多規(guī)合一機制

1、“多規(guī)合一 ”的差異化實踐2015-01-29 江蘇省城研所江蘇省城市發(fā)展研究所【編者按】 近期，國家發(fā)展與改革委員會、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯合印發(fā)關于開展市縣 “多規(guī)合一 ”試點工作的 通知（發(fā)改規(guī)劃 2014 197 號），要求在全國范圍內開展市縣 “多規(guī)合一 ”試點工作，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖的管 理目標。當前，推進 “多規(guī)融合 ”對于加快轉變經濟發(fā)展方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，促進經濟社 會與生態(tài)環(huán)境協調發(fā)展都具有重要意義。本期聚焦從組織機制、關鍵技術方面整理和對比了上海、重慶、廣州、廈門等城市開 展“多規(guī)合一 ”差異化探索實踐，以資

2、借鑒。 組織機制 上海：政府部門合并 上海 “多規(guī)合一 ”實踐的核心是在政府層面將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，并由新成立的機構組織編制土 地利用規(guī)劃，實現 “兩規(guī)合一 ”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。機構調整工作始于 2008 年，從嘉定、青浦兩區(qū)試點開始，目前已在全市全面推進。以政府部門合并為切入點的 “兩規(guī)合一 ”工 作，根據城市發(fā)展需求，按照 “統(tǒng)一目標、各有側重、突出重點、有序銜接 ”的原則推進。目前，土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的 “三規(guī)合一 ”工作正在試點開展?？傮w思路是堅持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方 向、空間結構、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎設施安排基本不

3、變，依據國家下達的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標，同步實現規(guī)劃建 設用地和基本農田保護任務落地。重慶：部門統(tǒng)籌協調 重慶是由市發(fā)改委主導 “多規(guī)合一 ”，以發(fā)展規(guī)劃為指導，空間規(guī)劃為載體，堅持統(tǒng)一規(guī)劃目標、統(tǒng)一空間管制、統(tǒng)一空間數據 的思路，統(tǒng)籌協調各部門和各規(guī)劃的關系，提取各規(guī)劃的核心要素形成綜合實施方案，引導近期發(fā)展建設。并以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為契 機進行規(guī)劃體系改革，積極推動城鄉(xiāng)規(guī)劃從 “三規(guī)合一 ”到“四規(guī)疊合 ”再到“五規(guī)合一 ”。其中，“四規(guī)疊合”工作由市 “四規(guī)疊合 ”工作協調小組領導，采取“自上而下自下而上綜合平衡聯合審批 ”的工作流程。 首先是市 “四規(guī)疊合 ”工作協調小組下達各區(qū)主體功能

4、定位和重要控制指標的具體數據，作為各相關規(guī)劃編制的基本依據；其次 各區(qū)根據全市要求開展國土空間狀況評價，形成方案初稿，小組根據各區(qū)上報的方案進行綜合平衡，并提出調整意見；最后各 區(qū)“四規(guī)疊合 ”規(guī)劃文本修改完善后， 報市“四規(guī)疊合 ”工作協調小組聯合審批。 在各規(guī)劃編制的基礎上， 形成綜合“四規(guī)”核心要素 的綜合實施方案，用以指導五年的發(fā)展和建設。 目前，重慶市經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃、人口和環(huán)境規(guī)劃 “五規(guī)合一”（又稱“五規(guī)疊合 ”）試 點已經啟動。作為試點區(qū)，重慶市沙坪壩區(qū)已制定了 “重慶市沙坪壩區(qū) ,五規(guī)疊合 ?實施方案 ”，并已向社會公布。 廣州：市區(qū)聯動

