農業(yè)產業(yè)結構調整的難題與對策

1、農業(yè)產業(yè)結構調整的難題與對策賀雪峰摘要：WTO下我國農業(yè)結構調整面臨諸多難題：農產品比較優(yōu)勢逐漸喪失，農 產品供給結構與需求結構失衡，農民組織程度化低，農業(yè)技術裝備不足，結構調 整主體錯位，政府失靈。 WTO條件下加快農業(yè)結構調整的路徑選擇。加入WTO,我國農業(yè)與國際市場的關聯度日益緊密，世界經濟體制與國際 市場情況的變化，對我國的農業(yè)發(fā)展產生越來越大的影響， 若把我國農業(yè)放在世 界農業(yè)大背景下看，既有優(yōu)勢、也有劣勢，挑戰(zhàn)與機遇并存，相對而言，近期內 是挑戰(zhàn)的壓力大于機遇。面對壓力我們如何通過調整農業(yè)結構，增強我國農業(yè)的 國際市場競爭力，增加農民收入，促進農村經濟的發(fā)展已是擺在我們面前的一個

2、十分緊迫的問題。但農業(yè)結構的調整并非輕而易舉的事情， 在調整過程中面臨著 許多難題，還需我們探討路徑加以解決。一、農業(yè)結構調整中面臨的難題1 .農業(yè)貿易自由化與農產品比較優(yōu)勢逐漸喪失的矛盾。加入 WTO后，要求 農業(yè)貿易自由化。WTO農業(yè)協(xié)議規(guī)定：建立一個“公平、公正、以市場為 導向的農產品貿易體制”，要求各方在擴大市場準入、維護公平競爭（主要是非關稅措施關稅化、削減農產品關稅，非歧視地實施關稅配額和規(guī)定最低市場準入 機會），進一步規(guī)范政府支持措施和出口補貼（主要是政府為提高農民收入水平可 采取“綠箱措施”，謹慎使用“藍箱”政策，逐步削減農產品出口補貼），以及提高動植物衛(wèi)生檢疫的科學性和合理性

3、等方面必須遵循紀律?？偟目磥?，我國農村實行的經濟體制是以家庭聯產承包責任制為基礎統(tǒng)分結 合的雙層經營體制，農業(yè)經營的規(guī)模小，技術水平低，整體素質不高，在國際市 場競爭中處于不利地位。加入WTO后，由于我國農產品的生產成本并不比發(fā)達 國家低多少，而且我國還必須根據 WTO規(guī)則減少農業(yè)保護并提高市場準入水 平，推行農業(yè)貿易自由化，國外優(yōu)質農產品會趁機搶占國內農產品市場，農業(yè)受到沖擊最大的首推受保護較深的水稻、 小麥、棉花等部門。其差距主要表現在品 質、價格上處于劣勢，農產品的比較優(yōu)勢將持續(xù)減弱，來自國外農產品競爭的壓 力增加，農業(yè)結構調整難度加大，因此，如何既遵守農業(yè)貿易自由化原則，又有 利于發(fā)揮

4、我國農產品的比較優(yōu)勢已是農業(yè)結構調整的重要選擇。2 .農產品供給結構與需求結構嚴重失衡。改革開放以來，我國農業(yè)綜合生產能力大大提高，農產品全面供過于求的局面已形成， 據國家統(tǒng)計局2001年的調 查，我國118種主要農產品已全部供過于求，糧食自給能力大幅增強，并出現 糧價持續(xù)走低及大量庫存的現象，棉花產出受替代品生產發(fā)展和紡織品出口受阻 的影響，市場需求一直疲軟，一些需求收入彈性小的農產品嚴重過剩。 另一方面 人們消費結構由溫飽型消費向小康型消費轉變， 富裕型消費也開始出現，全國居 民的恩格爾系數降到0.4以下，人們對農產品的品質有了更高的要求，新、特、 奇、名、優(yōu)、安成了農產品需求的新寵，而現

5、在的農業(yè)生產結構并不能滿足這一 需求。如今人們經常談論的“生產過?！币仓皇堑退降南鄬^剩，在很大程度 上屬于結構性矛盾的某些反映。農產品供給結構與需求結構的嚴重失衡給農業(yè)產 業(yè)結構的調整帶來新的壓力。3 .農業(yè)結構調整與農民組織化程度低、土地經營規(guī)模小的矛盾。我國農村是 一種典型的小農經濟，農戶的組織化程度低，給農業(yè)結構調整帶來許多風險。（1） 市場風險，指在農業(yè)結構調整中農業(yè)生產經營者生產出來的農產品能否順利賣出 不確定性，加入WTO后，這種不確定性陡增，由于我國分散的成千上萬的市場 主體受市場價格和利益的誘導，相互間缺乏信息聯系，因競爭而排斥或缺乏合作， 許多農戶難逃市場“陷阱”。（2）

