論公立高校的法律地位

1、論公立高校的法律地位【摘要】猛烈的、跳躍式的社會(huì)變遷必然致使社會(huì)生活主體的性質(zhì)變更不居,整體社會(huì)規(guī)那么也正處于不斷調(diào)整和生成進(jìn)程當(dāng)中，觀念更新是其他轉(zhuǎn)變的先導(dǎo)。公立高校的法律地位必需從頭凝視，支撐傳統(tǒng)觀念的前提條件已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。洞悉以后社會(huì)自身價(jià)值的和諧與合理為咱們明白得具體問(wèn)題指示了方向?！娟P(guān)鍵詞】公立高校法律地位行政主體引言在聞名的“田永訴北京科技大學(xué)案”的判詞中，法官說(shuō)道：“在我國(guó)目前情形下，某些事業(yè)單位、社會(huì)集體，盡管不具有行政機(jī)關(guān)的資格,可是法律給予它行使必然的行政治理職權(quán)。這些單位、集體與治理相對(duì)人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政治理關(guān)系?！币虼?北京科技大學(xué)以法律、法規(guī)授

2、權(quán)的組織的身份成為行政主體，進(jìn)而成為本行政訴訟案件的被告。該案因被收錄于1999年第4期最高人民法院公報(bào)而名聲鵲起。以最高人民法院的權(quán)威為后盾，該案就相關(guān)問(wèn)題得出的結(jié)論正在取得從實(shí)務(wù)界到理論界的普遍認(rèn)可。公立高校的法律地位問(wèn)題己有多位專家、學(xué)者論及。討論的核心在于:其是不是能夠在特定情形下具有行政主體的法律地位？目前，主流的聲音是確信的答案：即公立高校在法律、法規(guī)授權(quán)的情形下能夠成為行政主體。本文的任務(wù)確實(shí)是對(duì)這一結(jié)論提出挑戰(zhàn)。1 .法律、法規(guī)授權(quán)的組織析要法律、法規(guī)授權(quán)的組織是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國(guó)家機(jī)關(guān)組織。很顯然，上述界定是從外觀形象上對(duì)不特定的一類組織進(jìn)行描述，

3、而恰恰沒(méi)能勾畫出其本質(zhì)內(nèi)涵?！胺菄?guó)家機(jī)關(guān)組織”顯然不能一言以蔽之其特定形態(tài)。非國(guó)家機(jī)關(guān)組織何其普遍：國(guó)有的、私有的、混合所有的；法人的、非法人的；企業(yè)的、事業(yè)的、社會(huì)集體的，凡此等等。依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，再將不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全排列組合，呈此刻咱們眼前的將是千差萬(wàn)別的社會(huì)組織形態(tài)，莫非授權(quán)的對(duì)象能夠任意選擇嗎？若是以“特定”的法律、法規(guī)作為“特定”的范圍標(biāo)準(zhǔn)，豈不是在對(duì)“特定”二字進(jìn)行循環(huán)論證？在現(xiàn)實(shí)中，法律、法規(guī)也的確沒(méi)有任意選擇對(duì)象進(jìn)行授權(quán)。往往將所謂的“行政權(quán)”授予國(guó)有性質(zhì)的企業(yè)、事業(yè)單位或社會(huì)集體，而極少授予純粹的私有組織。但教育法卻在普遍而籠統(tǒng)的授權(quán)對(duì)象中不作公、私之別。是私立高校和公立

4、高校一同成為法律、法規(guī)授權(quán)的組織了嗎？要么是教育法出問(wèn)題了：竟然把行政權(quán)授予了私立高校,要么是某種觀點(diǎn)出問(wèn)題了：其實(shí)教育法授予各類學(xué)校的并非行政權(quán)。之因此有觀點(diǎn)主張公立高校是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，究其緣故有二:一是深層次的：在龐大的社會(huì)變遷進(jìn)程中，不同主體的社會(huì)角色、社會(huì)使命和社會(huì)功能正在發(fā)生著不以人們固成心志而轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)變。國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)單位，固然還包括其他社會(huì)組織都必需適時(shí)地進(jìn)行一一從頭概念、定位。但是相應(yīng)觀念未能與時(shí)俱進(jìn)。二是淺層次的：由于相應(yīng)理論的幼稚與貧乏遠(yuǎn)不能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的挑戰(zhàn)，實(shí)務(wù)部門工作人員（如法官）就只好拿著有限的理論公式去生硬的套用現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，給出的答案只能是不三不四

