中國水電工程水庫移民規(guī)劃設(shè)計管理

1、中國水電工程水庫移民規(guī)劃設(shè)計管理 摘要：從水庫移民規(guī)劃設(shè)計的管理體系、重要的法規(guī)依據(jù)、水庫移民規(guī)劃設(shè)計工作在不同工程階段的內(nèi)容以及主要實踐經(jīng)驗等方面，詳細(xì)闡述了中國水庫移民安置規(guī)劃設(shè)計的特點，以及有關(guān)移民政策貫徹和社會發(fā)展的問題研究。對現(xiàn)階段水庫移民安置的原則和今后發(fā)展趨勢的政策導(dǎo)向提出見解。 關(guān)鍵詞：水電工程水庫移民規(guī)劃設(shè)計管理 新中國成立50年來，水電工程建設(shè)取得了舉世矚目的成就，依靠自己的力量相繼建成了葛洲壩、龍羊峽、水口、二灘等20個百萬kW級大型水電站，還動工興建了長江三峽工程，總計移民約百萬人。這些水電工程水庫移民的成功安置促進(jìn)了水電事業(yè)的發(fā)展。中國在水庫移民安置規(guī)劃和搬遷實施方面

2、已總結(jié)出一套完整的工作模式和經(jīng)驗，并經(jīng)過世行、亞行項目的檢驗，效果良好，受到各方的好評。 由于水電工程的水庫移民相對集中，涉及地域廣，中國在進(jìn)行水電工程建設(shè)時對移民問題十分重視。相繼出臺了一系列的政策和法規(guī)，對水庫移民安置規(guī)劃設(shè)計的地位、程序和目標(biāo)提出了明確的要求。20多年來，從業(yè)于水庫移民安置規(guī)劃設(shè)計的專業(yè)隊伍承擔(dān)了數(shù)10座中國大中型水電工程水庫的移民安置規(guī)劃設(shè)計工作，為妥善安置這些工程的水庫移民提供了重要的依據(jù)和必要的技術(shù)條件。 1規(guī)劃設(shè)計管理體系 1.1設(shè)計階段劃分及內(nèi)容 對應(yīng)于水電工程的建設(shè)工期，水庫移民安置的規(guī)劃設(shè)計工作一般可分為3個階段：第一階段即項目前期立項階段。其工作內(nèi)容主要包

3、括水庫淹沒損失和社會經(jīng)濟狀況調(diào)查、移民安置規(guī)劃及補償投資概算編制等，由承擔(dān)規(guī)劃設(shè)計的單位會同地方政府共同完成。第二階段即項目實施階段。包括以下主要工作內(nèi)容：移民安置實施方案和計劃的編制，以及各單項移民工程的技施設(shè)計。在這一階段地方人民政府及其移民主管部門將根據(jù)設(shè)計單位提供的設(shè)計文件，組織移民搬遷和安置、專項設(shè)施復(fù)建等工作，并接受監(jiān)督單位的監(jiān)理。第三階段即移民安置后期扶持階段（一般在水庫移民竣工驗收后）。這一階段的工作內(nèi)容主要有移民生產(chǎn)扶持規(guī)劃和移民安置效果評估等。 1.2組織形式 國家大中型水電主體工程設(shè)計一般由部屬甲級設(shè)計院承擔(dān)，水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計作為其中的一部分亦由它們承擔(dān)。設(shè)計單位在項

4、目前期階段受項目業(yè)主的委托，負(fù)責(zé)水庫淹沒損失和社會經(jīng)濟調(diào)查，與地方政府共同編制移民安置規(guī)劃以及計算水庫淹沒處理補償投資概算等工作，其規(guī)劃設(shè)計成果由項目業(yè)主報國家項目主管部門審查批準(zhǔn)，同時有關(guān)地方政府需對有關(guān)的規(guī)劃設(shè)計成果出具認(rèn)可或承諾意見；在項目實施階段受地方人民政府的委托，負(fù)責(zé)編制移民安置實施規(guī)劃，配合移民主管部門編制移民實施計劃、編制執(zhí)行概算和移民搬遷安置以及專項設(shè)施復(fù)建的實施；后期扶持階段根據(jù)扶持工作量由地方政府組織編制水庫移民后期生產(chǎn)扶持規(guī)劃。 按照法律規(guī)定，大中型水電工程項目的移民安置規(guī)劃必須由國家項目主管機構(gòu)進(jìn)行審批。沒有編制上報移民安置規(guī)劃的項目，不得審批開工。 許多省、自治區(qū)、

