關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的思考

1、關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的思考以江蘇省為例 06-02-04 08:41:00 作者：李如海 摘 要 農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤是當(dāng)前土地管理的熱點(diǎn)，也是促進(jìn)土地集約高效利用、妥善解決用地供需矛盾的有效手段之一，本文在對(duì)當(dāng)前通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理，實(shí)現(xiàn)減少農(nóng)村建設(shè)用地的同時(shí)，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)其中所出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了比較深入剖析的基礎(chǔ)上，提出了當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的政策建議。 關(guān)鍵詞 農(nóng)村建設(shè)用地整理；建設(shè)用地指標(biāo)；掛鉤 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定（國(guó)發(fā)200428號(hào)）中指出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛

2、鉤”，“在符合規(guī)劃的條件下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有制建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。抓好農(nóng)村建設(shè)用地整理既是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格土地管理決定的要求，又是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期有效的利用現(xiàn)有土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，同時(shí)一定程度上緩解建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。江蘇省作為全國(guó)第一批實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的試點(diǎn)省份，在國(guó)土資源部的指導(dǎo)下，以認(rèn)真分析研究土地資源利用情況為基礎(chǔ)，扎實(shí)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤工作，通過(guò)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的方式和方法的探索，逐步摸索出切實(shí)可行的農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的技術(shù)路線(xiàn)和技術(shù)規(guī)范。通過(guò)總結(jié)現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，我們對(duì)開(kāi)展

3、農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的若干問(wèn)題進(jìn)行了比較粗淺的思考，供大家參考。 1農(nóng)村建設(shè)用地整理的主要內(nèi)容 農(nóng)村建設(shè)用地整理主要包括兩個(gè)部分：一是農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理；二是農(nóng)村工礦廢棄地整理。 （1）農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理是近幾年興起的土地集約利用工程。農(nóng)村居民點(diǎn)整理是提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率和集約化程度，促進(jìn)土地資源有序、合理與科學(xué)化利用的重要手段。農(nóng)村居民點(diǎn)整理主要是運(yùn)用工程技術(shù)及調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及空間布局的再調(diào)整，使農(nóng)村居民點(diǎn)逐步集中、集約，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村居民點(diǎn)整理的內(nèi)涵是指從宏

4、觀上對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局進(jìn)行調(diào)整以及從微觀上對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行的綜合調(diào)整。 進(jìn)行村莊用地的調(diào)整已成為我國(guó)土地整理的一項(xiàng)重要工作。一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解用地矛盾、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問(wèn)題都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義；另一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)整理將在我國(guó)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時(shí)可以一定程度上增加對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給，保障經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。過(guò)去，農(nóng)村居民點(diǎn)整理往往緊跟項(xiàng)目走，即“被動(dòng)整理”模式，這種做法雖然可以滿(mǎn)足項(xiàng)目用地的要求，但由于時(shí)間倉(cāng)促，遺留下來(lái)的問(wèn)題很

5、多，而且，這種整理方式往往不注意整個(gè)區(qū)域用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和土地資源配置的優(yōu)化，同時(shí)帶來(lái)了許多生態(tài)、環(huán)境等問(wèn)題。把農(nóng)村居民點(diǎn)整理納入土地利用總體規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制當(dāng)中，有目的、有針對(duì)性地進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理，通過(guò)減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地與相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“此消彼長(zhǎng)” 相掛鉤的方式，在一定程度上緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需不平衡的現(xiàn)狀。 （2）農(nóng)村工礦廢棄地的整理主要是針對(duì)地處農(nóng)村的、已經(jīng)破產(chǎn)或廢棄的工礦和企業(yè)的集體所有建設(shè)用地，通過(guò)工程技術(shù)手段，對(duì)其進(jìn)行重新的復(fù)墾整理使其達(dá)到或逐步達(dá)到耕作標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程。農(nóng)村工礦廢棄地的整理是農(nóng)村建設(shè)用地整理的又一重要方面，對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，優(yōu)化土地利用

6、結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展也有著重要意義。 2農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤 21“掛鉤政策”的內(nèi)涵 農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策就是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上，按照土地集約利用的要求，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，通過(guò)對(duì)一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)（一般為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)）的農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦廢棄地的整理（復(fù)墾），以整理復(fù)墾出的一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地為途徑，在動(dòng)態(tài)過(guò)程中，通過(guò)合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時(shí)，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一種做法。 22“掛鉤政策”的依據(jù) 在土地利用總體規(guī)劃的各類(lèi)規(guī)劃空間不能改變和突破的情況下，上級(jí)下達(dá)的規(guī)劃指標(biāo)的剛性與地方

