建立審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價制度的建議

1、建立審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價制度的建議     審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價是指上級審計機關(guān)運用一定的方法，通過對下級審計機關(guān)在一定期間的審計業(yè)務(wù)工作實際的綜合成果與業(yè)績標準進行對比分析，對下級審計機關(guān)的業(yè)績做出客觀、公正和準確的評判，出具評報告，并綜合運用評判結(jié)果管理活動。 審計機關(guān)的業(yè)績評價由評價主體、評價客體、評價目標、評價方式等幾個基本要素組成。評價主體是指評價工作的執(zhí)行者，包括專門的機構(gòu)、組織和人員。審計機關(guān)業(yè)績評價的主體可有審計機關(guān)內(nèi)部自身和外部“第三方”兩種評價主體，本文將評價主體限定在審計機關(guān)內(nèi)部。評價客體是相對于評價主體而言的，它是指執(zhí)行評價的主體

2、所作用的對象，即接受評價主體評價的實體。這個實體既可以是組織機構(gòu)，也可以是人員，還可以是具體的業(yè)務(wù)活動。在審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價中，評價客體是履行審計監(jiān)督職責(zé)的承擔者，包括政府審計組織體系內(nèi)的各級審計機關(guān)及其派出機構(gòu)、審計機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門、審計人員、審計組及審計項目等。本文主要是指上級審計機關(guān)對有行政隸屬關(guān)系的下級審計機關(guān)進行業(yè)績評價。評價目標指評價行為的出發(fā)點，是評價活動要達到的境地。審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價目標是對審計機關(guān)的業(yè)績作出客觀評判，并將評判結(jié)果運用于管理。評價方式是指制定標準、遵循程序、組織實施、將業(yè)績比照標準、分析差異、作出結(jié)論的一系列過程。一、審計機關(guān)內(nèi)部開展業(yè)績評價的意義開展審

3、計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價有以下一些重要意義：1提高審計工作質(zhì)量，防范審計風(fēng)險。審計工作質(zhì)量事關(guān)審計事業(yè)的生存與發(fā)展，進一步提高審計工作質(zhì)量是審計機關(guān)在新階段實現(xiàn)更大發(fā)展的根本途徑。目前各級審計機關(guān)開始執(zhí)行審計項目質(zhì)量控制辦法（審計署6號令），而審計項目質(zhì)量控制恰恰是業(yè)績評價的內(nèi)容之一，通過開展業(yè)績評價，可掌握各級審計機關(guān)對6號令的實際執(zhí)行情況，根據(jù)評價結(jié)果實行獎懲，促使審計機關(guān)努力提高審計工作質(zhì)量。審計風(fēng)險客觀地存在于整個審計過程，它不因?qū)徲嬋藛T的意志而轉(zhuǎn)移或消失。雖然審計人員不可能完全消除審計風(fēng)險，卻可以在一定范圍內(nèi)來控制和降低它。審計風(fēng)險形成的原因是復(fù)雜的，涉及審計主體、審計客體和審計環(huán)境等多方

4、面因素。由于審計客體和審計環(huán)境方面的客觀原因引發(fā)的風(fēng)險更難控制，審計機關(guān)只能在一定程度上影響和促進客體和環(huán)境的改善。因此，防范和控制審計風(fēng)險的關(guān)鍵還在于審計主體，即審計機關(guān)自身應(yīng)采取主動對策。若在機關(guān)內(nèi)部健全和完善業(yè)績評價制度，能更具體地對蘊藏著風(fēng)險的審計工作進行評價。開展業(yè)績評價有利于識別和預(yù)警審計風(fēng)險，從而在一定程度上降低審計風(fēng)險。2促進審計機關(guān)依法行政。審計機關(guān)是政府的組成部分，履行的是國家行政職能，是專門行政監(jiān)督機關(guān)。審計行為是行政行為，依法行政是審計機關(guān)必須遵循的基本原則。審計機關(guān)除了推進政府及其部門依法行政外，本身有一個依法行政、依法審計的問題。審計機關(guān)自身做到依法行政，最基本的要