6、自然風險，指農業(yè)結構調整與優(yōu)化過程中，遭 遇到的各種自然災害，如洪澇、干旱、霜凍、冰雹、低溫、陰雨、病蟲害等，它 們給農業(yè)生產造成的損失，輕則減產減收，重者勞而無獲。（3）資金風險，指單個農戶家庭進行農業(yè)結構調整時，還會遇到資本的制約，農產的資本存量過小， 農村金融市場非常落后，農民很難得到資金，結構調整過程資金投入捉襟見肘。4 .農業(yè)結構調整的主體錯位、缺位。幾億農民本應是農業(yè)結構調整的主體， 但由于他們市場主體意識沒能很好形成，市場參與能力差，屬于典型的弱勢群體， 因而導致農業(yè)結構調整的主體虛設。一家一戶的小農經營與市場經濟下的大市場 存在著嚴重的信息不對稱，農民難以得到準確、完整的市場信

7、息，他們只能憑借 本地集貿市場狹小市場空間得到直觀的感覺， 決定自己的生產經營項目，趨同的 產品往往陷于“賣難”的窘境。另一方面，我國絕大多數農戶都是剛剛跨過溫飽 線，資本積累水平很低，加上文化素質、經營能力差，以及過于分散的經營格局， 給農業(yè)信貸、科技推廣方面帶來許多問題，農民很難得到新上項目的投資和科技 的支持，所有這一切，客觀上都降低了農民作為主體對農業(yè)結構進行調整的效果。在長期以來的農業(yè)產業(yè)結構調整中，我們往往更多的是直接強調政府在調整 中的主導作用，忽略了如何給作為調整主體的農民創(chuàng)造條件， 以充分發(fā)揮他們的 積極性和主動性。這種做法，不但違背了市場經濟運行的基本法則，而且，大大 挫傷

8、了農民調整結構、增加收入的積極性，甚至使得政府和農民之間處于對立的 狀態(tài)，調整主體的錯位、缺位給農業(yè)結構調整帶來相當大的壓力。5 .政府失靈。我國目前農業(yè)產前、產中和產后管理涉及到10多個部委，再加上地區(qū)間封鎖，形成了部門分割、行業(yè)壟斷和地方保護的僵化格局， 這既導致 了政策制定、執(zhí)行和協(xié)調成本居高不下，也導致產品的交易費用的極大浪費。 由 于政府過分干預，往往產生干群摩擦及由決策失誤而導致的資源浪費一系列問 題。這種情況正是諾斯所揭示的政府失靈。政府在結構調整中往往追求的是自身利益， 而不是假定中的當地農民利益的 最大化。因為地方政府面臨著穩(wěn)定糧食產量的任務和增加財政收入的壓力，結構調整充其

9、量是實現目標的手段。由于政府在追求自身的目標中可以違背經濟運行 的規(guī)律，強制運用手中的權力，排斥和壓制市場的作用，出現政府失靈。在現實 中，不少農業(yè)財政、稅收和金融投資政策與農業(yè)產業(yè)結構調整的要求相矛盾（如農業(yè)特產稅，農村信用貸款）0政府職能越位和缺位并存造成的政府失靈，給農 業(yè)結構的調整平添了許多困難。6 .結構調整與技術儲備不足的矛盾。縱觀國際國內農產品市場，農業(yè)科技含 量的高低，已成為農產品市場競爭力強弱的決定性因素。 我國農業(yè)的比較利益低， 市場競爭力弱，我們的優(yōu)質高效農業(yè)技術很少，而且區(qū)域農業(yè)結構的科技含量低， 再加之農業(yè)科技的投資欠缺（我國農業(yè)的科研投資占農業(yè) GDP的比例僅為0.

10、3% 左右，遠低于發(fā)達國家2%5%的水平），使得農業(yè)科技儲備匱乏，科技成果推 廣率低。若不改變此種狀況，在 WTO條件下，我國有比較優(yōu)勢的農產品將難以成為有競爭優(yōu)勢的農產品。正是基于這一原因，我們認為農業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整, 實際上也對我國農業(yè)科研的今后走向提出了新的挑戰(zhàn)。7 .農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整與農村剩余勞動力增加的矛盾。如果按現有農地資源 所能容納人口數量計算，我國4.33億農業(yè)勞動力中約有1.3億剩余勞動力，農 村就業(yè)形勢十分嚴峻。加入 WTO,由于農業(yè)生產部門的部分收縮，農業(yè)結構調 整勢必造成種植業(yè)人口過剩，這部分人急需尋找向非農產業(yè)的轉移途徑。如此數額巨大的勞動力實為農業(yè)結構調整中最困

