政府投資項目“代建制”實踐中若干問題探討

1、政府投資項目“代建制”實踐中若干問題探討資項目''代建制,實踐中若干問題探討政府投資項目SomeProblemStuaiesofAgentConstructioninPubliCProject代建制萬海濤一WanHaitao實(江西省工程咨詢中心,江西南昌330046)踐出(JjangxiEngineeringConsultingCenter,JiangxiNanchang330046)若干摘要:國務(wù)院于2O04年7月發(fā)布的關(guān)于投資體制改革的決定明確指出:"加強(qiáng)政府投資項目管理.改進(jìn)建設(shè)問實施方式","對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行'代建制

2、"'.近年來,國內(nèi)一些省市如北京市,上海市,深圳市,陜西省等題探相繼試點推行"代建制".由于國家尚未頒布相應(yīng)的管理辦法,各地對于在"代建制"實踐中遇到的有關(guān)問題往往感到無所適討從.本文就"代建制"實踐中出現(xiàn)的若干典型問題進(jìn)行探討.關(guān)鍵詞:政府投資:代建制:代建單位:探討中圖分類號:F20l文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:l67l-4792-(2007)l2-0039-02國務(wù)院于2004年7月發(fā)布的關(guān)于投資體制改革的決定)從發(fā)展趨勢來看,代建單位的性質(zhì)主要應(yīng)為企業(yè)型.從明確指出:加強(qiáng)政府投資項目管理,改進(jìn)建設(shè)實施方式,對目前

3、來看,我國的政府機(jī)關(guān)比較龐大,人員嚴(yán)重超編超支,非經(jīng)營性政府投資項目加快推行"代建制",即通過招標(biāo)等財政負(fù)擔(dān)很大,國家一直在精簡機(jī)構(gòu),裁減人員,若代理單方式,選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施,嚴(yán)格控制位采取機(jī)關(guān)或事業(yè)型,與政府精兵簡政政策不符,加重了財項目投資,質(zhì)量和工期,竣工驗收后移交給使用單位.爾后,政負(fù)擔(dān).而且要達(dá)到項目建設(shè)管專業(yè)化的要求,必須廣泛全國各地開始推行政府投資建設(shè)工程代建制項目管理模式的吸納各方面的專業(yè)技術(shù)人才,一旦代建項目數(shù)量較大,人員試點工作,并取得顯著成效.由于國家尚未頒布相應(yīng)的管理隊伍勢必隨之膨脹.而具有專業(yè)素質(zhì)的社會化代建企業(yè),從辦法,在代建

4、項目實施過程中面臨的一些問題還沒有明確的事基本建設(shè)項目管理的經(jīng)驗豐富,有長期從事項目建設(shè)管理法律依據(jù),各地在實踐探索巾對代建制的理解不同,對政府的專業(yè)技術(shù)人才,利用其對政府投資項目進(jìn)行專業(yè)化管理,投資項目管刪體制改革目的缺乏深入的認(rèn)識,從而在代建制比政府自設(shè)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位更能保證項目設(shè)計水平,工程的做法及操作上出現(xiàn)了一些問題.本文就"代建制"實踐中質(zhì)量和造價控制,也更有利于人力資源的集約利用.所以長出現(xiàn)的若干典型問題進(jìn)行探討.遠(yuǎn)米看,未來的代建單位應(yīng)當(dāng)是自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧的企業(yè).1代建單位的性質(zhì)2代建單位的資質(zhì)代建單位性質(zhì)的確定是影響代建制整體規(guī)范制定的個毋庸置疑,&qu

5、ot;代建制"實施的成功與否,代建單位在其根本性問題.但從目前各地"代建制"實踐情況看,代建單巾起到了相當(dāng)大的作用.可以這樣說,代建單位的選擇是"代位的性質(zhì)有三種:企業(yè)型,事業(yè)型和政府機(jī)關(guān)型.代建單位建制"能否取得成功最為關(guān)鍵的一個因素.什么樣的單位有性質(zhì)的混亂不利于"代建制"的具體運(yùn)行和控制.資格參與代建單位的招投標(biāo),自然也成為政府部門首先要面項目代建管理制度設(shè)立的初衷,是為了解決政府權(quán)力與對的問題.目前,社會上的工程設(shè)計,咨詢,建設(shè)類公司主市場資本距離過近的問題,是在政府法人與企業(yè)主體之問人要有:工程投資評估公司,工程勘

6、察設(shè)計單位,工程監(jiān)理單為增加一個市場的環(huán)節(jié).通過委托專業(yè)項目管理的企業(yè)實施位,工程造價咨詢單位,工程總承包公司等.它們作為代建管理的方式米隔離行政權(quán)力與市場資本,以防止其發(fā)生腐敗單位都有其自身的優(yōu)勢和缺點,相關(guān)部門在制定代建單位資現(xiàn)象,提高管理的效率;而受托代建的項目管理單位,也可質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的時候要分別考慮各種單位的特點,保證只有專業(yè),以通過項目管理從政府公共財政獲得相應(yīng)的管理報酬(代建正規(guī),符合要求的單位才能參與代建單位招投標(biāo).費(fèi)用)并承擔(dān)相應(yīng)的項目風(fēng)險.正是由于代建管理中代建單綜合各地對代建單位資質(zhì)的要求,合格的代建單位至少位責(zé)任機(jī)制的真正落實,得以促使代建單位從維護(hù)自身利應(yīng)具備以下基本條件:

7、益,規(guī)避項目風(fēng)險的利己心態(tài)出發(fā),增強(qiáng)對代建項目實施的(1)具有乙級監(jiān)理單位資質(zhì),前期拆遷資質(zhì)和招標(biāo)代理監(jiān)管,最終實現(xiàn)政府,社會公共利益與代建單位的共贏.如資質(zhì);果按照某些地方政府所試點的代建制模式,僅僅是將現(xiàn)有政(2)投資額較大的工程項目,相地對代建單位注冊資府的相應(yīng)職能部門進(jìn)行重組或者是另外組建新的政府職能部金數(shù)額的大小也有較高的要求;門(或事業(yè)單位)承擔(dān)當(dāng)?shù)厮姓顿Y項目的代建管理,(3)主要負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)由具有高級職稱的在職實質(zhì)上是政府機(jī)構(gòu)的一種職能延伸,依然在政府管理的大框人員擔(dān)任,應(yīng)有工程建設(shè)實踐經(jīng)驗和組織,協(xié)調(diào),指揮能力,架內(nèi),這種不徹底的做法帶有相當(dāng)?shù)木窒扌?或負(fù)責(zé)管理過

8、投資總額5000萬元以上的工程建設(shè)項目;Q一(4)應(yīng)有一定數(shù)額專業(yè)技術(shù)職稱的在職人員,包括高級工程師,高級經(jīng)濟(jì)師,投資項目管理師,注冊造價師注冊結(jié)構(gòu)工程師,注冊監(jiān)理工程師,注冊建造師以及有承發(fā)包代理資格人員等,并具有較強(qiáng)的審查設(shè)計,審核概預(yù)算,對工程質(zhì)量安全進(jìn)行直接監(jiān)理的能力.3代建單位的選擇方式'代建單位陛質(zhì)的確定對于代建單位的選擇方式具有重要的影響,組建政府機(jī)構(gòu)(或事業(yè)單位)進(jìn)行政府投資項目代建,實際上是一種變相的行政性壟斷,甚至于個別并不具備項目代建資格的單位成為了項目代建單位,這些都從一定程度上影響了項目的建設(shè)效果,降低政府投資項目的效率,帶來較大的負(fù)面影響.因此,應(yīng)首先把好項

9、目代建單位的選擇關(guān),讓真正有能力的代建單位成為項目代建市場的主力軍.從原理上講,限于政府投資項目使用的資金來源于政府的公共財政,在市場發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家,其最終來源于廣大納稅人所繳納的國家稅收.因而,對于公共財政在一國之內(nèi)的支出,所有符合其相應(yīng)目的與要求的納稅人均可與之進(jìn)行交易.因此,在市場上存在眾多可能交易者的情況下,國家作為從事交易的一方公法人,理應(yīng)從中以市場競爭方式擇優(yōu)選任之,民主機(jī)制已經(jīng)大大限制了政府的契約自由權(quán)利.所以,在市場上存在眾多的符合相應(yīng)資質(zhì)條件要求的代建單位的情況下,政府作為項目業(yè)主和委托人應(yīng)當(dāng)采用競爭締約的方式選任合格的代建單位,一般應(yīng)該以招標(biāo)的方式確定.4代建項目的范圍

10、目前多數(shù)地力-fffX,l代建項目的范圍僅限于政府投資項目,其中相當(dāng)一部分地區(qū)還進(jìn)一步將"代建制"的實施范圍限制在政府投資的公益性項目(或稱非經(jīng)營性項目),面比較窄.筆者認(rèn)為,將強(qiáng)制實施"代建制"項目管理方式的范圍限制在政府投資的公益性項目(或稱非經(jīng)營性項目)的范圍內(nèi)是較為適宜的,但同時也應(yīng)擴(kuò)大代建項目范圍,鼓勵在不由政府單獨(dú)或主要出資的經(jīng)營性項目中積極嘗試推行"代建制"."代建制"是以委托代理理論為基礎(chǔ),以契約的形式從制度方面規(guī)范各方的行為,使各方的責(zé),權(quán),利對等.實質(zhì)上,"代建制"只是一種工

11、程建設(shè)管理模式,不但非經(jīng)營性的政府投資項目可以運(yùn)用,其他項目也可運(yùn)用.例如:(北京市政府投資項目代建制管理辦法(試行)已明確規(guī)定,政府項目中,非經(jīng)營性,一般經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)類工程建設(shè)項目應(yīng)采取代建制模式.5代建項目總投資如何框定上海,北京,武漢,廈門,寧波等市已經(jīng)以代業(yè)主模式試點了為數(shù)不少的公共建筑工程和市政公用工程項目.在已實施的代業(yè)主項目中總投資框定各式各樣,有的項目總投資依同類項目投資指標(biāo)估算;有的項目有了初步方案,總投資額依據(jù)概算;有的項目甚至就以立項計劃投資額直接框定.依此"投資額"通過競爭"招標(biāo)"選擇"代業(yè)主"單