5、求有兩個：一是依法履行職責(zé)。審計機關(guān)依法行政的第一要求，就是要按照憲法和審計法及其他有法律法規(guī)的規(guī)定，全面履行審計監(jiān)督職責(zé)。二是依法規(guī)范自身的權(quán)限、程序和行為，嚴格執(zhí)行各項準則和質(zhì)量控制辦法。審計機關(guān)是否達到上述兩個要求，要通過業(yè)績評價來評判。因此，有必要開展業(yè)績評價，促進審計機關(guān)依法行政。3體現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展觀，明確審計機關(guān)工作導(dǎo)向。科學(xué)的發(fā)展觀具體落實到審計機關(guān)，就是要求審計機關(guān)樹立正確的政績觀。政績要通過業(yè)績來體現(xiàn)，通過開展內(nèi)部業(yè)績評價，對各級審計機關(guān)的業(yè)績進行科學(xué)地計量和考評，確定哪些業(yè)績是可以肯定的，哪些業(yè)績是無效的，這樣可以避免個別審計機關(guān)片面追求表面業(yè)績，而不能很好地履行職責(zé)，或者偏

6、離審計事業(yè)發(fā)展軌道。以科學(xué)的政績觀作指導(dǎo)，以專業(yè)的業(yè)績評價來考察政績，有理有據(jù)，有較強的證明力，有利于審計機關(guān)更好地履行職責(zé)，可以更好地引導(dǎo)審計人員，指導(dǎo)審計實踐，有利于實現(xiàn)當期的審計目標。4改進審計機關(guān)內(nèi)部管理，完善現(xiàn)行的工作考評制度，建立激勵約束機制。審計機關(guān)要提高行政效率和管理水平，就要有科學(xué)的制度、嚴格的管理，要建立起獎懲制度。如何對各級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)工作成果做出正確的評價，需要建立起一個基本的內(nèi)部業(yè)績評價機制，通過評價、考核來鼓勵先進，鞭策后進。審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價是審計機關(guān)內(nèi)部管理的重要組成部分，是審計機關(guān)內(nèi)部控制的重要策略和工具，也是審計機關(guān)決策的重要參考。以往機關(guān)內(nèi)部也開展過各

7、種工作考評活動，主要是單項業(yè)務(wù)工作的評比檢查，至于如何綜合地評價一級審計機關(guān)的主要業(yè)績，還沒有切實可行的辦法，一般都是由評選優(yōu)秀審計項目、各業(yè)務(wù)部門年總結(jié)工作等代替了，既不系統(tǒng)又不規(guī)范，特別是在考評結(jié)果運用上，表彰獎勵的多，真正批評或追究責(zé)任的少。這樣的考核與專業(yè)意義上的業(yè)績評價還有一定的差距。因此，審計機關(guān)亟待設(shè)計一套較為健全完善的內(nèi)部基本業(yè)績評價框架和制度，來統(tǒng)領(lǐng)各類考評，以形成一項較為固定的、長效的業(yè)績評價機制，推動各級審計機關(guān)和審計人員對審計業(yè)務(wù)工作的結(jié)果負責(zé)。5適應(yīng)政府行政改革。業(yè)績評價就是要建立更為科學(xué)的價值評價體系，正企業(yè)需要業(yè)績評價一樣，政府部門同樣需要評價業(yè)績，業(yè)績評價在政府

8、部門中有特定的內(nèi)涵和要求。當今世界，發(fā)達國家紛紛將企業(yè)業(yè)績評價引入政府部門的行政管理中，“政府業(yè)績評價”已成為西方國家政府部門的核心管理工具，傳統(tǒng)的行政國家正在變?yōu)樵u價國家。開展政府業(yè)績評價有效地促進了西方國經(jīng)濟社會的發(fā)展，增強了西方國家在國際社會中的競爭力。近年來，很多發(fā)展中國家開始效仿，在政府部門中實施業(yè)績評價。我國也已經(jīng)將實行政府部門業(yè)績評價作為行政改革的目標之一，審計機關(guān)作為政府部門之一，自然不會例外。因此，建立較為全面的審計機關(guān)業(yè)績評價機制提上了日程，首先有必要從審計機關(guān)內(nèi)部自身評價的基本制度開始抓起，以后逐步向內(nèi)外部評價并重過渡。二、審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價的內(nèi)容由于審計機關(guān)工作內(nèi)容繁