7、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求之間的矛盾日益突出，唯一的辦法和途徑，就是充分利用國(guó)家現(xiàn)有的政策。2004年全國(guó)土地市場(chǎng)治理整頓后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了若干具有重要指導(dǎo)性的文件，經(jīng)過(guò)分析和研究，我們認(rèn)為在以下的幾個(gè)文件中，可以找到能夠?yàn)榻K省今后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展空間的途徑和辦法實(shí)施“掛鉤政策”，將建設(shè)用地空間和數(shù)量置換出來(lái)。 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國(guó)發(fā)200428號(hào)） 該文件第二部分“加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理”的總第（十）條中明確指出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！保ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)“掛鉤政策”）其實(shí)，“掛鉤政策”由來(lái)已

8、久。2000年，國(guó)土資源部下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知(國(guó)土資發(fā)2000337號(hào))，其中第二條“立足存量，內(nèi)涵挖潛，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)集約用地”明確提出“縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)依法批準(zhǔn)的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊，促進(jìn)建設(shè)用地的集中。周轉(zhuǎn)指標(biāo)由省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)單列，堅(jiān)持“總量控制，封閉運(yùn)行，臺(tái)帳管理，統(tǒng)計(jì)單列，年度檢查，到期歸還”。同年，國(guó)土資源部下發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知(國(guó)土資發(fā)2000408號(hào))，在第四條 “有條件地實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)周轉(zhuǎn)，推進(jìn)國(guó)家和省級(jí)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)”中進(jìn)一步明

9、確提出了“為妥善解決小城鎮(zhèn)建新拆舊過(guò)程中的建設(shè)用地指標(biāo)問(wèn)題，省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)可以根據(jù)小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)情況、試點(diǎn)小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，按照“總量控制，封閉運(yùn)行，臺(tái)帳管理，年度檢查，到期歸還”的原則，對(duì)國(guó)家和省級(jí)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，單列編報(bào)下達(dá)一定數(shù)量的建設(shè)占用耕地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。小城鎮(zhèn)建設(shè)建新拆舊完成后，經(jīng)復(fù)核認(rèn)定的復(fù)墾成耕地的面積必須大于建設(shè)占用耕地的面積?！钡淖龇?。2004年，國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā)2004234號(hào)）中，又提出“縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合實(shí)施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程，科學(xué)制定和實(shí)施村莊改造、歸并村莊整治計(jì)劃，積極推進(jìn)農(nóng)村

10、建設(shè)用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計(jì)劃、循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)?！?這樣，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備兩種身份，即規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)身份和耕地轉(zhuǎn)用計(jì)劃身份。 國(guó)土資源部關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)中有關(guān)問(wèn)題的整改意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā)2004223號(hào)） 該文件第一條“抓緊解決基本農(nóng)田保護(hù)中基礎(chǔ)工作有關(guān)問(wèn)題，切實(shí)落實(shí)規(guī)劃確定的基本農(nóng)田”第一款中明確提出“土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)要在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)到地塊”和“由于基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，在劃定基本農(nóng)田時(shí)將其他用地誤劃為基本農(nóng)田

11、的，要進(jìn)行調(diào)整，并補(bǔ)劃同等數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田。因現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不足難以落實(shí)到地塊的部分，可將土地整理復(fù)墾新增加且經(jīng)驗(yàn)收合格的耕地補(bǔ)劃為基本農(nóng)田?！?因此，“掛鉤政策”的實(shí)施，從規(guī)劃意義上講，只能限于在規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)開(kāi)展（在規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)內(nèi)開(kāi)展“掛鉤”，整理復(fù)墾出耕地毫無(wú)意義）。 國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知（國(guó)土資發(fā)2005128號(hào)） 該文件第四條第三款“如補(bǔ)充耕地等級(jí)低于被占用耕地等級(jí)，逐步實(shí)行按等級(jí)折算增加補(bǔ)充耕地面積”的規(guī)定，為我們通過(guò)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤，解決了實(shí)事求是的善后解決辦法和管理控制辦法。