5、推進 廣州開展 “三規(guī)合一 ”的目標與上海等地不同， 其初衷是解決規(guī)劃實施層面的問題。 因此，具體實踐的推進以規(guī)劃實施的主體 區(qū)為單位開展，再由廣州市級層面統(tǒng)籌，堅持 “三上三下 ”、市區(qū)聯動的工作思路。這既是 “多規(guī)合一 ”的實踐探索，也是特大城市 市區(qū)兩級事權分配的實踐探索。廣州市成立了 “三規(guī)合一 ”領導小組負責統(tǒng)籌協調和市區(qū)兩級政府的工作聯動。具體做法是由區(qū)級政府完成某一階段的基本工作， 并將工作成果上報市 “三規(guī)合一 ”領導小組。市“三規(guī)合一 ”領導小組綜合各區(qū)上報成果逐一審查， 并提出審查意見及下一階段意見 后，下達各區(qū)（縣級市）政府。其基本工作思路可歸納為 “市區(qū)聯動，三上三下

6、”。第一階段（ “一上一下 ”）工作重點是摸清全市 “三規(guī)”差異，制定差異圖斑處理措施；第二階段（ “二上二下 ”）工作重點是本著 “應調盡調、減少失誤 ”的原則，明確可調整的建 設用地數量及規(guī)模，并形成 “三規(guī)合一 ”的框架性文件； 第三階段（“三上三下 ”）工作重點是依據第二階段確定的可調整建設用地 規(guī)模，依據發(fā)改委確定的建設項目排序， 布局建設用地，確定 “三規(guī)合一 ”的建設用地規(guī)?？刂凭€及相關控制線，形成 “三規(guī)合一 ” 最終成果。通過 “三上三下 ”，重點明確市、區(qū)責任和部門分工，建立良好協調制度，保障市與區(qū)，規(guī)劃、國土、發(fā)改等職能部 門的充分溝通與協調，確保不越位、不缺位、相互補位

7、，保障 “三規(guī)合一 ”成果質量和規(guī)劃效果。各區(qū)工作開展由區(qū) “三規(guī)辦 ”組織實施，以項目協調會的形式，召集區(qū)各職能部門與下屬各鎮(zhèn)街對各自的用地需求進行上報匯總。 并將相關材料呈報 “三規(guī)合一 ”領導小組 ,由該領導小組對各類重點項目進行整理、甄別、排序 ,按照項目立項和資金情況、成熟程 度、開發(fā)需求和開發(fā)規(guī)律進行分期 ,最終形成“三規(guī)合一”重點項目庫,作為“兩規(guī)”重點落實建設用地規(guī)模的對象。 以該市某區(qū)為例 , 共召開 5 次大型項目協調會，涉及 68 個相關部門與單位 ,最終形成包括 254 項各類項目的 “三規(guī)合一 ”重點項目庫 , 明確各個項 目的近中遠期用地需求，原 “兩規(guī)”落實規(guī)模，

8、區(qū) “三規(guī)合一 ”補充落實規(guī)模等情況，保證了 “三規(guī)合一 ”工作的有效實施。 廈門：部門并聯審批 廈門專門成立了市級領導小組，并由規(guī)劃、國土和發(fā)改三個部門牽頭推進 “多規(guī)合一 ”，充分發(fā)揮統(tǒng)籌功能，具體以部門并聯審 批實踐創(chuàng)新為切入點、體制機制完善為保障協調推進。 整合相關部門信息數據，建立了全市統(tǒng)一的信息應用平臺，實現各部門的規(guī)劃信息資源共享和業(yè)務協同管理。在此基礎上，啟 動全市行政審批制度改革，全面推行并聯受理審批，精簡建設項目審批流程，縮短項目審批時限，提升政府治理能力和行政效 能。經過改革，審批事項申請實現了從現場報審、 串聯審批的“跑部門模式”到一表報審、并聯審批的“走網路模式 ”的

9、轉變。例如， 項目立項申請到獲得用地規(guī)劃許可證這一時間段，從過去的半年縮減到現在的12 個工作日。 實行“一表式 ”審批，大幅精簡重復和不必要的申報材料，用地規(guī)劃階段申報材料由 25 項減少至 6 項，工程批復及工程規(guī)劃許可階段申報材料由 99 項減少至 10 項。同時，進一步優(yōu)化 “多規(guī)合一 ”的配套體制機制。以推進 “多規(guī)合一 ”工作為契機，將 “多規(guī)合一 ”劃定的各類控制線納入地方立法， 以政府規(guī)章形式明確各類控制線管理主體、管控規(guī)則、修改條件和程序，規(guī)范和強化規(guī)劃的嚴肅性和權威性。同時，創(chuàng)新干部 考核體制機制，建立財政轉移支付制度，促進轉型發(fā)展。 關鍵技術 上海1. 確定規(guī)模、優(yōu)化布局