9、雜、覆蓋面大，業(yè)績評價工作又很復(fù)雜且尚未起步，評價應(yīng)本著成本效益原則，結(jié)合不同時期的實際情況來確定。設(shè)計評價內(nèi)容還要與審計日常管理模式相適應(yīng)，既要簡便易行，便于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集；又要有所突破創(chuàng)新，改進現(xiàn)行考評內(nèi)容的不足之處。按照不同的標準，審計機關(guān)的業(yè)績評價內(nèi)容可以有很多種分類方法，現(xiàn)階段應(yīng)主要評價審計機關(guān)應(yīng)該做哪些工作、做了沒有、是否按規(guī)范去做、準確性如何等。評價內(nèi)容可分為五個大的方面：評價工作量、工作效果、工作成本、工作效率和工作質(zhì)量控制。1評價工作量工作量主要是指審計機關(guān)在一年內(nèi)或一定時間內(nèi)完成任務(wù)的數(shù)量。工作量是業(yè)績評價最基本的內(nèi)容，如果審計機關(guān)不以一定的工作量作為基礎(chǔ)，那么審計業(yè)績就無

10、從談起。傳統(tǒng)的評價工作量的內(nèi)容，就是審計統(tǒng)計表上的內(nèi)容，如每年審計的單位數(shù)、審計調(diào)查單位數(shù)、經(jīng)濟責(zé)任審計的項目數(shù)等。當前需要做的是將這些內(nèi)容進一步細化，比如，考核審計機關(guān)已完成的審計項目是否在規(guī)定時間內(nèi)完成，其中有多少是計劃內(nèi)項目，多少是各級人大、政府及其有關(guān)部門或上級審計機關(guān)臨時交辦的項目；有多少項目參與匯總；開計算機審計軟件的數(shù)量；運用計算機軟件進行審計的項目數(shù)等。除上述內(nèi)容外，還可增加以下新內(nèi)容：考察一級審計機關(guān)一定時間內(nèi)（如一年）審計的覆蓋面。覆蓋面有兩個層次，一是計劃層次上的，指各審計機關(guān)自己制定的計劃本身的覆蓋面是怎樣的；二是項目審計實施層次上的，指各機關(guān)實際審計的覆蓋面是怎樣的。

11、這兩個層次又各包括被審計和被審計調(diào)查的單位及其下屬單位、被審計的資金和項目、被經(jīng)濟責(zé)任審計的人員的覆蓋面等方面?？蓪⒂媱澋母采w面、上年度（或前幾年各年的）實際覆蓋面、其他同級審計機關(guān)上年實際覆蓋面等與審計機關(guān)本年實際覆蓋面相比較，找出差距，分析差距產(chǎn)生的主客觀原因。在實際工作中，完全覆蓋審計面是不可能的，應(yīng)該將被審計單位劃分為A、B、C三類，考核A類是否全部審計過，B類是否絕大部分審計過，C類是否達到一定的比例。2評價工作效果工作效果主要是指審計機關(guān)在一定工作量的基礎(chǔ)上，各項已完成的工作產(chǎn)生的結(jié)果。傳統(tǒng)的評價工作效果的具體內(nèi)容，審計機關(guān)統(tǒng)計表上已經(jīng)列舉了一些，對這些內(nèi)容可進一步細化：評價下級審

12、計機關(guān)是否如實向上級反映情況；審計查出大要案是否及時按程序移送紀檢監(jiān)司法機關(guān)處理、大案要案的數(shù)額和性質(zhì)如何、大案要案的主要責(zé)任人被追究了行政責(zé)任還是被追究了刑事責(zé)任；編寫的審計簡報、信息、要情被哪一層次采用，是否有領(lǐng)導(dǎo)的批示，如果有批示是重要批示還是一般批示；政府及其有關(guān)部門是否根據(jù)審計建議改進了政策法規(guī)；被審計單位的整改情況，如被審計單位制定了多少條改進措施、采納了多少條審計建議；審計項目的社會影響如何，如項目是否作為案例上了向人大的報告、報刊電視廣播等媒體對項目的報道篇數(shù)、互聯(lián)網(wǎng)的點擊率、網(wǎng)上評論的條數(shù)、社會調(diào)查的關(guān)注率；審計統(tǒng)計報表是否準確及時，有無缺報、漏報、錯報等。除上述內(nèi)容外，還可