5、直轄市有水庫移民安置任務(wù)的都設(shè)有水庫移民管理機構(gòu)，他們分別代表本級人民政府負(fù)責(zé)管理各自轄區(qū)內(nèi)的水庫移民安置工作。移民安置實施階段的規(guī)劃設(shè)計工作主要由省級移民管理機構(gòu)進(jìn)行管理，工程項目的法人參與重大項目的招標(biāo)和設(shè)計方案審查活動。 1.3規(guī)劃設(shè)計依據(jù)的有關(guān)法規(guī)規(guī)范 移民規(guī)劃設(shè)計主要涉及的法規(guī)、規(guī)范可分為兩部分。 第一部分：國家級法律、法規(guī)主要有： 中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國水法、中華人民共和國森林法、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法及其實施條例；中華人民共和國有關(guān)行業(yè)（如交通、電力、電信等）和有關(guān)稅費的法規(guī)；村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例；國務(wù)院第74號令大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置

6、條例，該條例于1991年1月25日國務(wù)院常務(wù)會議通過，自199年5月1日起施行。因新土地法已于1999年1月1日起頒布實施，目前國務(wù)院正組織有關(guān)部門對該條例進(jìn)行修訂。 第二部分：地方性或各行業(yè)主管部門的法規(guī)、政策有： 水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（電力工業(yè)部1996年11月28日發(fā)布，1997年5月1日起實施）；各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）與中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國森林法相銜接的實施辦法；其它行業(yè)主管部門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范（交通、電信、廣播、電力、城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等等）；各級地方政府發(fā)布的有關(guān)移民工作的政策性政府文件。 以上這些法律、法規(guī)、政策，構(gòu)成了中國水電工程水庫移民安置規(guī)劃

7、設(shè)計的法律基本框架。其中，大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例為這些法律框架中的核心，是大中型水電工程建設(shè)征地補償和移民安置的政策性導(dǎo)則。該條例指出，移民區(qū)和移民安置區(qū)應(yīng)當(dāng)服從國家整體利益安排；同時指出，移民安置的目標(biāo)是使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。這些規(guī)定明確了移民安置規(guī)劃設(shè)計應(yīng)遵循的規(guī)劃原則和程序要求。 2特點和問題分析 2.1規(guī)劃設(shè)計中的政府行為 中國是個以公有制為主體的社會主義國家，土地等自然資源和重要的基礎(chǔ)設(shè)施都是公有。大中型水電工程開發(fā)建設(shè)也是在國家統(tǒng)籌計劃下進(jìn)行的，水電工程的投資主體目前居多是國家或者國有企業(yè)。作為地方人民政府，對國家基礎(chǔ)性的水電工程建設(shè)是積極支持的。同

8、時，也由于水電工程的水庫移民問題涉及面廣、社會性和政策性都強，所以，對于水庫淹沒補償標(biāo)準(zhǔn)和移民安置去向的確定，土地的征用和安置區(qū)的土地調(diào)整，移民安置的實施，都需要各級地方人民政府進(jìn)行協(xié)調(diào)、督辦或執(zhí)行。因此，中國對水電工程水庫移民實行政府負(fù)責(zé)制度。 政府負(fù)責(zé)制指在移民搬遷安置的全過程中，中央人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查、協(xié)調(diào)、審批移民安置規(guī)劃。由省級人民政府根據(jù)工程建設(shè)要求負(fù)責(zé)，承諾按補償投資完成水庫移民安置任務(wù)，并且組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、驗收下級人民政府的移民搬遷安置和專業(yè)項目復(fù)建工作。縣級人民政府具體負(fù)責(zé)落實搬遷、安置工作。 設(shè)計單位受建設(shè)單位和地方政府委托承擔(dān)著水庫移民工作全過程的有關(guān)規(guī)劃

9、設(shè)計和技術(shù)指導(dǎo)任務(wù)，其中包括移民安置規(guī)劃的編制、單項工程的設(shè)計以及移民安置實施計劃的擬定和調(diào)整。在規(guī)劃設(shè)計中，設(shè)計單位必須貫徹執(zhí)行國家和地方政府有關(guān)移民安置的政策，合理取用補償標(biāo)準(zhǔn)。提出淹沒影響項目的處理方案，注意平衡有關(guān)各方的利益關(guān)系等。 在項目前期階段，設(shè)計單位負(fù)責(zé)社會經(jīng)濟和淹沒損失的調(diào)查，并與地方人民政府共同編制提出移民安置規(guī)劃專題報告。在移民安置實施階段，設(shè)計單位則配合地方人民政府制定移民搬遷和安置計劃，提供復(fù)建項目的設(shè)計圖紙，參與移民監(jiān)理，配合有關(guān)部門進(jìn)行概算調(diào)整等工作。 移民安置規(guī)劃設(shè)計工作反映著有關(guān)各方的利益格局，關(guān)系著水電工程項目的能否順利開工和建設(shè)。因此，在目前運行模式下，設(shè)