12、23“掛鉤政策”的意義 現(xiàn)階段，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速時(shí)期，各個(gè)地方尤其是城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化發(fā)展較快的地區(qū)對(duì)建設(shè)用地的需求也越來(lái)越大，局部地區(qū)甚至在2000年就已經(jīng)把規(guī)劃期到2010年的建設(shè)用地指標(biāo)全部用完。就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程而言，土地資源特別是耕地資源的消耗是不可避免的，關(guān)鍵在一個(gè)“度”。土地非農(nóng)化可以分為消耗性非農(nóng)化以及過(guò)度非農(nóng)化兩個(gè)部分。消耗性非農(nóng)化主要依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，以及由于城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化進(jìn)程的需要而不得不消耗的一部分農(nóng)用地；而過(guò)度非農(nóng)化則是指地方政府部門(mén)把土地的價(jià)格人為地降低所帶來(lái)的土地資源的過(guò)度消耗。因此，在土地利用的過(guò)程中，一要抓住經(jīng)濟(jì)規(guī)律，引入市場(chǎng)機(jī)制；二要進(jìn)一步

13、轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用?！皰煦^政策”就是依靠政府部門(mén)發(fā)起，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的整理，在改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的同時(shí)，既適度地減少農(nóng)村建設(shè)用地、整理復(fù)墾為耕地，又為地方爭(zhēng)取到更多的建設(shè)用地指標(biāo)，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的用地需求，有效提高土地供給水平。 24 “掛鉤政策”的可行性 據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的總量約2.7億畝，5倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查資料，江蘇省農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積達(dá)到93.79萬(wàn)公頃(1406.86萬(wàn)畝)；2000年全省有農(nóng)村人口4829.02萬(wàn)人，人均占地194.22

14、平方米，高于全國(guó)150平方米的平均水平。把這部分超標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，面積之大，相當(dāng)可觀。 隨著經(jīng)濟(jì)特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人民生活水平的提高，農(nóng)民進(jìn)城的愿望也相當(dāng)強(qiáng)烈。再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)建設(shè)用地需求的強(qiáng)烈愿望以及政府的大力倡導(dǎo)，就為 “掛鉤政策”的實(shí)施提供了有利的社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)條件和政策基礎(chǔ)。 25“掛鉤政策”實(shí)施中應(yīng)遵循的原則 （1）“誰(shuí)整理、誰(shuí)受益”的原則 農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，完全依靠政府來(lái)整理是不可行的。需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，切實(shí)按照市場(chǎng)規(guī)律的要求，把農(nóng)村建設(shè)用地整理的成果交還給整理的主體，這也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中按勞分配的最基本要求。 （2）整理的質(zhì)量與

15、建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的原則 在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中，除了要注重整理的數(shù)量以外，還需特別注重整理形成的耕地的質(zhì)量。過(guò)去，我們?cè)趯?shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程中，就因?yàn)橹蛔⒅馗氐臄?shù)量而沒(méi)有過(guò)多強(qiáng)調(diào)復(fù)墾后耕地的質(zhì)量，造成了“占好地、補(bǔ)劣地”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給耕地的總體質(zhì)量帶來(lái)了一些負(fù)面影響。因此，現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)整理出的耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，做好與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的測(cè)算工作。 （3）尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則 農(nóng)村建設(shè)用地整理的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)按照相關(guān)的法律法規(guī)以及土地利用總體規(guī)劃的要求，取得相關(guān)集體土地所有權(quán)人的同意，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民個(gè)人、集體

16、經(jīng)濟(jì)組織和其他有關(guān)個(gè)人、單位的合法權(quán)益。對(duì)于因拆遷對(duì)農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織造成損失的，要給以補(bǔ)償，并且保證農(nóng)民生活水平不降低。 （4）統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置的原則 一方面， “掛鉤政策”的實(shí)施涉及面廣量大，情況較復(fù)雜，因此必須要在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)土、發(fā)展改革、城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、民政、環(huán)保、水利、勞動(dòng)等部門(mén)協(xié)同開(kāi)展工作，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，進(jìn)行規(guī)范操作；另一方面，在實(shí)施過(guò)程中，要注意調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，對(duì)于以前不合理的結(jié)構(gòu)安排要進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化土地資源配置。 （5）促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展的原則 可持續(xù)發(fā)展要求我們要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、文化等方面綜合考慮土地的利用問(wèn)題。具體到“掛鉤政策”上

17、，就是要在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中要十分注重土壤質(zhì)量的改良，注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的改善，按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實(shí)施各項(xiàng)土地整理的生物和工程技術(shù)措施。同時(shí)，要注重發(fā)揚(yáng)人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，要充分考慮農(nóng)民的意見(jiàn)和建議，“以人為本”，做到農(nóng)村居民點(diǎn)整理與文化建設(shè)相統(tǒng)一。在復(fù)墾為耕地獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)后，要集約利用土地，珍惜土地資源。 24“掛鉤政策”的動(dòng)態(tài)實(shí)施 “掛鉤政策”的實(shí)施應(yīng)當(dāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。由于“掛鉤政策”的實(shí)施過(guò)程中必然涉及農(nóng)村居民的拆遷安置問(wèn)題，因此，我們認(rèn)為在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆遷實(shí)施”和