12、位,其"最低價"中標(biāo)的中標(biāo)價有幾分科學(xué)性值得質(zhì)疑.由此導(dǎo)致的往往只是"業(yè)主"權(quán)限在不同部門間重新分配.因此,建議實施代業(yè)主的項目,投資總額必須要有合理科學(xué)的依據(jù),應(yīng)該不吝重金聘請相應(yīng)專業(yè)的工程顧問公司進(jìn)行詢,特別是代業(yè)主項目的前期論證和投資總額測算必須詳細(xì)周全,可靠有據(jù);同時未能履行投標(biāo)承諾或合同的,必須嚴(yán)厲追究代業(yè)主單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,特別是法人代表責(zé)任.只有這樣方能有效提高投資效益,杜絕爭權(quán)奪利,真正體現(xiàn)"代建制"的社會與經(jīng)濟(jì)效益.6代建服務(wù)費(fèi)代建單位提供的是專業(yè)化的技術(shù)與管理服務(wù),其業(yè)務(wù)范疇屬于咨詢服務(wù)業(yè).因此,被服務(wù)單位(業(yè)主)應(yīng)

13、支付其相應(yīng)的報酬,這就是代建服務(wù)費(fèi).代建服務(wù)費(fèi)一般以"工時費(fèi)用十利潤"的方式計算,其中"工時費(fèi)用"即是代建工作的成本,"工時費(fèi)用十利潤"可按項目總投資的一定比例計取.目前,我國實施代建制的地區(qū)大都對履行代建人職責(zé)所獲取的代建費(fèi)用有原則性規(guī)定,即通過公開招投標(biāo)方式,按工程投資總額的一定比例確定代建費(fèi)用,其總額不超過現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)單位管理費(fèi)上限.這一原則雖然已經(jīng)在許多城市中采用,但在實踐中易產(chǎn)生兩方面問題:(1)按現(xiàn)行的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能滿足履行代建工作的需要,導(dǎo)致"代建制"難以推進(jìn).現(xiàn)行的建設(shè)單位管理費(fèi)是指建設(shè)工

14、程從立項,籌建,建設(shè),聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn),竣工驗收,交付使用及評估等全過程管理所需的費(fèi)用,包括建設(shè)單位開辦費(fèi)和建設(shè)單位經(jīng)費(fèi),如果是全過程代建服務(wù)費(fèi)中應(yīng)包含了監(jiān)理費(fèi),而且還不應(yīng)該等同于所謂的建設(shè)管理費(fèi),代建管理含有技術(shù)與管理創(chuàng)新,實質(zhì)上應(yīng)更高于原來的建設(shè)管理費(fèi)用.因此代建費(fèi)用總額限定在建設(shè)單位管理費(fèi)以內(nèi)并無理論依據(jù).筆者認(rèn)為提高代建服務(wù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是"代建制"健康發(fā)展的基礎(chǔ).(2)在我國信用機(jī)制和擔(dān)保機(jī)制不健全的情況下,會出現(xiàn)代建單位在代建工作投標(biāo)巾無序競爭的現(xiàn)象,使代建費(fèi)一降再降.如廈門市某代建單位中標(biāo)的代建費(fèi)僅占項目總投資的0.7代建費(fèi)用的非理性競爭,將使代建單位的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到工程建設(shè)

15、目標(biāo)實現(xiàn)的比例上,以致阻礙"代建制"的發(fā)展.因而,在"代建制"推行初期,為了避免出現(xiàn)上述兩種傾向,保證制度的順利實施,應(yīng)對代建費(fèi)采取適當(dāng)寬松政策.首先,應(yīng)根據(jù)工程投資規(guī)模,技術(shù)難度和建設(shè)風(fēng)險等因素確定代建費(fèi)的下限,要求代建單位的代建費(fèi)包括一筆風(fēng)險補(bǔ)償費(fèi)用;其次,建立嚴(yán)格的代建人淘汰機(jī)制,避免代建人通過降低項目管理水平來減少代建成本,降低代建費(fèi)用.總之,政府投資項目推行"代建制"是深化投資體制改革的有益探索,是工程項目建設(shè)管理方式的重大轉(zhuǎn)變.盡管各地在實踐巾出現(xiàn)了諸多偏差和問題,但只要在實際操作中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),不斷采取對策進(jìn)行規(guī)范和完善,同時相關(guān)主管部門能夠與時俱進(jìn)地制訂相應(yīng)的法規(guī)加以引導(dǎo),統(tǒng)一,我們深信"代建制"有可能成為像總承包(EPC),項目融資建設(shè)(B01_")等模式一樣普及的項目建設(shè)管理方式,其發(fā)展空間十分廣闊.參考文獻(xiàn)【1】尹貽林,閻孝