11、難的任務。另外，我國尚有2億多文盲和半文盲，其中2/3在農村，我國農民文化素質偏低，再加上農村信息、交通 的閉塞，農民轉置成本太高，農業(yè)剩余勞動力就業(yè)的困難更大。二、推進農業(yè)結構調整的對策研究1 .以科技創(chuàng)新推動農業(yè)結構優(yōu)化升級。加入 WTO ,農業(yè)結構調整的成效如 何，歸根到底取決于科技進步。依靠科技進步調整農業(yè)結構就是要因勢利導推動 農業(yè)充分采用現代科學技術，逐步使其運用到農業(yè)生產的各個環(huán)節(jié)， 使農林牧副 漁等各業(yè)的物質生產與管理方式， 都建立在自然科學和經濟科學的基礎上。 為此 要做好如下工作：（1）加大成套農業(yè)技術推廣力度，要圍繞結構調整和產業(yè)升級， 調整農業(yè)科研開發(fā)和技術推廣的方向與

12、重點，從提高產量、增加供給轉移到更加 注重提高質量、降低成本、提高效益和促進可持續(xù)發(fā)展上來。（2）加強農業(yè)科技的轉化力度，充分發(fā)揮好農業(yè)科技示范園（片、帶）的窗口作用、基地作用、示范 作用、導向作用，及時推廣農業(yè)新科技，抓好種子優(yōu)化工程、技術更新工程、設 施農業(yè)工程、創(chuàng)新品牌工程、綠色食品工程、人才培養(yǎng)工程等?？傊?，要推進科 研和生產的有機結合，把有比較優(yōu)勢的農業(yè)整合成有競爭優(yōu)勢的產業(yè)。2 .體制創(chuàng)新：政府職能準確定位。首先，政府應轉變戰(zhàn)略，由政府主導型向市場主導型過渡。在過渡時期，農業(yè)結構調整仍需政府的行政推動和引導。 實踐 證明，僅靠群眾零星地、分散地調整往往形不成規(guī)模、特色，也難以有強大

13、的市 場競爭力。但政府職能必須準確定位，即政府應從管制變成服務，為農村和農民 提供充分的市場信息和營銷服務。其次，各級政府應從各地資源的票賦條件出發(fā)， 圍繞農業(yè)結構的調整，幫助農民以市場為中心淘汰低劣產品， 推廣優(yōu)質產品，拉 動產業(yè)鏈條，實現多層次增值，并在農業(yè)結構調整和升級上，從財政、資金、流 通、土地使用權轉移等方面提供政策、資金、技術的強力支持和保護。第三，政 府要增強糾正“市場失靈”的糾錯能力，更好地界定和保護產權，規(guī)范市場秩序， 促進和鼓勵正當競爭，提供公共產品?？傊?，政府應是完備市場制度的供給者， 這種制度包括使農業(yè)生產者能動態(tài)地適應市場需求的體制和機制，并有利于農業(yè)結構調整的優(yōu)化

14、和升級。3 .農業(yè)結構調整應以市場為導向。首先，市場對農業(yè)資源的配置起基礎性作 用，農業(yè)結構調整作為農業(yè)資源的重新組合不能只靠政府的推動，而應靠市場取向的利益驅動。農業(yè)結構調整以市場為導向必須瞄準國內和國際兩上市場的需 求，加大對優(yōu)質、高效、有特色農產品開發(fā)力度。其次，農業(yè)結構調整以市場為 導向必須發(fā)展和完善我國多層次市場體系。 要建立一個有利于商品、資金、技術、 人才合理流動的全國統(tǒng)一大市場， 形成良好的市場秩序，營造公平競爭的市場環(huán) 境。第三，加強農業(yè)信息體系建設是充分發(fā)揮市場對結構調整引導和帶動作用的 基本依托，也是防止盲目性的重要措施。農業(yè)信息體系建設要在提高信息的系統(tǒng) 性、準確性、時

15、效性上下功夫。另外，還要建立農產品市場的預警系統(tǒng)，有效地 調節(jié)供求關系，防止進口產品的沖擊，通過價格、成本、需求量、進口量、產量等預警要素，對農產品供求狀況進行調控，政府有關部門對預警情況進行動態(tài)分 析、監(jiān)測市場行情變化，隨時為農戶和經營者提供信息。4 .強化農業(yè)中介組織的作用。農業(yè)產業(yè)化經營是一種制度選擇和制度創(chuàng)新， 是農業(yè)和農村經濟結構的現代組織形式， 是結構調整的重要推動力。通過農業(yè)產 業(yè)化形成的“龍頭”企業(yè)與農戶生產經營的聯結，可以促進專業(yè)化、區(qū)域化、規(guī) ?；r產品基地的發(fā)展，形成各種有特色農產品的產業(yè)。通過“公司+農戶”，“公司+合作社+農戶”，“合作社+農戶”等多種組織形式，使分散

