江蘇農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)模式的發(fā)展與創(chuàng)新

1、江蘇農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)模式的發(fā)展與創(chuàng)新江蘇近年農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)雖獲得一定程度的發(fā)展，但尚有如農(nóng)村水利設(shè)施缺乏、投入管理體制不順、運行管理 機制單一及水協(xié)會運行效率低等不足。為推進水利體制機制 改革，應(yīng)完善財政預算資金支持農(nóng)村水利投資機制，打造集 灌溉和旅游綜合開發(fā)于一體的建擁運模式，構(gòu)建政府、社會 資本和農(nóng)民用水者協(xié)會三方合作的農(nóng)村水利設(shè)施治理模式， 即通過試點將現(xiàn)行承包制改造為 PPP 委托運營模式。、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)及用水管理體制的現(xiàn)狀與問題 農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)缺乏，生產(chǎn)發(fā)展保障乏力。自 2009年小型農(nóng)田水利（小農(nóng)水）重點縣建設(shè)以來，到 2014 年底， 江蘇共修建塘壩 909 座，引水堰閘

2、 1474 座，渠道 15510 公 里，機電泵站 10679 座，新建改造渠系建筑物、排水閘分別 為 30.26 萬座、 11754 處，續(xù)建改造排水溝 6400 公里。項目 完成后，累計新增、恢復灌溉面積 386 萬畝，改善灌溉面積984 萬畝，年新增節(jié)水能力 10.13 億立方米，年新增經(jīng)濟作 物產(chǎn)值 12 億元。小農(nóng)水重點縣項目建設(shè)大大提升了江蘇農(nóng) 村水利設(shè)施配置水平，但因項目覆蓋面有限（小農(nóng)水重點縣 率 70% ，項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率僅為 25%），整體上，農(nóng)村水利設(shè)施還較為缺乏。從調(diào)研情況來看， 82% 的受訪者認為當?shù)厮?利設(shè)施缺乏且質(zhì)量差， 現(xiàn)存的灌溉設(shè)施， 66%是 2000 年以

3、前 建設(shè)的，只有 30% 的受訪者認為近 5 年當?shù)赜行陆ㄞr(nóng)村水利 設(shè)施。而在偶發(fā)的干旱、洪澇災(zāi)害年份里， 29.5%的人將其歸因于氣候異常， 55.3% 的人則將其歸因于水利設(shè)施落后。農(nóng)村水利設(shè)施投入不足，投入管理體制不順。水利設(shè)施建設(shè)資金主要來源于地方水利建設(shè)基金和財政專項。 2014 年 江蘇水利建設(shè)基金支出為 35.2 億元，此項支出在優(yōu)先保障重 點工程以及城市水利建設(shè)項目之后，用于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè) 的非常有限。因此小農(nóng)水重點縣項目投入成了農(nóng)村水利設(shè)施 建設(shè)的主要來源。 2009 年至 2014 年，江蘇小農(nóng)水重點縣項 目累計投資 101.9 億元，平均每個涉農(nóng)區(qū)縣每年投資僅 1933

4、萬元。而同期的山東省，不僅實現(xiàn)了小農(nóng)水重點縣項目的廣覆蓋，且涉農(nóng)縣年投資也較高，如聊城就達到2675 萬元。同時，江蘇小農(nóng)水項目的覆蓋面也十分有限。在調(diào)研的42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有 1 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有小農(nóng)水項目。且農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)投入主要以財政為主。上述投入中，中央財政投資25.661.61%。億元，省級財政投資 32.91 億元，地方財政投資 47.71 億元， 其他投入 1.64 億元，非財政投資占總投資的比例僅為農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施運行管理機制單一，管護有效性低?，F(xiàn)行農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施運行管理模式分為集體所有及承包 與以水協(xié)會為主的合作管理。據(jù)調(diào)研，現(xiàn)有設(shè)施管理模式91% 為集體所有， 承包或合作管理僅占

5、 9%。這種管理模式面臨諸多挑戰(zhàn)：一是產(chǎn)權(quán)模糊，權(quán)責難落實。如排澇站和圩口 閘的設(shè)備設(shè)施及房屋，因多投資主體涉及村、鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以上財 政等，確權(quán)不易。尤其是圩區(qū)堤防因存在土地權(quán)屬問題和部 分管理權(quán)限交叉，確權(quán)更難，而有些排澇站、圩口閘服務(wù)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼并，權(quán)責落實存在諸多障礙。二是維養(yǎng)資金 金”用于農(nóng)田水利設(shè)施日常維護，但在基層，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 配套資金很難到位。而將維修養(yǎng)護資金統(tǒng)一列入“水利工程 運行與維護”預算科目并專賬核算的也不在多數(shù)。三是包盈 不包虧，包運不包維，管護有效性低。對鎮(zhèn)級及以上財政投 資興建的農(nóng)田灌溉設(shè)施，一般確權(quán)為鎮(zhèn)政府，村經(jīng)濟合作社 為工程管理責任主體，管護經(jīng)費由村經(jīng)濟合作