5、。什么緣故授權(quán)？什么緣故授權(quán)給國(guó)有性質(zhì)的企業(yè)、事業(yè)單位或社會(huì)集體？主流理論沒(méi)有給出答案?？墒谴鸢杆坪跫涸诓谎援?dāng)中了。打算體制之下，政府凡事皆管，不論公事仍是私事。一切社會(huì)組織皆為國(guó)有，不分領(lǐng)域。政府不加區(qū)別的、暢通無(wú)阻的介入所有社會(huì)領(lǐng)域被視為理所固然，而且從未樹(shù)立公共權(quán)利邊界的意識(shí)。這是由傳統(tǒng)的權(quán)利型社會(huì)所注定的。市場(chǎng)體制的初步興起，還遠(yuǎn)未能從意識(shí)深處改造國(guó)民心態(tài)。國(guó)家在權(quán)利之外介入社會(huì)領(lǐng)域，其目的在于通過(guò)配置國(guó)有資產(chǎn)直接作為參加者與其他參加者一起平等參與相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)活動(dòng)，相關(guān)國(guó)有組織既非其他參加者的治理者，也不擁有公共權(quán)利。咱們必然要把國(guó)家所有與國(guó)家權(quán)利區(qū)別開(kāi)來(lái)。相關(guān)國(guó)有組織既不是國(guó)家權(quán)利的

6、天然所有者，也不該是國(guó)家權(quán)利的繼受擁有者。幸免既作運(yùn)動(dòng)員又作裁判員，“自己作自己案件的法官:現(xiàn)實(shí)中國(guó)的所謂授權(quán)，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家在大的社會(huì)變遷的背景之下，政府職能慢慢退出本不該介入的領(lǐng)域這一進(jìn)程的一一中間狀態(tài)。只只是原先相關(guān)國(guó)有組織擁有幾乎與國(guó)家機(jī)關(guān)毫無(wú)二致的國(guó)家權(quán)利，其性質(zhì)、地位與國(guó)家機(jī)關(guān)不做原那么區(qū)分。此刻只是出于有效主義哲學(xué)的動(dòng)機(jī)，人為的將部份權(quán)利保留在相關(guān)國(guó)有組織當(dāng)中，以避免造成兩種制度的龐大反差。是改革進(jìn)程中的一一畸形過(guò)渡產(chǎn)物。至于授權(quán)的理論依據(jù)、合法性與合理性那么全然無(wú)法在理論上自圓其說(shuō)。中國(guó)正在向權(quán)利型社會(huì)邁進(jìn)。公民和由公民組成的非官方組織的權(quán)利由泯滅到回歸進(jìn)而勃興確實(shí)是咱們的進(jìn)展軌

7、跡。2 .在變遷中定位公立高校國(guó)家對(duì)學(xué)校教育的介入理由：國(guó)家使命使然，國(guó)家職責(zé)所在。教育是人類自身進(jìn)展的客觀需要，是事關(guān)民族興衰榮辱之大事。國(guó)民的普遍意愿即應(yīng)成為國(guó)家的義務(wù)。專門是在國(guó)民普遍經(jīng)濟(jì)狀況有限的國(guó)情背景之下。公立高校的重要使命確實(shí)是減緩受教育者支付教育本錢困難的問(wèn)題。國(guó)家對(duì)學(xué)校教育的介入方式：應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分所有者和治理者，辦教育和管束育之間的界限。需要著重申明的是：公立之“公”僅指學(xué)校的投資人或所有人的身份，應(yīng)明顯有別于作為教育事業(yè)治理者的身份。盡管此二者身份最終競(jìng)合于國(guó)家這一統(tǒng)一主體。國(guó)家對(duì)學(xué)校教育的直接介入只是說(shuō)明了投資人的身份，并無(wú)也不可能將行政治理職能也象資金一樣注入學(xué)校當(dāng)中。國(guó)

