對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的重新思考

1、對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的重新思考江波摘要：農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體是很明確的，是“農(nóng)民集體所有”，但實(shí)踐中土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)確實(shí)存在很多困難。出現(xiàn)這種情況的癥結(jié)主要在于，真正的土地所有權(quán)人農(nóng)民集體缺乏實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的組織機(jī)制和途徑。本文通過對(duì)幾種土地所有權(quán)改革方案的反思，對(duì)完善我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有提出了一些設(shè)想，以期能解決在實(shí)踐中遇到的問題。說到當(dāng)前的農(nóng)村土地所有權(quán)問題，討論的最多、爭(zhēng)議的最多的不外乎所有權(quán)權(quán)利主體的問題，以及由此造成各地所有權(quán)的實(shí)際行使者和所有者不統(tǒng)一的問題。在我國(guó)的法律和相關(guān)規(guī)定中，我國(guó)集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體其實(shí)是很明確的，是“農(nóng)民集體”所有，只不過這個(gè)集體是一個(gè)虛位的

2、概念，不是純粹私法意義上的所有。但實(shí)踐中集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)確實(shí)存在很多困難，“農(nóng)民集體”一方面是集體土地所有權(quán)主體，另一方面“農(nóng)民集體”又無(wú)法直接對(duì)集體土地進(jìn)行占有、使用、收益和處分，導(dǎo)致出現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體虛位，集體土地的利用和增值無(wú)人關(guān)心。更有甚者，有的地方導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體易位，土地由農(nóng)民集體所有，實(shí)際上變?yōu)猷l(xiāng)、村干部小團(tuán)體或個(gè)別鄉(xiāng)、村干部所有，鄉(xiāng)、村干部成為集體土地所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)主體。出現(xiàn)上述情況的主要癥結(jié)在于，真正的土地所有權(quán)人農(nóng)民集體沒有行使自己的權(quán)利，缺乏實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的組織機(jī)制和途徑。針對(duì)此類問題，學(xué)術(shù)界提出了幾種關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)改革的方案，我歸納了一下，主要有以下幾種：國(guó)

3、有化方案、私有化方案、多種所有并存方案、法人所有方案、土地新型總有方案和土地集體所有方案。下面我主要就這幾種方案進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)析。一、方案的反思(一)國(guó)有化方案這種方案的基本設(shè)想就是實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，在宣布國(guó)有化的同時(shí)，賦予農(nóng)民以永久的土地使用權(quán)，即賦予農(nóng)民永佃權(quán)。主張國(guó)有化的學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度存在的主要缺陷是：1、不清晰的產(chǎn)權(quán)制度所帶來了農(nóng)村腐敗和農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的費(fèi)解。他們認(rèn)為集體所有根據(jù)不同的需要人們可以給出兩種含義：一是集體所有即由村民委員會(huì)或村民小組所有，從而引發(fā)了村委會(huì)、村民小組的權(quán)力欲，他們操縱著農(nóng)村土地發(fā)包大權(quán)，無(wú)視合同的約定，隨意改變承包方，基于此村干部腐敗就有了土壤。二是集

4、體所有即每一個(gè)集體成員均有，這又給農(nóng)民帶來了思想上的負(fù)擔(dān)，即農(nóng)民耕種自己的土地還要同沒有產(chǎn)權(quán)的人訂約、交費(fèi)，不合邏輯。2、靠承包合同確定的農(nóng)地使用權(quán)不具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)性，進(jìn)而限制了使用效率的提高。主張國(guó)有化的學(xué)者認(rèn)為國(guó)有化的理由是：1、“有恒產(chǎn)者有恒心”，盡管國(guó)有化后農(nóng)民沒有了所有權(quán)，但是“永佃權(quán)”可以解決農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期使用問題，而且永佃權(quán)屬于物權(quán)，物權(quán)最突出的特點(diǎn)是物權(quán)人對(duì)特定物的獨(dú)立支配性，即具有排他性。2、國(guó)有化后農(nóng)地使用期限的穩(wěn)定性是不言而喻的。穩(wěn)定就有了安全感，就情愿對(duì)土地進(jìn)行投資，追求土地肥力的提高。當(dāng)自己不適合耕種這塊土地時(shí)，農(nóng)民會(huì)愿意將其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給更適合