10、計單位是政府和項目業(yè)主決策的參謀，以及移民工作技術(shù)支持，有著不可替代的作用。 中國水電顧問有限公司管理著中國最大的7個水電工程甲級勘測設(shè)計單位（中南院、華東院、西北院、成都院、昆明院、貴陽院和北京院）。長期以來，他們承擔(dān)了諸多大中型水電工程項目的移民安置規(guī)劃設(shè)計工作。受中央政府主管部門的委托，這些項目的移民安置專題報告的專業(yè)審查工作一直由中國水電顧問有限公司主持進(jìn)行。同時，這些單位還承擔(dān)著部分水電工程的水庫移民咨詢、監(jiān)理和驗收評估工作、并且協(xié)助政府部門研究、起草一些有關(guān)水庫移民的政策文件，在國內(nèi)具有較高的聲望和權(quán)威。 2.2實物指標(biāo)是規(guī)劃設(shè)計的基礎(chǔ) 在中國，水庫淹沒實物指標(biāo)調(diào)查是移民安置規(guī)劃設(shè)

11、計的第一步基礎(chǔ)工作。各級地方人民政府和設(shè)計單位都給予了高度的重視。 水庫的淹沒實物數(shù)量、現(xiàn)狀的標(biāo)準(zhǔn)等是確定移民安置規(guī)模和專業(yè)項目復(fù)建規(guī)劃的重要依據(jù)。水庫淹沒處理補償投資計算更要求水庫淹沒實物指標(biāo)的準(zhǔn)確性。 近年來，水庫實物指標(biāo)調(diào)查的精度要求越來越高。因此，國家從程序上和技術(shù)上對實物指標(biāo)的調(diào)查確認(rèn)都提出了嚴(yán)格的要求，許多工程已采用了航測圖、衛(wèi)星遙感圖對比校對，大比例尺地類地形圖判別等技術(shù)手段提高土地測量精度。對于實物指標(biāo)調(diào)查成果往往也采取多家聯(lián)合調(diào)查，共同確認(rèn)的方式。并且，庫區(qū)的人口、房屋指標(biāo)也進(jìn)行了動態(tài)推測。國家還規(guī)定，若工程水庫淹沒實物指標(biāo)調(diào)查至工程開工相隔數(shù)年的，一定要重新調(diào)查復(fù)核。這些措

12、施的采用實事求是地考慮了水電工程庫區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，適應(yīng)了水電工程周期較長的特點。 2.3農(nóng)村移民生產(chǎn)安置是規(guī)劃設(shè)計的重點 水庫規(guī)范中明確：移民安置規(guī)劃是水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計的核心。水庫淹沒必然帶來土地資源特別是耕地資源的損失，由此對社會產(chǎn)生的最大影響是依賴被淹土地生存的居民在水庫淹沒后的生活出路問題。社會以人為本，水庫淹沒處理則必然是以解決農(nóng)村移民的生產(chǎn)生活出路為核心。 農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方案的制定和措施的落實是移民安置規(guī)劃設(shè)計的重點，移民安置環(huán)境容量的分析與移民安置目標(biāo)的確定則是移民安置規(guī)劃的關(guān)鍵。我國人多地少、土地資源匱乏，國家已有政策規(guī)定“土地承包50年不變”。水庫淹沒土地后要在

13、其他新區(qū)拿出過多的土地來安置水庫移民是非常困難的；通過其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式安置移民，又存在對移民勞動技能的提高和轉(zhuǎn)換問題，這對于那些長期居住在文化相對落后、信息相對閉塞的山區(qū)的移民來說也是比較困難的。隨著社會的不斷發(fā)展，人們的生活水平也在逐步提高，水庫移民在搬遷安置后應(yīng)達(dá)到什么樣的生活水平，合理恰當(dāng)?shù)財M定移民安置目標(biāo)顯得非常重要。 移民安置專題報告的審查要求設(shè)計單位必須對移民安置環(huán)境容量和移民安置的規(guī)劃水平進(jìn)行分析預(yù)測。設(shè)計單位往往通過大量的庫區(qū)社會經(jīng)濟調(diào)查分析，并與地方政府反復(fù)協(xié)商落實移民安置點和確定移民安置目標(biāo)，為使農(nóng)村移民得到妥善安置，許多地方的人民政府通過政府的統(tǒng)籌規(guī)劃、調(diào)整，安排移民跨