8、家對(duì)學(xué)校教育的介入程度：只能是適度而非全占。這是由教育事業(yè)的開(kāi)放性和國(guó)有資產(chǎn)的有限性所決定的?？墒窃谀壳皸l件下，由于私有資產(chǎn)積存的初期化和現(xiàn)有制度關(guān)于私立教育標(biāo)準(zhǔn)的模糊化，都決定了私立教育在我國(guó)的進(jìn)展空間遠(yuǎn)未充分。但這決不能成為無(wú)視私立教育存在及其廣漠進(jìn)展前景的理由。公立高校區(qū)別于私立高校的大體特點(diǎn)確實(shí)是投資人是國(guó)家或地址政府或代表國(guó)家實(shí)現(xiàn)某種職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。公立高校與國(guó)家的關(guān)系通常有如下兩類：一是與教育行政主管機(jī)關(guān)。無(wú)疑，是以行政相對(duì)人的身份與之形成行政法上的治理與被治理的關(guān)系?，F(xiàn)在的公立高校與私立高校在法律地位上并無(wú)不同。二是與主辦或主管機(jī)關(guān)。無(wú)疑，是所有權(quán)隸屬關(guān)系。主辦或主管機(jī)關(guān)要么是投

9、資人，要么是投資人的委托人，行使所有者權(quán)利，而并非行使主辦或主管機(jī)關(guān)自身所擁有的國(guó)家機(jī)關(guān)固有的權(quán)利。打算體制之下的免費(fèi)學(xué)習(xí)，是以學(xué)生絕對(duì)服從國(guó)家工作分派為代價(jià)而換取的。學(xué)校也只是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的工具，并無(wú)獨(dú)立人格。市場(chǎng)體制之下的繳費(fèi)學(xué)習(xí)，使學(xué)生擁有了一一自由之身，國(guó)家無(wú)能力也無(wú)資格再去約束學(xué)生的意志和行動(dòng)。公立高校己經(jīng)從全然上再也不承擔(dān)直接為國(guó)家培育合格建設(shè)人材的特定歷史使命，在通常意義上再也不是國(guó)家打算的實(shí)施者。同意高等教育已經(jīng)完滿是受教育者自主、自覺(jué)且志愿的行為。專門是完成學(xué)業(yè)后，學(xué)生對(duì)國(guó)家己經(jīng)沒(méi)有任何人身依附關(guān)系。學(xué)生與國(guó)家真正處于平等的地位?，F(xiàn)有的“教育補(bǔ)助”也不能成為學(xué)生同意所謂“行政

10、治理”的互換條件，畢竟國(guó)家的某些職能因時(shí)過(guò)境遷己退出公立高校的工作范圍。作為學(xué)校全然的教育屬性正在被還原、被凈化。作為教育的非權(quán)利化屬性必需取得尊重、取得復(fù)歸。3 .區(qū)別治理權(quán)與行政權(quán)此二者關(guān)系緊密但又不等值。治理是行政的重要內(nèi)容，行政治理是治理的組成部份。是不是凡治理皆為行政呢？答案固然是不是定的。從一種角度看，以治理者自身為界限，治理能夠分為內(nèi)部治理和外部治理。自我治理具有自我利益性，是一切社會(huì)組織存在和進(jìn)展的必需。因此，凡組織必有治理。而行政治理具有鮮明的外部性特點(diǎn)。行政治理的目的不是規(guī)制行政主體自身，而是使社會(huì)各成員在法律預(yù)設(shè)的軌道上有序行進(jìn)，是典型的公共治理。以目的說(shuō)為標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部行政

11、治理也應(yīng)被排斥在行政法之外。就象立法機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)工作人員的治理和司法機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)工作人員的治理均不能適用行政法一樣，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的治理一樣不能適用行政法。應(yīng)獨(dú)立成立公權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部的治理體制。學(xué)校的治理通常能夠分為兩類：對(duì)教師的治理和對(duì)學(xué)生的治理。教師是學(xué)校的工作人員，二者之間是雇傭關(guān)系，以勞動(dòng)合同為維系紐帶。無(wú)疑，教師是學(xué)校的內(nèi)部關(guān)系人。學(xué)生是同意學(xué)校教育效勞的主體，與學(xué)校有著較為長(zhǎng)期、較為穩(wěn)固的關(guān)系。學(xué)生與學(xué)校之間形成一種教育效勞合同關(guān)系。由于學(xué)校與學(xué)生的全然利益一致，學(xué)生盡管人數(shù)眾多，但范圍既定，對(duì)象明確。因此，也可將學(xué)生視為學(xué)校的內(nèi)部關(guān)系人。只是在性質(zhì)上、程度上與教師有遠(yuǎn)

