門利益之間存在差別等，當然也與中國面臨問題多樣性和復(fù)雜性有關(guān)，但是當需要在社會養(yǎng)老保障政策與其他政策發(fā)生矛盾而進行權(quán)衡抉擇時，往往是經(jīng)濟增長關(guān)聯(lián)政策優(yōu)先于分配和福利關(guān)聯(lián)的政策。要改

19、變這種局面還有大量的工作要做，筆者認為至少應(yīng)該關(guān)注以下幾個方面：（一）協(xié)調(diào)基礎(chǔ)要實現(xiàn)社會養(yǎng)老保障政策與其他社會經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)，首先需要確定的是協(xié)調(diào)基礎(chǔ)。一個國家的社會養(yǎng)老保障制度是各方面利益的集合體，也是現(xiàn)期利益和長遠利益的調(diào)節(jié)杠桿，因此，該制度必需與其他方面的制度和政策相一致。社會養(yǎng)老保障制度的重構(gòu)是中國社會發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，是提高整個經(jīng)濟的運行效率、促進社會公平、提高人民生活水平以及消除貧困的重要途徑。由此也就奠定了社會養(yǎng)老保障政策與其他社會經(jīng)濟發(fā)展政策一致性的基礎(chǔ)。社會養(yǎng)老保障政策與其他社會經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)的涵義是彼此之間相互支持、互補和互動。（二）協(xié)調(diào)原則社會養(yǎng)老保障政策與其他社會經(jīng)濟發(fā)展政策的協(xié)調(diào)的前提是需要確定協(xié)調(diào)原則。因為需要進行政策協(xié)調(diào)時往往是相關(guān)政策彼此相互影響，或者需要進行取舍權(quán)衡。這就需要確定相應(yīng)的原則。第一，綜合決策原則。要實現(xiàn)社會養(yǎng)老保障政策與