關(guān)于行政合作治理中公共利益的維護(hù)

1、關(guān)于行政合作治理中公共利益的維護(hù)顯而易見，由行政系統(tǒng)主導(dǎo)的合作治理已經(jīng)成為當(dāng)代行政法治的基本方式 之一。法治發(fā)達(dá)國家大都構(gòu)建了合作治理的相關(guān)制度和規(guī)范，其制度化和規(guī)范化 有著深刻的法理基礎(chǔ)。恰如有學(xué)者所言：新的治理模式對這些傳統(tǒng)假定提出了挑 戰(zhàn)。其通過在法律程序的各個(gè)階段引入更多行動者，來拓展決定做出的活動場域。 其也使這些新的行動者帶來的專門意見和經(jīng)驗(yàn)的類型更加多元化。革新新政治理是一種根源于鼓勵多元行動者參與， 并使公民的角色由被動 轉(zhuǎn)為主動的制度。規(guī)范性權(quán)威的行使是多元化的。不斷增長的參與逐漸滲透到了 法律程序的多個(gè)層面和階段立法， 規(guī)則的頒布，政策的執(zhí)行和實(shí)施。在晚近的幾 十年間，大量

2、的政策試圖強(qiáng)化非政府的個(gè)人和群體參與公共過程。新的群體要求更接近政策過程，并在治理社會制度的過程中獲得一席之地。 多元化的參與被認(rèn) 為是創(chuàng)造規(guī)則、促進(jìn)改革和管制新的市場現(xiàn)實(shí)的一種方式。正如我們將看到的，參與的全部目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止單純的實(shí)現(xiàn)政策目的這么簡 單;其增強(qiáng)了公民參與政治和市民生活的能力。與之相適應(yīng)，我國近年來也在諸 多方面推行了合作治理，如相關(guān)管理的適當(dāng)外包、公共服務(wù)外包，以及其他由私 人與行政系統(tǒng)合作進(jìn)行治理的情形。應(yīng)當(dāng)說，合作治理在我國已經(jīng)越來越普遍。 行政合作治理是一種多主體的治理，是一種由民間或者私人主體參與或者主導(dǎo)的 治理，所以，如何在治理過程中不偏離原來治理的目標(biāo)， 尤其是相關(guān)

3、私人主體參 與治理以后如何在治理過程中維護(hù)公共利益，便成為相關(guān)主體不得不面對的、不 得不重視的問題。然而，我國的合作治理尚處于起步階段，人們尚未對合作治理中的利益關(guān) 系進(jìn)行相應(yīng)的研究，更談不上進(jìn)行細(xì)致的量化分析。這使得合作治理存在著阻滯 或者侵害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。基于此，筆者撰就本文，擬對行政合作治理中公共利 益的維護(hù)做初步探討。一、行政合作治理中涉及的利益關(guān)系行政合作治理是指受行政主體主導(dǎo)的在行政執(zhí)法和行政管理中由諸多主 體共同參與決策和執(zhí)行的治理過程。合作治理是一種在新的行政法治格局下的新 型治理機(jī)制，該治理機(jī)制有三個(gè)關(guān)鍵要素，必須予以把握。第一個(gè)要素是，它是 治理中的主體的合治。在傳統(tǒng)行政

4、治理中，行政主體是治理的當(dāng)然主體和唯一主 體，行政相對人或者其他社會主體在通常情況下只是治理的對象而非治理的主體。個(gè)體以個(gè)體利益為行為目標(biāo)，追求收益和成功 ；行政以公共利益為目標(biāo)， 為普遍利益而行動。個(gè)體在其相互關(guān)系中處于一種平等的地位。 而保護(hù)普遍利益 的行政在個(gè)體面前則處在一種非平等的地位。作為公共權(quán)力，它擁有某些特權(quán)使 它能夠保護(hù)這種普遍利益。行政合作治理則不同，它的治理主體是多元的，既包括行政主體，也包括 傳統(tǒng)意義上的行政相對人和利害關(guān)系人， 甚至還包括其他社會主體，他們是通過 治理這一事實(shí)而在一起的。但同時(shí)他們必須達(dá)成意志和行為方式上的合致。 也就 是說，合作治理的主體是在共同目標(biāo)的

5、框定下進(jìn)行治理的， 亦是在意志相對一致 下進(jìn)行治理的，這是合作治理的首要特征。而這同時(shí)也帶來了合作治理中利益關(guān)系的復(fù)雜性， 因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的行政高權(quán) 的治理格局中，其中的利益關(guān)系具有唯一性，而在合作治理情形下，這種唯一性 便不復(fù)存在。第二個(gè)要素是，它所體現(xiàn)的是公與私的合作關(guān)系。 行政法治是由行 政主體主導(dǎo)的，而行政主體是公權(quán)主體，治理過程由公權(quán)進(jìn)行主導(dǎo)，而調(diào)整這種 治理關(guān)系的也是傳統(tǒng)意義上的公法而非私法。 但在合作治理中，便出現(xiàn)了公與私 的交織，就治理本身而論，治理是公共行為，是為了形成公共秩序而為之的行為， 這是沒有爭議的。但介入到治理中的私方主體則體現(xiàn)的是私法關(guān)系，是私權(quán)對公權(quán)的介入。 如果說