12、近親疏之別算了。區(qū)別內(nèi)部治理與公共治理的一個(gè)重要標(biāo)志就在于:治理意志是不是來(lái)自于治理者和治理利益是不是回歸于治理者。答案確信那么是內(nèi)部治理，答案否定那么是公共治理。公共治理的治理意志和治理利益來(lái)源于并回歸于國(guó)家或社會(huì)一起體。公立高校所表現(xiàn)的國(guó)家意志并非出于治理需要,從而在目的事業(yè)上與行政機(jī)關(guān)截然分開(kāi)。即便是在完成教育效勞的目標(biāo)進(jìn)程中所必需實(shí)施的治理手腕，也與行政治理涇渭分明。若是說(shuō)國(guó)家在成立某個(gè)公立高校的進(jìn)程行為具有公權(quán)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)受公法調(diào)整尚可成立的話，那么公立高校成立以后確實(shí)是完全的自主主體。公立高校的性質(zhì)自然有別于國(guó)家的性質(zhì)，公立高校的行為自然有別于國(guó)家的行為。直接參與教育活動(dòng)的是公立高校

13、而非國(guó)家。公立高校與私立高校處于平等地位，一起遵守教育領(lǐng)域的游戲規(guī)那么。4 .剖析學(xué)校的規(guī)章制度盡人皆知，國(guó)有國(guó)法，家有家規(guī)。但從未有人將此二者混為一談。在必然范圍內(nèi)，以必然方式制定規(guī)那么決不是國(guó)家的特權(quán)。而且，據(jù)此對(duì)違規(guī)者進(jìn)行制裁處分也不妥然具有公權(quán)性質(zhì)。學(xué)校的規(guī)章制度的制定具有單方性，執(zhí)行具有強(qiáng)制性。有學(xué)者指出，單方性和強(qiáng)制性是行政權(quán)的大體特點(diǎn)，此言不謬。但此二者僅是組成行政權(quán)的必要但非充分條件，而且僅是外在的形式條件。任何一種組織的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行都具有單方性和強(qiáng)制性，但它們決可不能因此而組成對(duì)行政權(quán)的行使。社會(huì)組織的規(guī)章制度作為一種行為標(biāo)準(zhǔn)是由制定者單方在先形成的。通常，不事前征求

14、被約束者的同意。似乎被約束者處于一種絕對(duì)屈從和不利的地位，但這只是社會(huì)尚未進(jìn)化到合理安排強(qiáng)者與弱者彼此關(guān)系時(shí)期的扭曲現(xiàn)象。其實(shí)，被約束者天然擁有兩項(xiàng)自我防衛(wèi)權(quán):一是選擇加入權(quán),二是異議修改權(quán).只是這兩項(xiàng)權(quán)利在現(xiàn)今中國(guó)社會(huì)環(huán)境背景之下較難實(shí)現(xiàn).選擇加入權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于兩個(gè)條件:一是充分知情權(quán)的尊重與實(shí)現(xiàn)。第一是不充分。以往權(quán)利的神秘性特點(diǎn)慣性極大，治理者常經(jīng)常使用“暗器傷人二法不發(fā)布尚無(wú)約束力，何況規(guī)章制度乎？這己不是觀念的問(wèn)題了，而是某些規(guī)章制度制定者的素養(yǎng)問(wèn)題。第二是不適時(shí)。顯然，只有在加入之前的知情才能成為選擇的條件。學(xué)生通過(guò)正規(guī)且公布渠道對(duì)學(xué)校的了解只限于寥寥幾筆的招生簡(jiǎn)章。選擇本身的嚴(yán)肅

15、且重大的后續(xù)意義即在于對(duì)被選擇者的認(rèn)同與接納。固然也包括對(duì)被選擇者制定的規(guī)章制度的服從。選擇者不充分且不適時(shí)知情的后果確實(shí)是有可能做出違抗真實(shí)意愿的許諾。即便是在事后基于合法理由且有相應(yīng)制度支持的情形下主張撤銷兩邊的合意，也會(huì)由于機(jī)遇本錢太高而只能舍棄再次選擇的機(jī)遇而自吞苦果。只有在兩邊完全決裂的時(shí)候才屬例外。這也正是什么緣故只有在例如開(kāi)除、責(zé)令退學(xué)、不予頒發(fā)學(xué)歷、學(xué)位證書等置學(xué)生于死地的情形下，一貫屈從、溫順的學(xué)生才會(huì)忍無(wú)可忍，憤然起訴。至于一樣意義上的“小打小鬧”（即學(xué)校憑借要么違抗學(xué)生意志，要么違法或不合理的規(guī)章制度對(duì)學(xué)生非全然利益進(jìn)行不利處置的情形），學(xué)生也只能忍氣吞聲。二是有可供選擇