18、“先使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，再整理置換歸還”的兩個(gè)同步統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)主要內(nèi)容： 一、建設(shè)用地掛鉤的方法 農(nóng)村建設(shè)用地整理出的耕地可以按照要求，全部置換為建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。指標(biāo)可以在整理（復(fù)墾）形成耕地前進(jìn)行使用，即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，相應(yīng)增加規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)。同時(shí)，必須要在規(guī)定的年限（期）內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成對(duì)已經(jīng)使用的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還。對(duì)于已經(jīng)超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成新的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，新指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期直接使用，不需再歸還（其中，在滿(mǎn)足新的農(nóng)村居民安置區(qū)用地所需后剩余的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)可以用于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的各

19、項(xiàng)城鎮(zhèn)建設(shè)使用）；對(duì)于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務(wù)的，要相應(yīng)核減其以后的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)或現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)；對(duì)于完成歸還任務(wù)確有困難的，可以繳納相應(yīng)的費(fèi)用，有償調(diào)劑異地超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)?！皰煦^政策”實(shí)施主體可以自行整理，也可以委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整理，相關(guān)費(fèi)用由自己承擔(dān)。 省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)整理后的耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，可以靈活根據(jù)當(dāng)?shù)卣韽?fù)墾形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系數(shù)”（見(jiàn)下文）測(cè)算可以用于置換歸還建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的有效耕地面積。 耕地質(zhì)量指數(shù)：Ij(j=1,2,3n)；高質(zhì)量耕地指數(shù)：Ij(j=1,2,3n) 耕地質(zhì)量指數(shù)平均水平

20、：I； 復(fù)墾耕地面積：Sb 質(zhì)量系數(shù)：r =(Ij- I )/ I 實(shí)際置換面積：Sa = r × Sb轉(zhuǎn)貼于 二、實(shí)施模式 江蘇省A市對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整理進(jìn)行了嘗試，下面是A市進(jìn)行整理的主要方法： （一）農(nóng)村建設(shè)用地整理權(quán)屬調(diào)整方法 農(nóng)村建設(shè)用地整理針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)、農(nóng)村工礦廢棄地，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地、田、水、路、林等進(jìn)行整理。依據(jù)不同的整理形式、不同對(duì)象，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整采取不同的方法。 (1) 土地所有權(quán)的調(diào)整方法 農(nóng)村建設(shè)用地整理過(guò)程中，整理區(qū)內(nèi)部分建筑物，包括農(nóng)民住宅等，按照農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃要求進(jìn)行遷并，地上建筑物、青苗等附作物，作為土地的他項(xiàng)

21、權(quán)利要進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)入整理費(fèi)用。遷并過(guò)程中按就近原則并入他村的，其占用的土地應(yīng)按照公認(rèn)的準(zhǔn)則，在相鄰的農(nóng)地上以等量的原則進(jìn)行權(quán)屬的調(diào)整置換。 成片土地整理過(guò)程中，涉及村界調(diào)整的要進(jìn)行村與村之間土地所有權(quán)的調(diào)整，這種調(diào)整必須以整理土地格局所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發(fā)點(diǎn)，若調(diào)整的地塊質(zhì)量不等同，則按照讓出或并入地塊的等當(dāng)量或等價(jià)原則進(jìn)行補(bǔ)償；若調(diào)整的地塊質(zhì)量相同，可按等量原則調(diào)整村與村之間的土地所有權(quán)。 由于歷史原因，相鄰行政單位遺留下來(lái)的插花地及其整理，可在土地整理中作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”，按等當(dāng)量或等價(jià)值對(duì)其土地所有權(quán)進(jìn)行調(diào)整。 不相鄰村間插花地，也可按照插花地及其整理

22、作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”這個(gè)原則，等當(dāng)量通過(guò)各自相鄰的村依次進(jìn)行土地所有權(quán)的調(diào)整。 (2) 土地使用權(quán)的調(diào)整方法 按等質(zhì)、等量模式進(jìn)行調(diào)整的方法。這種土地使用權(quán)的調(diào)整，只能在穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的基礎(chǔ)上，按照整理前、后土地?cái)?shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)哪Ｊ?，將整理后土地重新分配、認(rèn)定，并簽署土地權(quán)屬界線(xiàn)認(rèn)可書(shū)和土地經(jīng)營(yíng)承包證書(shū)。由于整理后地塊面積變大，塊數(shù)變少，可能出現(xiàn)同一地塊幾家共同經(jīng)營(yíng)的狀況，可采取在地塊中設(shè)立一些象征性的地塊標(biāo)志來(lái)加以解決。 按照股份制及租賃模式進(jìn)行調(diào)整的方法。這種方法適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，閑置農(nóng)民已轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)，且具有穩(wěn)定收入。在整理后，按照農(nóng)民自愿的原則，對(duì)整理前土地評(píng)估或土地質(zhì)量評(píng)估結(jié)

