行政職能案例1

1、非典事件與治道變革改革開(kāi)放20多年來(lái)，中國(guó)政府的治理之道發(fā)生了很大變化，政府職能得到迅速轉(zhuǎn)變，政府行為越來(lái)越轉(zhuǎn)向法制化，政府權(quán)力日益分散到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和基層政治結(jié)構(gòu)，政府人事選拔任命和決策越來(lái)越民主化，政府運(yùn)作逐漸透明化。2002年秋冬之交開(kāi)始，中國(guó)高層政治權(quán)力首次實(shí)現(xiàn)制度化交替，2003年春新一屆政府正式執(zhí)政，恰逢整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的高速發(fā)展時(shí)期，政治穩(wěn)定，萬(wàn)象更新，社會(huì)到處充滿了活力，雖然有各種各樣的問(wèn)題，但新政府躊躇滿志，先制定各項(xiàng)工作的制度安排，然后開(kāi)始針對(duì)性地逐項(xiàng)展開(kāi)具體工作。但不曾想，就在這一過(guò)程中，災(zāi)變出現(xiàn)了。在已享受了20多年持續(xù)增長(zhǎng)、剛開(kāi)始過(guò)上較富裕體面生活的中國(guó)，開(kāi)始出現(xiàn)全新

2、的傳染病：非典型肺炎。該病具有極強(qiáng)的傳染性，且致死率達(dá)到3%以上。此病2002年11月在廣東發(fā)現(xiàn)首個(gè)病例，到4月下旬，全國(guó)各地除了個(gè)別省份，都報(bào)告發(fā)現(xiàn)病例。亡羊補(bǔ)牢，猶未晚矣從公共政策角度來(lái)看，此病的爆發(fā)與廣泛傳播，與政策問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)定位密切相關(guān)。其原因有多方面，一是這種病本身是未知疾病，衛(wèi)生部門(mén)需要掌握足夠信息后才能了解其特征，確定新傳染病的爆發(fā)模式，這是技術(shù)原因;二是改革開(kāi)放20多年里，傳染病防疫等公共衛(wèi)生體系發(fā)展不健全，公共醫(yī)療體制等方面的社會(huì)發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也使得政府和社會(huì)未能及時(shí)掌握傳染病發(fā)生、傳播的情況;三是改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)政府職能從政治工作轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一直把經(jīng)濟(jì)

3、增長(zhǎng)和確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)政治穩(wěn)定當(dāng)作核心政策目標(biāo)，一旦發(fā)生傳染病等公共問(wèn)題，政府本能反應(yīng)是為了不影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不影響旅游、商務(wù)活動(dòng)，盡量淡化處理。這使得各方面無(wú)法及時(shí)全面地了解疫情。人們雖然通過(guò)手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)論壇和電子郵件了解到一些信息，但大多支離破碎，相互矛盾，無(wú)助于準(zhǔn)確識(shí)別真相。此病傳播到香港和臺(tái)灣地區(qū)、新加坡，尤其是加拿大和美國(guó)，這才引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛注意，世界衛(wèi)生組織應(yīng)邀介入，各國(guó)政府和外國(guó)公司紛紛取消北京會(huì)議和旅游，并要求本國(guó)公民、留學(xué)生和非必要的使館人員回國(guó)等等，這一切終于使非典問(wèn)題演變成了變相的國(guó)際“制裁”。中國(guó)各級(jí)政府終于認(rèn)識(shí)到非典問(wèn)題的嚴(yán)重性，把它當(dāng)作重中之重。4月20日之

4、后，每天一次，向全世界如實(shí)報(bào)告各地疫情，衛(wèi)生部還向全國(guó)各地派出督查組，一旦發(fā)現(xiàn)瞞報(bào)，立即處理。4月23日，國(guó)務(wù)院成立防治非典型肺炎指揮部，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)全國(guó)非典型肺炎的防治工作。副總理吳儀任總指揮，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏任副總指揮，財(cái)政部還建立了非典型肺炎防治基金。到此為止，政府職能真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)工作轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)，解決公共問(wèn)題，管理公共事務(wù)上來(lái)。非典型肺炎防治作為政策問(wèn)題得到了準(zhǔn)確定位。而此前沒(méi)有把這個(gè)問(wèn)題當(dāng)作核心工作，一些地方繼續(xù)舉辦大型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不僅經(jīng)濟(jì)效果不好，還令全國(guó)各地不得不以大量人力、物力來(lái)排查參與活動(dòng)的人是否得非典。亡羊補(bǔ)牢，猶未晚矣，準(zhǔn)確界定問(wèn)題性質(zhì)及其嚴(yán)重性