5、耕種這塊土地的人進(jìn)行使用，土地市場(chǎng)會(huì)進(jìn)一步形成。筆者認(rèn)為，國(guó)有化方案存在的缺陷是很明顯的，理由如下：1、導(dǎo)致腐敗的原因很復(fù)雜，有社會(huì)大環(huán)境的影響，有商品經(jīng)濟(jì)的沖擊，有農(nóng)民自身局限性的原因，也有農(nóng)村政治體制本身不健全的原因。國(guó)有化后，村委會(huì)或村民小組成了國(guó)家公權(quán)力的代理人，如此一來，反而會(huì)加劇農(nóng)村的不穩(wěn)定和腐敗的滋生。2、國(guó)有化傷害農(nóng)民感情，不會(huì)被農(nóng)民所接受。無(wú)論國(guó)有化的形式如何，是依法還是依行政，它都寓意著農(nóng)民通過革命而取得的對(duì)土地的所有者身份(哪怕是有人認(rèn)為的虛設(shè)的)不復(fù)存在，農(nóng)民會(huì)覺得國(guó)家對(duì)其祖祖輩輩為生存所依賴的土地的一種剝奪，農(nóng)村穩(wěn)定從何談起?3、沒有人能保證國(guó)有土地的代表人一定是個(gè)清

6、官。農(nóng)地國(guó)有化后，國(guó)家對(duì)其所擁有的農(nóng)地必然要派代表來管理，那么國(guó)有化后的土地管理者是代表國(guó)家管理土地，如何能保證那個(gè)代表對(duì)失去產(chǎn)權(quán)人身份的農(nóng)民會(huì)比對(duì)村干部更公正?加之要考慮確定代理人的成本，過高的代理成本會(huì)造成土地效率的重大損失。4、國(guó)有化的穩(wěn)定性來自于國(guó)有化后的永佃權(quán)。永佃權(quán)是他物權(quán)，畢竟是從所有權(quán)中派生出來的一種權(quán)利，其權(quán)利的內(nèi)容必然受限制?？傊瑸榱艘粋€(gè)不必要的制度改革付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)代價(jià)，不是一個(gè)明智的選擇。(二)私有化方案按這種方案的設(shè)想，就是把現(xiàn)有的農(nóng)村土地統(tǒng)統(tǒng)分配給農(nóng)民個(gè)人，使之享有所有權(quán)。主張這種方案的學(xué)者的主要理由是：私有化可以明確農(nóng)地的所有權(quán);實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化、提

7、高經(jīng)濟(jì)效率;是稅收的法律標(biāo)準(zhǔn)等。他們認(rèn)為：1、農(nóng)地利用效率的提高取決于是否具有排他性產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域所利用的土地從特性上來看更接近“私人物品”，因?yàn)槿藗儗?duì)土地的使用或消費(fèi)具有顯著的排他性。私人產(chǎn)權(quán)的權(quán)利人愿意對(duì)其財(cái)產(chǎn)做長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資，若土地私有，農(nóng)民有排他性的產(chǎn)權(quán)，能使土地保值增值。此外，私有產(chǎn)權(quán)可以消除合作談判的障礙，降低交易費(fèi)用，使農(nóng)地自由買賣、出租、抵押等。2、征稅的標(biāo)準(zhǔn)一是法律標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)其固定性，二是農(nóng)民所負(fù)擔(dān)的要有科學(xué)的依據(jù)。而這二者的依據(jù)靠農(nóng)地的私有化實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，沒有完全的私人產(chǎn)權(quán)，農(nóng)地就不能自由買賣，沒有交易過程，地價(jià)就體現(xiàn)不出來。沒有市場(chǎng)，沒有地價(jià)稅收就不可能有法律