23、果折股，自愿組建股份制土地經(jīng)營(yíng)組織，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地，并持股權(quán)的多少參與土地收益的分配；亦可將分戶(hù)承包的土地適度集中整理，并將整理后的土地通過(guò)協(xié)議或招標(biāo)的方式租賃給種田大戶(hù)，簽訂租賃合同，租賃費(fèi)用分配給農(nóng)地承包權(quán)的出讓者或用于養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)福利事業(yè)。 整理新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)和新增耕地使用權(quán)的調(diào)整方法。農(nóng)村建設(shè)用地整理能夠增加大量耕地面積，其新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)可由整理工程投資者使用和擁有；新增耕地可歸當(dāng)?shù)卮寮w，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用，或租賃給種田大戶(hù)，租金歸集體所有。 （二）農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測(cè)算的技術(shù)路線(xiàn) 在分析當(dāng)?shù)刈匀?、社?huì)經(jīng)濟(jì)條件的基礎(chǔ)上，選取不同的農(nóng)村建設(shè)用地整理模式，確定不同整理模式

24、的整理標(biāo)準(zhǔn)，并確定出不同整理模式的整理范圍。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)不同整理模式和整理標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算整個(gè)測(cè)算區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力。其測(cè)算方法和步驟見(jiàn)圖1： 圖1農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測(cè)算方法與步驟 （三）資金來(lái)源 A市整理資金先由政府財(cái)政出資或進(jìn)行部分土地使用權(quán)的抵押貸款解決，然后通過(guò)整理后的土地增值、掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)的出讓金、相關(guān)稅費(fèi)等收益來(lái)平衡預(yù)算。 （四）A市“掛鉤政策”的實(shí)施方法 A市由于農(nóng)村建設(shè)用地整理所得的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，優(yōu)先用于拆遷農(nóng)民的安置點(diǎn)用地，多余的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。 三、收益分配問(wèn)題 在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中，A市政府根據(jù)土地優(yōu)化配置的原則，按照規(guī)劃要求，以建設(shè)生態(tài)園區(qū)等方式把

25、農(nóng)民的土地全部征收，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，使得農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種情況下，就涉及到土地收益分配的問(wèn)題。政府可以一次性把補(bǔ)償費(fèi)用付給農(nóng)民，也可以租賃農(nóng)民土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，每年（或定期）付給農(nóng)民一定額度租金。值得注意的是，如果地方政府把建設(shè)用地指標(biāo)異地轉(zhuǎn)讓?zhuān)@得的資金也應(yīng)該與農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織一同分享。我們認(rèn)為政府應(yīng)該按照租賃農(nóng)民土地或農(nóng)民以土地入股等方式，讓農(nóng)民獲得穩(wěn)定的補(bǔ)償，這樣既可以獲得因土地升值給農(nóng)民帶來(lái)的收入，也可以避免因通貨膨脹給農(nóng)民帶來(lái)的損失，從而充分保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)民生活水平。 3結(jié)論和政策建議 農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們認(rèn)為，在此過(guò)程中應(yīng)該

26、注意以下幾個(gè)問(wèn)題： （1）充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益 首先，農(nóng)村居民點(diǎn)整理要充分尊重土地所有者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。其次，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳力度，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到居民點(diǎn)整理的重大意義，并保證整理項(xiàng)目的透明和公開(kāi)，隨時(shí)接受農(nóng)民的監(jiān)督。第三，在整理過(guò)程中，要給予農(nóng)民實(shí)惠，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低。比如，宅基地拆遷后安置房子的面積要小于原先的面積，要注意加強(qiáng)小區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對(duì)于整理過(guò)程中對(duì)農(nóng)民造成的損失要給予公平的補(bǔ)償。 加強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，更是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，要狠抓不懈。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面：一、建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地登記制度，對(duì)于未及時(shí)登記的要盡快補(bǔ)辦登記手續(xù)。二、嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不符合宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的要及時(shí)調(diào)整。三、積極開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，優(yōu)化土地配置。 （2）引入市場(chǎng)化運(yùn)作方式，