5、，在各種政策問(wèn)題上的優(yōu)先次序，可以為控制問(wèn)題、解決問(wèn)題打下良好的基礎(chǔ)。微觀信息提供有待加強(qiáng)從公共政策方案的選擇角度來(lái)看，面對(duì)一個(gè)公共問(wèn)題，政府可選手段很多。一般來(lái)說(shuō)，一類是間接的政策手段，要求、誘導(dǎo)和懇求公民、社會(huì)組織、國(guó)家單位和機(jī)關(guān)等，如通過(guò)各種途徑，告訴公民勤洗手、保持良好的工作習(xí)慣，做好消毒工作，保持居室透風(fēng)，不去或者少去公共場(chǎng)所，取消長(zhǎng)途旅行計(jì)劃，一旦發(fā)現(xiàn)非典癥狀，去醫(yī)院就診，并及時(shí)采取措施，保持心理穩(wěn)定等;還有就是直接提供信息，給社會(huì)各界和公民，提供各方面信息，尤其是有關(guān)疫情的信息。在前一方面，政府做了很好的工作，但在疫情信息方面還有缺陷。在早期階段，政府害怕社會(huì)會(huì)恐慌，沒(méi)有及時(shí)發(fā)出

6、有關(guān)疫情的真實(shí)信息，也沒(méi)有讓新聞媒體及時(shí)報(bào)道有關(guān)信息，對(duì)一個(gè)可能導(dǎo)致國(guó)際影響的傳染病，也沒(méi)有及時(shí)向國(guó)際組織傳播疫情信息，反而反復(fù)強(qiáng)調(diào)全國(guó)各地疫情得到了有效控制，旅行和商務(wù)活動(dòng)都是安全的，北京是世界上最安全的地區(qū)，大型會(huì)展沒(méi)有任何問(wèn)題，其間沒(méi)有任何人感染，最終導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)和各級(jí)政府對(duì)突如其來(lái)的災(zāi)難缺乏準(zhǔn)備，也使得好不容易建立起來(lái)的良好的國(guó)際形象受到損害。4月20日以后，中國(guó)政府決定所有的醫(yī)院，包括軍隊(duì)醫(yī)院都要對(duì)“非典”病例進(jìn)行報(bào)告，政府統(tǒng)計(jì)“非典”病例完全公開(kāi)和透明。這是正確的，滿足了國(guó)際組織需要，對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩諄?lái)說(shuō)，了解宏觀真實(shí)疫情也是非常重要的，但更重要的是要了解能指導(dǎo)個(gè)人行為的疫情信息，比如

7、北京什么地方有什么疫情，嚴(yán)重等級(jí)是多少，何時(shí)確定為疫區(qū)，疫情何時(shí)降級(jí)或者解除，每一個(gè)人需要采取什么樣措施，有疫情的社區(qū)需要或者可以提供什么樣服務(wù)等等。當(dāng)宏觀信息與微觀信息相配套的時(shí)候，人們才會(huì)真正建立安全感，當(dāng)面臨宏觀信息沖擊時(shí)，才能避免集體恐慌，建立充分信心，應(yīng)對(duì)非典。4月20日以后，政府每日通報(bào)宏觀疫情，表明北京宏觀疫情明顯惡化，第一天從過(guò)去的37例一下子增加到339例，以后每天增加的100多名確診病人，加上雙倍增加的疑似病人和更多隔離觀察對(duì)象，給北京市民和外來(lái)人口造成巨大心理沖擊。有的民工自發(fā)停工集體離京，大學(xué)生自發(fā)停課集體返鄉(xiāng)，對(duì)宏觀疫情來(lái)說(shuō)，這是又一次擴(kuò)散疫情的機(jī)會(huì)，也可以說(shuō)是又一次

8、控制失敗。更有甚者，北京很快出現(xiàn)搶購(gòu)風(fēng)，很多大商場(chǎng)貨架一天之間搶空了大半，蔬菜價(jià)格猛漲，出租車越來(lái)越少，連黑車也減少很多。這一切，與政府在提供宏觀信息的同時(shí)，沒(méi)有提供具體的微觀疫情信息是密切相關(guān)的。提供準(zhǔn)確的宏觀信息，的確有助于重新樹(shù)立政府公信力，但如果不提供配套微觀信息，或者微觀信息不足，發(fā)生恐慌、搶購(gòu)、出逃，是必然的。單靠行政手段難以駕御疫情從直接政策手段來(lái)看，政府也有很多可采取手段。最重要的就是依法啟動(dòng)法律程序，收集疫情信息，通報(bào)疫情，依法對(duì)疫區(qū)進(jìn)行控制，依法對(duì)人力、物力等資源進(jìn)行直接管制和征用。就此次非典來(lái)說(shuō)，中國(guó)早在1989年就制定了傳染病防治法，按道理說(shuō)各級(jí)政府可以直接采取法律手段