16、的對(duì)象。由于高等教育資源的欠缺，形成了緊俏的校方市場(chǎng)。被選對(duì)象在數(shù)量和質(zhì)量上都不能令人中意的情形下，只能退而求第二，在必然程度上扭曲選擇者的意愿。多樣性是選擇的前提，不然，選此和選彼便毫無(wú)區(qū)別?？汕∏「鞲咝Ｔ谝?guī)章制度建設(shè)方面大同小異，且在尊重學(xué)生意愿、合法性與合理性等方面都不同程度的存在缺點(diǎn)。因此，學(xué)生的選擇加入權(quán)被現(xiàn)實(shí)所抹殺了。異議修改權(quán)從理論到實(shí)踐就更是步履維艱。學(xué)生顯然沒(méi)有修改規(guī)章制度的實(shí)體權(quán)利，但確信有啟動(dòng)修改規(guī)章制度的程序權(quán)利。規(guī)章制度要么由制定者自己修改，要么由比制定者更權(quán)威的主體來(lái)修改。學(xué)生固然有向?qū)W校提出修改規(guī)章制度建議的權(quán)利。但由于是矛盾的兩邊，且學(xué)生處于絕對(duì)劣勢(shì)地位，這條途

17、徑無(wú)異于“與虎謀皮:好在，社會(huì)組織還不是一個(gè)國(guó)家的最高權(quán)威。規(guī)章制度至少要受制于法律。對(duì)組織內(nèi)部規(guī)章制度的司法審查制度必需確立。學(xué)生不能依據(jù)主觀好惡對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行挑剔和發(fā)起挑戰(zhàn)，而只能在現(xiàn)有法律的軌道上向有權(quán)機(jī)關(guān)質(zhì)疑規(guī)章制度的缺點(diǎn)和據(jù)此做出的對(duì)自己不公正的處置。這一制度的實(shí)施第一有賴于法律對(duì)規(guī)章制度的制定者（如學(xué)校）自身行為標(biāo)準(zhǔn)的成立與健全。固然，目前比較突出的問(wèn)題是，學(xué)校的決策者全然沒(méi)有法律意識(shí)，在不需任何法律專家的協(xié)助下，隨意制定公開(kāi)違抗國(guó)家在教育領(lǐng)域和非教育領(lǐng)域（如婚姻法）己有法律的規(guī)章制度，或在相關(guān)法律做出調(diào)整后，拒絕相應(yīng)修改，放任原先合法的規(guī)章制度處于違法狀態(tài)。合法性是規(guī)章制度的成立

18、前提，這一點(diǎn)與合同無(wú)異?？稍S多個(gè)人或組織在簽定合同之時(shí)尚且明白求助于法律專家，但在制定規(guī)章制度之時(shí)卻把這一點(diǎn)拋到九霄云外。由于弱者憚?dòng)谙驈?qiáng)者公布發(fā)起挑戰(zhàn)，致使這一普遍存在的社會(huì)問(wèn)題被深深的掩藏起來(lái)，揭露的遠(yuǎn)不及冰山之一角。隨著社會(huì)進(jìn)步，當(dāng)事人可供選擇空間的擴(kuò)大，司法審查制度的確立及有效實(shí)施，問(wèn)題多多的因組織內(nèi)部規(guī)章制度缺點(diǎn)而致使大量糾紛不能合理、有效解決這一社會(huì)頑癥必將充分暴露。另外，公立高校的招生與頒證等行為，也都由于具有鮮明的自我意志和自我利益而不具有公權(quán)性質(zhì)。結(jié)語(yǔ)公立高校自身的社會(huì)屬性天然不具有公權(quán)性質(zhì)，國(guó)家給予的治理權(quán)也不該被明白得為行政權(quán)，就像教育法一樣給予私立高校治理權(quán)一樣，這只是一樣社會(huì)組織所通常擁有的內(nèi)部治理權(quán)，固然不具有公權(quán)性質(zhì)。因此，從任何意義上講，公立高校一一都不該成為行政主體。真正的難題在于：學(xué)生與學(xué)校，推而廣之所有社會(huì)組織的成員、雇員、內(nèi)部關(guān)系人與組織之間基于內(nèi)部治理而產(chǎn)生的糾紛如何取得有效的解決？法律的神圣，不在于血統(tǒng)高貴，而在于能有效解決