14、省、跨區(qū)、跨縣進(jìn)行異地安置，較好地解決了資源配置問題。經(jīng)驗、教訓(xùn)告訴我們，對于業(yè)主單位和當(dāng)?shù)卣畞碇v，由于農(nóng)村移民沒有安置好而進(jìn)行二次搬遷安置，不僅需要更多的投入，而且還造成不好的社會影響，對水電事業(yè)的發(fā)展也會帶來負(fù)面影響。 2.4依據(jù)合理的補償政策 根據(jù)國務(wù)院1991年5月頒布的大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例規(guī)定，“國家提倡和支持開發(fā)性移民，采取前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持的辦法。”在移民安置規(guī)劃設(shè)計中，設(shè)計單位嚴(yán)格按照國家法定的補償政策進(jìn)行規(guī)劃和概算的編制工作。有關(guān)補償政策如下： 土地補償政策。土地補償政策根據(jù)新土地法有關(guān)規(guī)定，征用耕地補償投資由耕地的土地補償費和安置補助費兩

15、部分組成。其費用主要用于移民生產(chǎn)開發(fā)、落實生產(chǎn)措施。征用其它土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。房屋及其它私有財產(chǎn)補償政策。水電工程水庫移民房屋補償按照該房屋在移民安置地當(dāng)年的重置價進(jìn)行補償，移民其它私有財產(chǎn)如房屋附屬建筑等一些不能搬遷的物品根據(jù)其價值進(jìn)行補償。水庫涉及的基礎(chǔ)設(shè)施為專業(yè)項目補償政策。對于水庫移民安置中涉及的有關(guān)交通、電力、電信、廣播等有關(guān)專業(yè)項目，水庫規(guī)范規(guī)定根據(jù)“原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)原功能”原則，并結(jié)合移民安置規(guī)劃的要求進(jìn)行搬遷、復(fù)建，其相應(yīng)的投資列入水庫工程投資中。 2.5制定配套的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn) 為使移民安置規(guī)劃設(shè)

16、計工作避免任意性和盲目性，國家專門制定了水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范、實物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則等移民安置規(guī)劃設(shè)計的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。其中水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范已經(jīng)修訂了第二版。其他規(guī)范也在根據(jù)國家新法規(guī)的出臺進(jìn)行修訂。制定配套的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)有力地保證了移民安置規(guī)劃設(shè)計的規(guī)范性和科學(xué)性。在水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范修訂的第二版強調(diào)庫岸穩(wěn)定及失穩(wěn)影響區(qū)的地質(zhì)評價工作和安置區(qū)地質(zhì)安全評價工作，對更科學(xué)地計取淹沒影響實物指標(biāo)的補償送行了規(guī)定。 2.6實施規(guī)劃滯后的問題 由于許多工程項目立項較急，移民安置的規(guī)劃設(shè)計工作沒有足夠的設(shè)計周期。有些移民安置規(guī)劃工作深度不夠，造成了有些水庫調(diào)查的淹沒影響實物指標(biāo)

17、精度不夠，移民安置方案存在實施難以落實、移民安置規(guī)劃與實施脫節(jié)的現(xiàn)象。 移民安置方案的可操作性是目前方案制定的難點。在移民安置實施時，由于移民安置規(guī)劃缺少指導(dǎo)性，方案難于操作，移民安置方案不得不進(jìn)行大幅度變更。許多工程都是在工程建成后才審批移民安置實施規(guī)劃。影響安置規(guī)劃方案的因素很多。由于水電工程的建設(shè)周期較長，前期工作規(guī)劃的方案到具體實施時已時隔多年，其自然資源條件、市場需求條件、人的認(rèn)識等都會發(fā)生一定的變化。所以，對水庫移民安置的前期規(guī)劃設(shè)計成果的時效性需要有一個合理的規(guī)定，對移民安置規(guī)劃滯后的問題應(yīng)重視和解決。 2.7開展后期扶持的規(guī)劃設(shè)計 “前期補償補助、后期生產(chǎn)扶持”是國家水利水電項