10、、保證流量上?！皟梢?guī) ”按照 “統(tǒng)一數據底板、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一技術規(guī)程 ”進行編制，實現技術層面的銜接。在方案編制工作中， “兩規(guī)銜 接”的關鍵技術內容是確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量，具體要求如下。 確定規(guī)模： 建設用地規(guī)模和規(guī)劃增長邊界的確定是 “兩規(guī)銜接 ”的核心內容， 也是“兩規(guī)合一 ”的特色。 建設用地規(guī)模和邊界的確 定必須在確保需求的前提下，實事求是劃定。 優(yōu)化布局：它是 兩規(guī)銜接”的重要特征，也是規(guī)劃實施評估的直接體現和規(guī)劃戰(zhàn)略性的重要保證。布局確定應適應上海城市 未來發(fā)展需求，在維護城市生態(tài)安全和錨固生態(tài)底線等方面做出更加剛性的規(guī)定，進而維護城市整體空間結構的完整性。 保證流量

11、： 它是實施城市和地區(qū)近期發(fā)展重點和規(guī)劃的保證。 結合近兩年重大建設項目安排、 近期建設規(guī)劃 （ 2011-2015 年） 編制工作，結合地區(qū)發(fā)展重點和實際需求，通過 “控增逼存、盤活存量 ”等手段，促進土地資源集約，節(jié)約利用，確保城市和地 區(qū)近期發(fā)展重點和規(guī)劃的可實施性。2. 統(tǒng)一平臺、嚴格管控、政策配套 上?！皟梢?guī) ”銜接的主要成果大體可以分為 “基于兩規(guī)合一的控制線管控方案、 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系 ”等。具體可以歸結為以下幾個方 面。 統(tǒng)一的數據基礎和信息平臺： “兩規(guī)合一 ”工作的基礎數據采用的是第二次全國土地調查統(tǒng)一時點變更的數據，由此而形成基 礎數據具有現時性和真實性。在此基礎上，進入

12、信息化管控的數據信息平臺更具權威性。 “三條控制線 ”管控方案： “三條控制線 ”管控方案是土地利用規(guī)劃成果的具體體現， 也是確保規(guī)劃實施、 工作時效的關鍵內容之 一。 “三條控制線 ”包括規(guī)劃建設用地控制線、產業(yè)區(qū)塊控制線、基本農田保護控制線，根據不同控制線的特點，分別實行剛性 管制（具體細分為強控制和次強控制） 。新增建設用地項目必須位于規(guī)劃建設用地范圍內，其中新增工業(yè)項目，原則上必須落在 產業(yè)區(qū)塊用地范圍內，基本農田不得占用。 相關配套政策和實施機制： “兩規(guī)合一 ”的重點和特點是確保規(guī)劃的實施。綜合運用多種規(guī)劃實施手段，如開發(fā)區(qū)多主體聯合 招商機制、耕地占補平衡差別化政策及土地整治規(guī)劃

13、、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤規(guī)劃等等來加強規(guī)劃的實施。重慶1. 規(guī)劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網 以重慶的 “四規(guī)疊合 ”實踐為例。 “四規(guī)疊合 ”要求同時編制四個規(guī)劃和疊合規(guī)劃，實現規(guī)劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網，依 據“國土定量、規(guī)劃定位 ”的指導思想，采取建設用地總量指標依據土地利用總體規(guī)劃， 具體布局按照 “剛性框架、彈性利用 ”的理 念，將區(qū)縣所有可調整的城鄉(xiāng)建設用地指標在空間上進行規(guī)劃布局落實。2. 沙坪壩區(qū) “五規(guī)疊合 ”實施方案重慶市沙坪壩區(qū)編制了 “五規(guī)疊合 ”實施方案。通過沙坪壩區(qū) “五規(guī)疊合 ”實施方案，推動沙坪壩區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃、 產業(yè)發(fā)展規(guī) 劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總