6、行政法治中公權(quán)的唯一性不需要進(jìn)行論證的話，那么，合作治理中由于私方主體的介入，則使得原來唯一的利益格局發(fā)生了些許變化，因?yàn)樗椒街黧w介入 到治理之中，在實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)的同時(shí)也追逐著自身的利益， 利益的多元性便 成為治理過程中的一個(gè)基本事實(shí)。第三個(gè)要素是，它體現(xiàn)出合作治理中相關(guān)投入 和產(chǎn)出的復(fù)雜關(guān)系。合作治理必須有一定的投入。二、行政合作治理中阻礙公共利益的基因行政合作治理要比由行政高權(quán)主導(dǎo)的治理復(fù)雜得多。 雖然合作治理已經(jīng)成 為法治發(fā)達(dá)國家行政治理的主旋律， 也演變?yōu)槲覈姓卫淼陌l(fā)展方向， 但不爭 的事實(shí)是，在合作治理中產(chǎn)生了諸多新的矛盾，其中主要矛盾體現(xiàn)在三個(gè)方面。 第一個(gè)方面的主要矛盾是

7、利益與秩序的矛盾。合作治理和傳統(tǒng)的行政治理目的一 致，都是要構(gòu)造良好的社會秩序，這也是合作治理的最高目標(biāo)和最高境界。與行政高權(quán)主導(dǎo)的治理相比，合作治理非常明顯地加入了利益元素，例如， 上述的一個(gè)私方主體或者行政主體以外的其他社會主體之所以愿意參與到治理 過程中來，愿意成為合作治理中的主體之一， 他首先考慮的是自身的利益。反過 來說，若參與治理的私方主體不能獲取任何形式的利益，那么他們就不會有參與 治理的積極性和主動性，這是顯而易見的。顯然，合作治理中有兩個(gè)關(guān)鍵詞，一 個(gè)是社會秩序，另一個(gè)是利益。這兩個(gè)關(guān)鍵詞從法理學(xué)上講，從來就是難以一致 的。也就是說，在追求社會秩序的同時(shí)，有可能傷害到某種潛在

8、利益，而在盡力 保護(hù)某種利益的同時(shí)，則有可能影響社會秩序的構(gòu)建。而合作治理使這兩個(gè)要素 共同存在于同一體系中，并使它們成為合作治理中的敏感詞或者敏感要素。事實(shí)上，一些國家所遇到的社會治理過程中的問題也體現(xiàn)了私方主體利益 追逐和社會秩序之間的矛盾。第二個(gè)方面的主要矛盾是個(gè)體與群體的矛盾。歸屬 于行政系統(tǒng)中的治理，無論是傳統(tǒng)的治理模式還是新的治理模式， 它所考量的都 是公共價(jià)值，都是以公法所設(shè)定的關(guān)系形式為治理目標(biāo)的， 就是通過治理實(shí)現(xiàn)公 法機(jī)制和公法規(guī)范所設(shè)定的社會調(diào)控過程。三、行政合作治理中公共利益維護(hù)的價(jià)值合作治理從法治形式上講有三個(gè)方面需要予以強(qiáng)調(diào)。其一，合作治理改變了傳統(tǒng)的行政治理模式。

9、行政法治中的治理模式是一個(gè)發(fā)展變化著的事物，我國 行政法治以管理論作為理論基礎(chǔ)，該理論基礎(chǔ)將行政系統(tǒng)放置在治理的核心地 位，與其說行政系統(tǒng)是在進(jìn)行社會治理，還不如說行政系統(tǒng)是在進(jìn)行社會管理， 其本質(zhì)具有明顯的權(quán)力擴(kuò)張性：行政機(jī)關(guān)就是在具體的管理活動過程中， 以立法 機(jī)關(guān)的基本規(guī)則為參照完成社會秩序之設(shè)定的。行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)新的社會秩序的權(quán) 能實(shí)質(zhì)上是建立行政法規(guī)范的活動，行政法的擴(kuò)權(quán)本質(zhì)便從這種秩序設(shè)計(jì)中體現(xiàn) 出來。它們有著高度的管理權(quán)威，有著豐富的管理手段，尤其在行政相對人面前， 它們的行為幾乎不受任何約束。中共十八屆四中全會通過的中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問 題的決定提出了社會治理的

10、概念，這就是要求在治理過程中有廣泛的社會主體 的參與。輥輱訛近年來，參與性治理、給付性治理、服務(wù)性秩序等成了我國社會 治理的熱點(diǎn)問題。這些新的治理理念的出現(xiàn)已經(jīng)悄然地改變了我國的行政治理模 式。合作治理與參與治理、給付治理是相輔相成的，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。以 此而論，合作治理是我國行政法治發(fā)生革命性變化的表現(xiàn)， 必須充分認(rèn)識它的價(jià) 值和地位。其二，合作治理應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是行政治理過程中的一個(gè)手段。行政治理的目的是形成良好的社會秩序，形成良好的公共秩序。中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定 明確指出，依法治國，就是要化 解社會矛盾和解決社會糾紛，形成良好的社會秩序，這非常清晰地表明任何治

11、理 都不能夠違背這種原則。因此，無論是傳統(tǒng)的行政高權(quán)治理還是新的合作治理， 其追求的最高目標(biāo)是一致的。換言之，合作治理只是治理過程中的一個(gè)手段， 該 手段是對傳統(tǒng)治理手段的升華，或者是說對傳統(tǒng)治理手段的補(bǔ)充。 這便刻畫了如 下問題：治理過程中無論涉及什么樣的利益關(guān)系，其追求公共利益和公共秩序是 最高衡量標(biāo)準(zhǔn)，其他利益的存在和維護(hù)只是一個(gè)手段。其三，合作治理的目的是為了調(diào)動相關(guān)社會主體的積極性。 在我國，行政 法治過程曾經(jīng)處于一種相對封閉的狀態(tài)。 我國社會普遍認(rèn)為國家管理和社會管理 是官方的事情，而與私人并無直接關(guān)系。這便造成了在傳統(tǒng)行政法治中，其他社 會主體沒有參與的積極性和主動性，他們甚至形成了樂于接受行政高權(quán)管控的慣 性，基本上將行政過程交給行政系統(tǒng)這一個(gè)主體而為之。然而，在選