18、目建設(shè)移民安置的基本政策。從1981年開始的水利水電工程后期扶持工作，對解決庫區(qū)移民的溫飽問題、提高移民戶的收入、改善交通基礎(chǔ)設(shè)施及完善農(nóng)田水利設(shè)施等方面起到了關(guān)鍵性的作用。在國家扶持和地方各部門的大力支持下，處理遺留問題的進(jìn)展較快，取得了較好的效果，移民的生產(chǎn)條件得到了改善。對于90年代以來新建和在建的水電工程，移民后期扶持工作受到高度重視。各省、區(qū)人民政府都及時布置了移民安置的后期扶持工作。設(shè)計單位受政府的委托在幫助移民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜地發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、工副業(yè)等多種經(jīng)營，提高移民自身發(fā)展能力，支持他們開發(fā)創(chuàng)業(yè)等方面提供了一定的技術(shù)支持。隨著水電項目開發(fā)的不斷進(jìn)展，我國水電項目移民

19、總量亦將逐年增多。我們還將面臨繁重的新建水電工程移民安置的后期扶持任務(wù)。 3展望和建議 3.1進(jìn)一步明確移民規(guī)劃設(shè)計的政府責(zé)任 政府負(fù)責(zé)制的核心是“責(zé)任在省，縣為基礎(chǔ)”，省（市、區(qū)）級人民政府是轄區(qū)內(nèi)移民安置的責(zé)任方，向國家、項目業(yè)主以及上級政府全面負(fù)有協(xié)議規(guī)定的法律責(zé)任。對移民安置的規(guī)劃設(shè)計工作更應(yīng)進(jìn)一步加強管理，落實責(zé)任。前期工作階段，不能為促進(jìn)工程上馬而強壓移民投資，要充分考慮各種因素，落實主要工程量，并留有一定余地。 有關(guān)單位要認(rèn)真按規(guī)范規(guī)定的不同階段的設(shè)計內(nèi)容工作，做好移民安置方案的比選，推薦合理、可行、具有可操作性的安置方案。在前期工作階段一定要按規(guī)范和細(xì)則的要求，對各類淹沒影響的

20、實物指標(biāo)要查清。地方政府需配合設(shè)計單位進(jìn)行移民安置規(guī)劃的編制，在考慮并尊重移民個人的意愿的基礎(chǔ)上，提出資源調(diào)整方案供使用。設(shè)計單位應(yīng)實事求是地進(jìn)行環(huán)境容量的分析，客觀地分析土地資源條件和國家用地政策，經(jīng)濟合理地確定移民安置區(qū)，做好專業(yè)項目復(fù)建設(shè)計。要重視庫區(qū)、安置區(qū)前期的地質(zhì)評價工作。關(guān)心廣大移民的生產(chǎn)、生活、安全問題，盡量避免移民安置出現(xiàn)二次搬遷的情況。 工程進(jìn)入實施階段后，地方政府應(yīng)重視實施階段的規(guī)劃設(shè)計工作，以設(shè)計為龍頭抓好移民工作。 水庫移民安置工作應(yīng)充分聽取移民的意見和建議，合理采納，使移民更多更方便地了解移民安置規(guī)劃方案、被征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)。 3.2統(tǒng)一修訂移民規(guī)劃設(shè)計的規(guī)范 實

21、行依法征地移民必須有一個嚴(yán)密的法律框架。健全法律規(guī)定，出臺政策文件是發(fā)展水電事業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。建議國家盡快發(fā)布修訂大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例，責(zé)成有關(guān)部門修改相應(yīng)規(guī)程、規(guī)范，對實物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則、移民安置規(guī)劃編制規(guī)程、概算編制辦法等技術(shù)規(guī)程盡早編制、修訂頒布，付諸實施，使水庫淹沒處理設(shè)計更加有所依據(jù)、增強規(guī)范的實際操作性，使移民安置的規(guī)劃設(shè)計工作在新的法律體系的約束下，更好地為移民工作服務(wù)。 3.3加強后期扶持規(guī)劃設(shè)計工作 1996年3月，國家計委等4部委以計建設(shè)（1996）526號文下發(fā)了關(guān)于“設(shè)立水電站和水庫庫區(qū)后期扶持基金的通知”，對后期扶持基金收取的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、使用、管理、責(zé)任等都作出相應(yīng)的規(guī)定。 凡是移民任務(wù)比較繁重地區(qū)的移民機構(gòu)，要貫徹執(zhí)行計建