13、以增加以下新內(nèi)容：考察有關(guān)各方對審計機關(guān)的滿意度，包括上級審計機關(guān)是否滿意，當?shù)厝舜笪械氖马検欠裢瓿傻米屓舜鬂M意，政府和政府內(nèi)的組織人事部門委托的經(jīng)濟責(zé)任審計事項是否讓政府滿意，群眾舉報的事項是否完成得讓公眾滿意等。考核時可按很滿意、比較滿意、不滿意、很不滿意等來區(qū)分滿意度。     3評價工作成本工作成本指審計機關(guān)完成一定工作量，達到一定工作效果所耗用的時間和經(jīng)費。從業(yè)績角度看，除考察審計機關(guān)效率效果等“產(chǎn)出”外，還應(yīng)評價“投入”即工作成本。成本是評價內(nèi)容中必不可少的組成部分，不計成本的評價是不全面不科學(xué)的。工作成本評價的內(nèi)容主要有：審計機關(guān)每年經(jīng)費

14、支出數(shù)即工作總成本；每次審計或?qū)徲嬚{(diào)查的單位成本，如每個審計項目投入多少審計人員、耗用多少工時；平均每個項目占用的工時和經(jīng)費等。機關(guān)內(nèi)每個業(yè)務(wù)處室每年經(jīng)費支出數(shù)和在審計項目上耗用的總工時，各處室平均每個項目上的經(jīng)費支出數(shù)和工時數(shù)，每個審計組在每個審計項目上的經(jīng)費支出數(shù)和耗用總工時，每位審計人員每年參加審計項目共花費了多少工時和經(jīng)費，每位審計人員平均每個項目花費了多少工時和經(jīng)費等。4評價工作效率工作效率主要是指審計機關(guān)在單位時間內(nèi)完成一定的工作量所需要的全部費用與工作的實際效果之比。評價工作效率可考察成本效益比，成本效益比是發(fā)達國家政府審計部門最基本的業(yè)績評價內(nèi)容之一。我國審計機關(guān)也可將其作為評

15、價工作效率的基本內(nèi)容，它是指審計機關(guān)每一元人民幣的投入能創(chuàng)造多少元人民幣的價值。用公式表示就是：審計機關(guān)成本效益比等于審計機關(guān)經(jīng)費實際支出數(shù)除以被審計對象經(jīng)審計后已上財政金額加實際罰款金額加因采納審計建議或改進政策后實際提高的經(jīng)濟效益金額之和。5評價工作質(zhì)量控制工作質(zhì)量控制主要是指審計機關(guān)為確保工作質(zhì)量符合要求而制定和運用的控制政策、程序及其落實情況，它包括全面質(zhì)量控制和審計項目質(zhì)量控制兩個層次。全面質(zhì)量控制包括管理類質(zhì)量控制和業(yè)務(wù)類質(zhì)量控制，涵蓋了審計工作的所有主要方面。審計項目質(zhì)量控制主要是指對一個具體審計項目的全過程實行質(zhì)量控制。本文僅限于評價審計項目質(zhì)量控制。上述評價工作量、效果、成本

16、等內(nèi)容，是評價靜態(tài)的、事后的業(yè)績結(jié)果，而評價工作質(zhì)量控制，則增加了評價動態(tài)的、事中的業(yè)績形成過程，評價內(nèi)容更加全面?，F(xiàn)階段可主要考察各審計機關(guān)是否嚴格執(zhí)行了審計署第6號令。包括實施方案、底稿、日記、報告等是否按時提交，分別是在多長時間內(nèi)提交的，是否一次通過三級復(fù)核，未一次通過的是在哪個復(fù)核人的環(huán)節(jié)出現(xiàn)的；將方案與報告對比，報告是否完成了方案中預(yù)定的所有審計目標，是否有差異；底稿、日記所記錄的問題是否與報告所反映的問題一致；項目及其檔案是否受到復(fù)核部門的通報表揚或批評；是否實行審計結(jié)果公告制度；報告提出的建議是否被采納，未被采納的原因是什么，是建議本身無意義還是被審計單位拒絕接受；是否督促落實審