8、標(biāo)準(zhǔn)，那么農(nóng)民的負(fù)擔(dān)有多大，其公正性如何，也就無(wú)法衡量。然而，我認(rèn)為，私有化在我國(guó)是根本行不通的。理由如下：首先，私有化與社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求不符。公有制是社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)特征之一。公有包括國(guó)家所有和集體所有?，F(xiàn)行的土地集體所有制仍屬于公有制的范疇，如果實(shí)行土地私有，將集體所有的土地轉(zhuǎn)為農(nóng)戶所有，就會(huì)動(dòng)搖社會(huì)主義的基本經(jīng)濟(jì)制度。實(shí)行所有權(quán)的改革必然要受到基本政治制度的剛性約束，只能在現(xiàn)有的政治制度下進(jìn)行，否則只能因?yàn)槿狈φ蔚闹С侄鴶R淺。其次，我國(guó)農(nóng)地對(duì)農(nóng)民來說有著極強(qiáng)的社會(huì)保障功能。我國(guó)人多地少，十幾億人口的糧食供應(yīng)問題可以說都系在農(nóng)民的手上。所以實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化是至關(guān)重要的事。在現(xiàn)

9、行集體所有的配置方式下，只要采取靈活的使用方式，既可以使廣大農(nóng)民得到基本的生活保障，又不會(huì)影響土地效益的發(fā)揮。而如果采取土地私有的配置方式，在土地的流轉(zhuǎn)過程中，必然有一部分農(nóng)民要失去土地，最先失去土地的農(nóng)民主要有兩種：一種是急需資金的農(nóng)民，如因?yàn)樽优蠈W(xué)或家庭成員生病在短期內(nèi)急需大量資金，不得已對(duì)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。另一種是耕種的專業(yè)技術(shù)水平低，在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰的農(nóng)民。有學(xué)者認(rèn)為對(duì)這樣的農(nóng)民，可以通過兩種方式予以保障。一是建立與完善農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。二是通過轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中自謀出路。筆者覺得這樣的看法有待商榷。社會(huì)保障機(jī)制的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的事情，保障機(jī)制在農(nóng)村的建立

10、還需要一段時(shí)間。農(nóng)民渴望各項(xiàng)保障制度的建立與完善，但是制度本身的實(shí)踐也將會(huì)面臨一定的阻力。何況我國(guó)農(nóng)民人口本來就多，農(nóng)民文化知識(shí)少，在激烈的二三產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中，未必能解決他們的出路。再說社會(huì)也難以接納這么多的農(nóng)民。再次，給農(nóng)民所謂的所有權(quán)，他的所有權(quán)也未必能得到尊重。村集體的土地所有權(quán)在憲法里面是有規(guī)定的，農(nóng)用地歸集體都沒有得到尊重，能不能說給了農(nóng)民所有權(quán)就一定能得到尊重呢?一個(gè)農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)在多大程度上能夠受到保護(hù)呢?筆者認(rèn)為這不是一個(gè)單純的產(chǎn)權(quán)問題，而是整個(gè)國(guó)家治理架構(gòu)的問題。這些都是我們不能不深思的問題。因此，私有化的提法是極度不明智的，將會(huì)直接導(dǎo)致部分農(nóng)民的生存問題和一系列的社會(huì)問題。(

11、三)多種所有方案這種方案旨在調(diào)和國(guó)有化和私有化觀點(diǎn)的分歧。依此方案，農(nóng)村土地將被分割為多部分，一部分歸國(guó)家，一部分歸集體，一部分歸個(gè)人。筆者認(rèn)為這種方案太復(fù)雜了，要將現(xiàn)在的集體所有土地重新進(jìn)行分割將是一件浩大的工程，牽涉到方方面面的利益。稍有不注意就會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩不安。而且實(shí)際操作起來將是非常繁瑣的事。重新分割后，現(xiàn)有的法律規(guī)定都得作出修改或廢除，成本太高了?？梢赃@么說，這種方案匯集了上述兩種方案的弊端，是最不可取的。(四)法人所有方案即主張把農(nóng)村集體按法人制度來進(jìn)行改造，確立村、村民小組等現(xiàn)行法中的農(nóng)民集體的法人資格，農(nóng)民享有成員權(quán)而非所有權(quán)。對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的改造， “一種比較理想的方案