9、，直接控制和解決此次疫情?？上У氖牵舜蝹魅静∈切虏》N，而與此相關(guān)的很多法律規(guī)定，又不利于新病種的控制。具體表現(xiàn)在傳染病控制權(quán)力配置不當(dāng)，法律規(guī)定不清楚，政府運(yùn)作還是習(xí)慣于運(yùn)用行政手段等等。在2003年3月底之前，非典型肺炎傳染雖然已經(jīng)變成了全國(guó)性的問(wèn)題，但其調(diào)查、控制和治療等，基本上還是地方性問(wèn)題。在這時(shí)，如果地方擁有充分權(quán)力，應(yīng)該可以在地方層次直接控制住。可惜的是，地方在界定公共問(wèn)題，選擇政策方案，確定和執(zhí)行政策方案等方面，權(quán)力都有很大限制。在傳染病防治方面，只有國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生部可以增加新的傳染病種，而國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生部不可能輕易根據(jù)地方疫情依法增加新的傳染病，這使得地方政府在發(fā)現(xiàn)傳染病后，只能

10、參照傳染病法進(jìn)行防治，采取的直接政策手段自然也十分有限。4月8日，由于疫情越來(lái)越嚴(yán)重，尤其是北京地區(qū)，衛(wèi)生部終于將SARS列為法定傳染病，該信息4月8日以通知形式在內(nèi)部傳達(dá)，4月14日上衛(wèi)生部網(wǎng)站公布(表明發(fā)布的時(shí)間為4月11日)，要求各地政府控制該疾病傳染，控制措施按照傳染病防治法第24條第1款執(zhí)行。該款規(guī)定：“對(duì)甲類傳染病病人和病原攜帶者，乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔離治療。隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定。拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安部門(mén)協(xié)助治療單位采取強(qiáng)制隔離治療措施?！痹撏ㄖ獩](méi)有規(guī)定非典是甲類傳染病還是乙類傳染病，但根據(jù)衛(wèi)生部權(quán)限，以及

11、參照?qǐng)?zhí)行的法律條款，才能推測(cè)出此傳染病是乙類傳染病。該通知還要求各地每日上報(bào)感染病例數(shù)字，且僅僅是張簡(jiǎn)單表格而已。這時(shí)再要控制住疫情為時(shí)已晚。從理論上來(lái)說(shuō)，高度集中、自上而下的政策制定和執(zhí)行機(jī)制，應(yīng)該非常高效，但非典事件表明，權(quán)力高度集中的單中心的政策制定和執(zhí)行機(jī)制，即使在應(yīng)急效果方面，也是不足的。從社會(huì)結(jié)構(gòu)中分析問(wèn)題從政府角度來(lái)說(shuō)，防治非典與當(dāng)前中國(guó)政府正在進(jìn)行關(guān)鍵性的治理之道治道變革與轉(zhuǎn)型是密切相關(guān)的。在這個(gè)階段，政府傳統(tǒng)行之有效的手段，有些正在逐漸失效，而現(xiàn)代復(fù)雜的高度分化的社會(huì)所具有的行之有效的解決公共問(wèn)題的手段，才剛剛開(kāi)始發(fā)育、未能成熟起來(lái)，難以像其他地區(qū)和國(guó)家那樣有效控制和解決公共

12、問(wèn)題。在這一進(jìn)程中，政府傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)工作為中心的職能，影響了對(duì)非典問(wèn)題的判斷。最近十多年里，中國(guó)政府行為開(kāi)始實(shí)現(xiàn)法制化，但到目前為止還不到位，使各級(jí)政府和社會(huì)，出現(xiàn)了很多不適應(yīng)的問(wèn)題。過(guò)去的行政命令機(jī)制有用，但失去了部分效用，現(xiàn)在的依法行政機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮作用，但由于不健全，各方面法制意識(shí)又差，也難以充分發(fā)揮作用，使得控制非典的運(yùn)作一時(shí)出現(xiàn)紊亂無(wú)序。政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域下放了很多，但在公共問(wèn)題、公共服務(wù)和公共事務(wù)管理方面又高度集權(quán)，使基層社會(huì)和政府失去了控制當(dāng)?shù)毓矄?wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。最近若干年，中國(guó)政務(wù)信息開(kāi)始透明化運(yùn)作，但因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)不足，政策選擇上往往在兩者之間徘徊：一方面主張開(kāi)放信息，另一方面又主張