17、計決定；是否進行了項目回訪，項目結(jié)束后多長時間內(nèi)進行的回訪；是否發(fā)生行政復(fù)議或行政訴訟而改變原審計報告或原審計決定；審計行政訴訟是否敗訴而撤銷原審計決定等。三、審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價的方法審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價作為一項基本制度，它的主要運行方法是指上級審計機關(guān)按一定的組織方式，遵循評價程序，運用專門的技術(shù)方法進行業(yè)績評價，出具評價報告，運用評價結(jié)果的一系列過程。1組織方式組織方式主要是指組織者和評價時間這兩方面。對于評價的組織者，可有兩個方案備選：一是由機關(guān)內(nèi)現(xiàn)有的某個部門代行評價職能，如由行政辦公室，或人教育部門代行。二是在機關(guān)內(nèi)成立一個業(yè)績評價小組，由機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任組長，選擇幾個業(yè)務(wù)部門負責(zé)人任副

18、組長，再選取一政治、專業(yè)素質(zhì)比較高的業(yè)內(nèi)專家和業(yè)務(wù)骨干作為組員，小組日常的行政事務(wù)則可以指定機關(guān)內(nèi)某一部門具體負責(zé)。在評價具體實施期間，由評價小組按既定的程序和方法進行評價。對于評價實施的時間，為將評價作為制度固定下來，最好每年進行一次評價，它與每年年終考核并不矛盾，年終考核多為各機關(guān)自查加上上級機關(guān)的人事教育部門抽查，而業(yè)績評價則是上級對直屬下級的例行考核，不再抽查，對評價客體來說，就是每年都要接受的百分之百的考評。2評價的程序評價程序不是單一的行為過程，而是由許多環(huán)節(jié)所組成的綜合過程，一般應(yīng)遵循以下步驟：（1）確定業(yè)績評價的目標和要求。（2）確定評價依據(jù)和標準。評價依據(jù)主要是法律法規(guī)如憲法

19、、審計法和審計部門自身制定的規(guī)則如國家審計基本準則、具體準則等。評價標準主要是年初制定的項目計劃、審計方案、每次評價前制定的專門標準等。（3）收集、歸類、整理與核實與業(yè)績有關(guān)的各類信息。（4）確定業(yè)績評價的具體內(nèi)容，設(shè)計評價指標。（5）運用技術(shù)方法，測評實際業(yè)績。（6）將實際業(yè)績與評價標準比較，分析差異，找出原因。（7）做出評價，撰寫評價報告。（8）反饋、認定和公布評價結(jié)果。（9）將評價結(jié)果用于改善審計機關(guān)內(nèi)部行政管理。3評價的技術(shù)方法業(yè)績評價方法有多種，如目標責(zé)任考核法、標準差異法、因素分析法、概率分析法、社會調(diào)查法、民意測驗法、平衡記分卡等。任何評價方法都不是十全十美的，對于某個具體的被評

20、價對象，沒有最好的業(yè)績評價方法，只有最適合的方法。因而評價時能運用的就是上述方法中一種或幾種的組合。按照我國審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)績評價的基本要求，現(xiàn)階段的技術(shù)方法偏重于體現(xiàn)結(jié)果，也就是要看評價客體最后取得的實際成績。因此，最直觀、最簡便易行的量化計分法、比較法、總量和比率相結(jié)合法等可作為首選的技術(shù)方法。量化計分法就是將以往難以量化的評價內(nèi)容盡可能量化，用數(shù)據(jù)來實證。量化評價內(nèi)容有一個不可忽視的技術(shù)性問題，就是如何把一級審計機關(guān)所管理的具體業(yè)務(wù)進行歸類與多級劃分，將評價內(nèi)容更進一步細化。劃分得越具體，就越能進行量化分析，所評價的業(yè)績就越準確。每年年初，根據(jù)審計署工作部署和本機關(guān)年度審計項目計劃，結(jié)合實際，以工作任務(wù)書的形式下達年度工作任務(wù)。各機關(guān)在科學(xué)合理分工的基礎(chǔ)上，進一步將年度工作任務(wù)細化分解，建立相應(yīng)的反映職責(zé)要求和業(yè)績的工作記錄和指標。在分值設(shè)定上，按評估內(nèi)容的重要性，對工作記錄的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點設(shè)定一些基本分值，對重點工作和特殊的工作可加分或減分，最后評價時匯總基本分和加減分。比較法就是將各評價內(nèi)容和指標的實際情況與評價前規(guī)定的標準比較，如與年初計劃的情況比較、與歷史業(yè)績比較、與同行