12、，是將集體和成員之間的關(guān)系股份化，使成員對(duì)集體真正享有民法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而集體真正享有法律上的所有權(quán)?！眹?yán)格來講，股份制法人模式并不能真正反映我國(guó)農(nóng)村土地歸屬的立法現(xiàn)狀。因?yàn)榘凑展煞葜品ㄈ说囊话闾攸c(diǎn)，是單個(gè)的自然人、法人將自己的財(cái)產(chǎn)采取投資的形式從而形成股份制法人的財(cái)產(chǎn)，單個(gè)的自然人、法人因其投資行為從而取得相應(yīng)的股權(quán)，股權(quán)是對(duì)所有權(quán)的一種置換。我國(guó)有關(guān)農(nóng)村土地歸屬的立法規(guī)定，農(nóng)村的土地除依法屬于國(guó)家所有的以外都屬于農(nóng)民集體所有，可見單個(gè)的農(nóng)民是不享有土地的所有權(quán)的，既然農(nóng)民不享有土地所有權(quán)，也就不存在農(nóng)民利用土地所有權(quán)出資形成股份制法人的情形。如果說農(nóng)民是利用土地使用權(quán)出資，那么該股份制

13、法人就只應(yīng)該享有土地的使用權(quán)，這樣一來，農(nóng)村土地到底歸誰(shuí)所有的問題就沒有得到解決。農(nóng)村土地歸屬的立法必須從現(xiàn)有的法律規(guī)定出發(fā)，即從“集體所有”出發(fā)，所以股份制法人的模式還不恰當(dāng)。(五)土地新型總有方案該方案認(rèn)為，集體所有權(quán)是一種新型的總有，集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)(土地)享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自愿原則來行使對(duì)集體土地的所有權(quán)。實(shí)際上是一種試圖通過明確集體所有權(quán)主體、設(shè)置和保障農(nóng)民土地使用權(quán)以及完善土地管理體制等方式，來克服目前集體土地所有權(quán)制度存在的種種弊端，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，平衡個(gè)人與集體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效保護(hù)和利用以及農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的改革方案?？傆邢抵冈?/p>

14、日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中。將土地之使用、收益權(quán)分配給各家庭，而管理、處分權(quán)則屬公社的一種分割所有權(quán)形態(tài)?！俺挚傆杏^點(diǎn)者僅窺其最強(qiáng)團(tuán)體主義色彩，政治上易切合集體所有制要求之表象，而未能深究其低級(jí)、落后致與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制要求格格不入之實(shí)質(zhì)。倘若改革和完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度參考民法上”總有“理論，則必然進(jìn)一步造成所有權(quán)虛置，真正所有者無(wú)所有權(quán)，不利使農(nóng)民以所有人一份子之身份從所有者利益中獲得最低社會(huì)福利保障以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，也必然造成農(nóng)業(yè)封閉式經(jīng)營(yíng)，土地用益權(quán)不能有償使用、自由流轉(zhuǎn)，不利土地資源優(yōu)化配置以促進(jìn)土地之使用效率。同時(shí)極易助長(zhǎng)政府組織侵權(quán)、干部專權(quán)，不利權(quán)利之民主行使。這既不符合該

15、主張者之初衷，亦不符合集體土地所有制之改革方向?！笨傊?，以上五種方案諸多弊端，不適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情。二、完善我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有筆者覺得上面所述的方案均偏離了現(xiàn)在的最實(shí)際的問題。農(nóng)村土地的所有權(quán)問題，不管是國(guó)家所有還是所謂的集體所有，都是一個(gè)虛位的概念。法律上已經(jīng)很明確的規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)享有者是“農(nóng)民集體”，只是集體所有的“所有”不是純粹私法意義上的所有。其實(shí)我們沒必要老是對(duì)這個(gè)虛位的概念在概念上進(jìn)行太多的沒意義的探索，不如立足于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，切實(shí)把虛位真正的變成實(shí)在。我國(guó)集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是很明確的，是“農(nóng)民集體”所有，出現(xiàn)主體虛位的主要癥結(jié)在于，真正的土地所有權(quán)人農(nóng)民集體沒有行使