14、體規(guī)劃以及人口與環(huán)境保護規(guī)劃在時間和空間上的協調、融合。通過整合規(guī)劃資源，促進空間 協調、項目落地、調控統(tǒng)一，充分發(fā)揮規(guī)劃實施方案的指導作用，促進沙坪壩區(qū)的全面跨越發(fā)展，以期對重慶市 “多規(guī)合一 ”工 作具有指引作用。廣州1. 協調優(yōu)化規(guī)劃技術手段 廣州市的工作重點是通過對分類表、建設用地規(guī)模、建設用地布局、生態(tài)用地規(guī)模挖潛等技術手段，協調 “兩規(guī)”在技術標準、 總量規(guī)模、結構分布、規(guī)劃邊界等方面的不一致。再以發(fā)改委明確的重點項目為抓手，滿足近期建設項目的需要，并在此基礎 上重新劃定建設用地控制線、 產業(yè)區(qū)塊控制線、 生態(tài)控制線及基本農田控制線， 并將其納入數據平臺管理， 以此完成廣州全市 “

15、一 張圖”工作及信息平臺搭建?！叭?guī)合一 ”規(guī)劃涉及 “兩規(guī)”大量差異圖斑的調整工作 ,也涉及對國土及規(guī)劃兩大部門相關管理與政策的創(chuàng)新工作。2013 年 8月，國土資源部批復同意廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點方案（下文簡稱試點方案 ） 為廣州 “三規(guī)合一”工作提供了土地管理政策創(chuàng)新的保障。 試點方案 提出“創(chuàng)新土地利用規(guī)劃編制和審批機制 ”可,以由廣州市依據功能片區(qū)設置方案編制功能片 區(qū)土地利用總體規(guī)劃， 由廣州市人民政府審批并報廣東省國土資源廳備案。 同步開展的功能片區(qū)土地利用規(guī)劃編制， 為廣州市 “三 規(guī)合一 ”差異圖斑批量調整提供實施基礎。2.頒布“三規(guī)合一 ”技術指引廣州市為明確

16、“三規(guī)合一 ”內容、規(guī)范 “三規(guī)合一 ”成果，頒布了廣州市區(qū)（縣級市） “三規(guī)合一 ”規(guī)劃編制技術指引及廣州市 “三規(guī)合一 ”規(guī)劃成果數據標準（試行） ，廣州各區(qū)（市）的 “三規(guī)合一 ”規(guī)劃成果均按統(tǒng)一的技術指引和標準編制。各區(qū)（市）通 過“三規(guī)合一 ”規(guī)劃的編制有望把握經濟發(fā)展的趨勢，準確分析市場開發(fā)前景，從而全面合理的安排實施配套措施。同時從 “多頭 規(guī)劃”向“一張圖”管理轉變。構建統(tǒng)一的技術平臺，將各種空間信息，如城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、 交通規(guī)劃等匯總在一個信息平臺上，并在這個信息平臺上建立一整套項目協作的流程，形成統(tǒng)一的政策平臺，使“三規(guī) ”及相應配套政策保持高度統(tǒng)一。廈門1 、繪制“一張藍圖 ”廈門市以建設兩個百年遠景為引領，編制了 “美麗廈門 ”戰(zhàn)略規(guī)劃，以戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)一發(fā)展思路和目標。前期開展海量調研工作基 礎上，共摸清差異圖斑共 12.4 萬塊，累計面積達 306 平方公里。在此基礎上，經過多次部門協調和市區(qū)聯動，以城鄉(xiāng)規(guī)劃為 主導，整合經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃，細化形成市域城鄉(xiāng)空間發(fā)展的 “一張藍圖 ”，落實全市統(tǒng)籌協調發(fā)展 和因地制宜差別化發(fā)展。2 、劃定用地管控邊界按照 “生態(tài)空間山清水秀、生產空間集約高效、生活空間宜居適度 ”的發(fā)展要求，發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、漁業(yè)等部門 將市域生態(tài)