13、控制信息，至于控制還是開(kāi)放，則取決于行政官員的感覺(jué)。就非典問(wèn)題來(lái)說(shuō)，開(kāi)始時(shí)控制信息，導(dǎo)致非典謠言四起，并導(dǎo)致失控；后來(lái)因國(guó)際壓力因素被迫公開(kāi)重要宏觀信息時(shí)，又沒(méi)有及時(shí)提供微觀信息，其原因都在于政務(wù)信息公開(kāi)對(duì)中國(guó)政府，尤其是高層政府來(lái)說(shuō)僅僅剛剛開(kāi)始，還不知道如何提供真實(shí)的政務(wù)信息，尤其不知道如何提供民眾所需要的有利于公共問(wèn)題解決的信息，使得信息采集和發(fā)布都出現(xiàn)了各種各樣問(wèn)題，不僅不利于問(wèn)題解決，有時(shí)反而使問(wèn)題惡化。最近幾年干部領(lǐng)導(dǎo)制度改革，提高其選拔任命的民主化水平，干部不僅能上而且能下，這給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以極大的工作激勵(lì)，但這種方式也鼓勵(lì)了一些領(lǐng)導(dǎo)報(bào)喜不報(bào)憂，從而失去了及時(shí)了解與控制非典的最佳時(shí)機(jī)。

14、在改革開(kāi)放過(guò)程中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸形成了基礎(chǔ)性的企業(yè)家力量和基礎(chǔ)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，積累了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，但在社會(huì)領(lǐng)域，由于政府擔(dān)心社會(huì)失控，一直對(duì)市民社會(huì)發(fā)展抱有警惕，基層自主治理的結(jié)構(gòu)雖有發(fā)育，但運(yùn)作空間、成長(zhǎng)水平非常有限，公共“企業(yè)家”成長(zhǎng)環(huán)境不良。這雖然給政府減少了管理的麻煩，但也使政府在面臨緊急公共問(wèn)題時(shí)，缺少幫手。要以法制軌道運(yùn)作反非典不過(guò)不管如何，問(wèn)題既然發(fā)生了，并且已嚴(yán)重發(fā)生了，就不能過(guò)多找客觀原因，而是要從現(xiàn)在開(kāi)始，著眼于問(wèn)題解決，采取各方面緊急行動(dòng)，全身心投入到抗擊非典的工作中去，及時(shí)控制和解決非典傳播：政府應(yīng)徹底實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把工作轉(zhuǎn)移到進(jìn)行公共事務(wù)管理、解決公

15、共問(wèn)題、提供公共服務(wù)方面來(lái)，不要三心二意，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益念念不忘。如果為了經(jīng)濟(jì)工作猛抓“會(huì)展經(jīng)濟(jì)”，不僅注定沒(méi)有成果，非典卻可能因此而廣泛傳播；政府需要依賴行政機(jī)制來(lái)解決問(wèn)題，更重要的是要依照法制軌道來(lái)運(yùn)作反非典，這樣可以進(jìn)一步減少行政命令固有的不確定、難持續(xù)、不對(duì)稱、秘密運(yùn)作等特性可能導(dǎo)致的問(wèn)題；政府應(yīng)進(jìn)一步考慮根據(jù)當(dāng)?shù)匕傩招枰獊?lái)提供政務(wù)信息，根據(jù)全民抗擊非典的需要來(lái)搜集和公布信息，而少考慮行政便利，或僅僅滿足國(guó)際組織的要求；在權(quán)力配置上，應(yīng)給當(dāng)?shù)卣愿嘧灾鳈?quán)，給醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)更多的自主權(quán)，解除不必要管制，同時(shí)給社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)育以重要空間，給NGO(非政府組織)等社會(huì)組織發(fā)揮作用提供更多機(jī)會(huì)，同時(shí)中央給出各方面的幫助和支持。政府應(yīng)鼓勵(lì)民間成立專門(mén)性的基金會(huì)、互助組織及開(kāi)展相關(guān)工作。明確中央與地方以及各級(jí)政府在傳染病防治方面的權(quán)力和利益關(guān)系，并據(jù)此確立其他公共問(wèn)題解決、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)管理的關(guān)系，為未來(lái)確立多中心的公共服務(wù)提供機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步展開(kāi)國(guó)際交往，與國(guó)際接軌，及時(shí)向國(guó)際組織提供信息，并要求世界各國(guó)提供各種技術(shù)援助，乃至人道主義援助?？箵舴堑洳粌H是中國(guó)人的事情，也是全人類的事情。在傳染病問(wèn)題上，利用國(guó)際合作機(jī)制，建設(shè)氣象服務(wù)那樣有