16、自己的權(quán)利，缺乏實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的組織機(jī)制和途徑，如權(quán)能界定不清，對(duì)集體土地所有權(quán)的行使機(jī)構(gòu)、行使程序規(guī)定不明確。因此，只要完善現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，相信基本上能夠解決實(shí)踐中遇到的問題。所以，解決問題的基本思路，是如何讓集體所有權(quán)的主體農(nóng)民行使自己的權(quán)利。筆者認(rèn)為，權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化觀念。尤其土地所有權(quán)與人類的生存息息相關(guān)，與一國(guó)的生產(chǎn)資料所有制唇齒相依。一種權(quán)利的變革，實(shí)際上就是一種利益的重新分配，如果利益受損害過大，勢(shì)必加大改革成本。目前我國(guó)生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀決定了集體土地在今后相當(dāng)大的時(shí)期內(nèi)，仍然是廣大農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是他們的基本收

17、入來源和最后的生活保障，因此集體土地所有權(quán)的變革必須慎重從事，在穩(wěn)妥中求完善。農(nóng)民集體如何行使自己的權(quán)利呢?筆者認(rèn)為可以遵循意思形成機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))意思執(zhí)行機(jī)關(guān)(執(zhí)行機(jī)關(guān))意思執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)關(guān)(監(jiān)督機(jī)關(guān))的思路來建立。(一) 意思形成機(jī)關(guān)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)如法工委建議稿第55條第2款規(guī)定：“下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本集體村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，”可以明確村民大會(huì)或村民代表大會(huì)為有關(guān)農(nóng)民集體土地以及其他生產(chǎn)資料、公共設(shè)施等問題的權(quán)力決策機(jī)構(gòu)。因?yàn)榧w所有土地畢竟是農(nóng)民集體所有，集體土地所有權(quán)的行使必須代表農(nóng)民集體的意愿和利益。村民會(huì)議是全體成員大會(huì)(或村民代表大會(huì))，不可

18、能隨時(shí)召開，故不能對(duì)有關(guān)集體土地所有權(quán)的每一事項(xiàng)做出議決，所以法律規(guī)定只列舉了一些和農(nóng)民利益密切相關(guān)的事項(xiàng)。(二)意思執(zhí)行機(jī)關(guān)村民委員會(huì)由于村民大會(huì)或村民代表大會(huì)作為農(nóng)村集體所有權(quán)行使的權(quán)力機(jī)構(gòu)，它并非是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，不可能直接進(jìn)行具體業(yè)務(wù)管理和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此，必須有一個(gè)常設(shè)的管理機(jī)關(guān)來從事業(yè)務(wù)管理與執(zhí)行權(quán)力作出的決策。確立村民委員會(huì)為農(nóng)民集體土地的法定經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，根據(jù)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的決議對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體成員直接享有的所有權(quán)。而村民委員會(huì)只是代行經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)并不享有單獨(dú)的所有權(quán)。(三)監(jiān)督機(jī)關(guān)村民大會(huì)或村民

19、代表大會(huì)在行使的過程中，容易出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)掌握大權(quán)，濫用權(quán)力的現(xiàn)象，因此應(yīng)該賦予村民大會(huì)監(jiān)督權(quán)。法工委建議稿第58條第2款規(guī)定：村民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的管理人員作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，該集體成員有權(quán)請(qǐng)求人民法院撤銷。這種司法救濟(jì)的途徑對(duì)于廣大農(nóng)民而言，并不是理想的選擇，他們由于種種原因自身法律知識(shí)的欠缺，對(duì)司法公正的懷疑以及訴訟成本過重，一般不愿意訴諸于法院，除非是受到嚴(yán)重的侵害。因此，賦予村民會(huì)議對(duì)其他集體組織就一般事項(xiàng)做出的決定享有監(jiān)督權(quán)，就是要為集體成員提供一種更能有效可行的救濟(jì)途徑。集體成員對(duì)村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織及其管理人員作出的決定認(rèn)為侵害其合法權(quán)益的，有權(quán)請(qǐng)求村民