16、經營的農 戶提高組織化程度，與市場進行有效聯接，通過交易的聯合形成新的規(guī)模經濟， 使農戶經營地位得以提高。目前政府一方面應從政策上大力培育大型農業(yè)企業(yè)， 鼓勵形成跨地區(qū)乃至全國性行業(yè)協(xié)會。 政府要積極協(xié)調、配合有關部門，把對龍 頭企業(yè)的信貸、稅收、進出口和減輕企業(yè)負擔等方面的扶持政策落到實處。對各種所有制、各種類型的產業(yè)化經營龍頭企業(yè)，只要有市場、有效益，能夠帶動農 民增加收入，都要一視同仁給予扶持。要發(fā)揮農業(yè)部門技術力量強以及與農民聯 系緊密的優(yōu)勢，幫助龍頭企業(yè)建立農產品加工原料基地， 引導龍頭企業(yè)與農戶建 立穩(wěn)定的購銷關系，逐步形成利益共享、風險共擔的經營機制。另一方面，也要 學會如何與這

17、些大型公司和行業(yè)協(xié)會打交道，實現農業(yè)結構調整和農業(yè)產業(yè)化互 動。農業(yè)結構調整就是要建經濟實力強、科技力量強、能夠網絡千家萬戶闖市場， 便于發(fā)展商品市場的龍頭企業(yè)。5 .農業(yè)結構調整要注意發(fā)揮比較優(yōu)勢。在農業(yè)結構調整中要不斷根據產業(yè)發(fā) 展狀況，以及供求關系的變化，遵循國際農業(yè)產業(yè)轉移規(guī)律和 WTO規(guī)則，應把 不具備優(yōu)勢的產品生產減少到最低安全標準， 大力發(fā)展具有優(yōu)勢的產品，以擴大優(yōu)勢產品的國際市場。始終注意發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域化、專業(yè)化生產，提高 優(yōu)勢產品和產業(yè)的市場競爭力，如東部地區(qū)和大中城市郊區(qū)，要努力發(fā)展高科技、 高檔次、高品質、高產值、高效益、高效率農產品及其加工品的精致農業(yè)，積極 參

18、與國際市場競爭，擴大我國農產品在國際市場上的份額。 中部地區(qū)要在發(fā)揮糧 棉生產比較優(yōu)勢基礎上，注意提高農產品品質和質量，特別是發(fā)展農產品加工業(yè) 和產業(yè)化經營。西部地區(qū)則要加大“一退三還”的工作力度，保護和改善生態(tài)環(huán) 境，同時發(fā)展特色農業(yè)、節(jié)水農業(yè)和生態(tài)農業(yè)，實現農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時，為 了充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，必須正確認識和妥善處理主導產業(yè)和基地建設的 關系，要把培育主導產業(yè)與區(qū)域經濟開發(fā)有機結合起來，圍繞主導產業(yè)，開發(fā)建設農副產品的原料生產基地，逐步形成特色鮮明的區(qū)域經濟格局。 農業(yè)結構調整 不能雷同，不能搞低水平、重復式的“加減法”邊際性調整，而應當調出特色、 調出區(qū)位優(yōu)勢，優(yōu)化農業(yè)區(qū)

19、域布局。6 .調整農村勞動力就業(yè)結構。大量剩余勞動力困守在農村，這是進入新世紀 相當一個時期內我國農業(yè)和農村經濟發(fā)展面臨的一個基本矛盾，從改革實踐看， 發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，加快二、三產業(yè)發(fā)展，對吸納剩余勞動力具有獨特的作 用，應把它作為解決農村億萬剩余勞動力的一個重要戰(zhàn)略，也是農村產業(yè)結構、 勞動力就業(yè)結構調整的重要內容。 首先，在種植業(yè)內部要實現由對土地依賴度高 的產品向對勞動力需求量大的產品的轉變， 在農業(yè)中大力發(fā)展對土地依賴度較弱 的畜牧業(yè)和漁業(yè)，在農作物中大力發(fā)展勞動力相對集約的蔬菜、水果等園藝產品， 在對外貿易總量增長和結構優(yōu)化中創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。其次，從結構調整的角度看，主要是推動從事種植業(yè)的勞動力向農業(yè)的服