6、社承擔。而基 層一般做法是承包制，即將運行和維護事務(wù)承包給個人。由 于缺乏有效監(jiān)管，這種承包制易導致包盈不包虧，承包戶拿 了維護費，卻很少增加維護投入，致使管護低效。保障不力，管用失范。盡管在中央層面有安排“中央統(tǒng)籌資農(nóng)民用水者協(xié)會運行效率不高，參與式管理有待加強。截至 2014 年底，江蘇共組建農(nóng)民用水者協(xié)會 755 個，參與 農(nóng)戶 143 萬戶，管理灌溉面積 949萬畝。而用水者協(xié)會在區(qū)域上存在不平衡狀況，蘇南因具備足夠財力，鎮(zhèn)村承擔較多 的小型水利工程運行管理義務(wù)。而蘇中、蘇北雖建立用水者 協(xié)會較多，但運行狀況參差不齊，作用及影響力有限。據(jù)調(diào) 研，尚有 87.5%的受訪者甚至不知道有用水

7、者協(xié)會存在。同時由于用水者協(xié)會主要僅針對農(nóng)業(yè)用水運行管理，使得協(xié)會 無法形成水利基礎(chǔ)設(shè)施再投入，甚至連維持設(shè)施正常運行的 費用也難以籌集。二、完善農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)治理 強化政策保障，完善財政資金支持農(nóng)村水利投資機制。是建議統(tǒng)一認識，規(guī)范財政預算管理，將農(nóng)村水利建設(shè)和 運行費用分項納入公共預算，嚴格管理，專款專用。二是進步明確產(chǎn)權(quán)，落實責任，管護有序。 2015 年 11 月，江蘇 已在 21 個縣推進農(nóng)田水利設(shè)施確權(quán)改革，但水利設(shè)施的確 權(quán)還是初步的。首先，因堅持誰投資誰擁有的原則，明確產(chǎn) 權(quán)人決定項目運行模式和獲取相應(yīng)的收益，并承擔設(shè)施維護 責任。其次，建議明確鎮(zhèn)級及以上財政投資興建的農(nóng)村水

8、利 設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸村集體，以村經(jīng)濟合作組織為工程管理責任主 體，管護經(jīng)費由村經(jīng)濟合作組織承擔，鎮(zhèn)及以上財政實行以 獎代補，水利站負責做好技術(shù)指導、設(shè)施檢查和對村集體的 考核。三是強化財政支出績效管理。建議以建設(shè)的資產(chǎn)、服 務(wù)價格和維護費用為財政補貼的依據(jù)，以公共服務(wù)完成狀況 為財政支出績效考核目標，完善考核機制。四是配合農(nóng)村水 利設(shè)施建設(shè) PPP 模式的推廣，財政支出可采取政府付費、補 貼、以獎代補和使用者付費等多種方式的結(jié)合，提高財政資 金的支出效率。打造集灌溉和旅游綜合開發(fā)于一體的建擁運模式。建議在選擇新建項目，如新建水庫，可構(gòu)造集灌溉和旅游于一體 的“建設(shè)擁有運營” （BOO ）模式項目。其

9、中對于水庫 的建設(shè)、運行和維護除了有部分運行維護服務(wù)費收入和極少 數(shù)經(jīng)營性收入以外，大多數(shù)屬于公益性運行無收入，需要財 政予以補貼以實現(xiàn)政府購買服務(wù)。而旅游資源綜合開發(fā)則建 議除岸線范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施為公益性投資無收益以外，文化旅 游資源資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性衍生資產(chǎn)均具有準經(jīng)營性收 入，使之成為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和水庫建設(shè)、運行和維護成 本的主要來源。構(gòu)建三方合作的農(nóng)村水利設(shè)施治理 PPP 模式。建議水利設(shè)施治理的項目公司以政府方和社會資本方均出資入股，用 水者協(xié)會以現(xiàn)有資產(chǎn)入股方式構(gòu)建，并以項目公司為主新建擴建）、運行和維護農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。項目建設(shè)、運行 成本和收益來源于農(nóng)戶的付費，缺口部分由財

10、政予以補助。該模式能夠穩(wěn)定健康運行，需要三個基本條件：一是小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)確權(quán)，即用水者協(xié)會擁有水利設(shè)施的所 購買服務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也是可行性論證之必須。三是適合于 大片區(qū)的水利設(shè)施建設(shè)與運行，因為如果規(guī)模不足，不但不 能覆蓋成本， 而且還因可行性缺口過大， 致使財政補貼過多， 帶來沉重的財政負擔。有權(quán)。是農(nóng)田水利設(shè)施運行費用已經(jīng)納入預算，它是政府將現(xiàn)行承包制試點轉(zhuǎn)變?yōu)?PPP 委托運營模式。 現(xiàn)行基于承包的小農(nóng)水工程屬于存量資產(chǎn)項目且為非經(jīng)營性質(zhì)，建議 可將其改造為委托運營模式。面向全社會通過競爭的方式引 入社會資本參與小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管理。在這模式中， 社會資本方負責項目的運行和維護?；貓髾C制則是通過用水 戶付費和適當?shù)呢斦a貼或者以獎代補。該模式的建立與運 行需要關(guān)注三個關(guān)鍵點：一是社會資本方的選擇。以競爭性 談判或競爭性磋商的方式，在同等條件下，優(yōu)先選擇與本地 居民有淵源的投資人，尤其是回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，他們有著服務(wù)家 鄉(xiāng)的情結(jié)，容易形成企業(yè)的社會責任與擔當。二是項目的選 擇以具備較為完善的小農(nóng)水基礎(chǔ)設(shè)施為基準，社會資本方不 需要付出大量投入，因而其也不承擔較大的風險。較低的用 水戶付費標準和財政補貼就能覆蓋運行費用。三是完善監(jiān)督 和考核機制。因項目屬于