PPP項目全操作流程

1、共享知識 分享快樂PPP項目全操作流程及全套法律文件綜述政府和社會資本合作模式(“ Public-Private-Partnership : 簡稱“PPP ),于二十世紀(jì)九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎(chǔ)設(shè)施 和公共服務(wù)領(lǐng)域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經(jīng)營的 模式。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)的社會服務(wù)體系 的補充或替代，如果項目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計合理，管理規(guī)范，運 行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務(wù)的效率及效 益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。為加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)， 轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會明確提出“

2、允許社會資本通過特許經(jīng) 營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，隨后國務(wù)院、財政部和國 家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動PPP項目 的實施，PPP莫式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨！由于PPP項目參與主體眾多，法律關(guān)系、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及到 投融資、特許經(jīng)營、招投標(biāo)、政府采購、公司、預(yù)算等的眾多法律門 類，如何實現(xiàn)PPPK目全流程規(guī)范運作，如何明確、具體的規(guī)范各方 權(quán)利、合理分擔(dān)風(fēng)險，需要法律工作者予以認(rèn)真的研究。筆者根據(jù)相 關(guān)法律規(guī)定及自己多年來 PPP項目的實踐經(jīng)驗，完成了本文，以期對 我國PPP項目的規(guī)范運作添磚加瓦。PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準(zhǔn)備

3、、項目采購、項目 執(zhí)行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現(xiàn) 在這五個階段之內(nèi)。PPPK目的全部操作流程及相關(guān)法律文件的概貌， 詳見如下圖表：二、項目準(zhǔn)備.制定三本比實英 方案）三、項目采購（麻姑審批合作一.項目腐i判斷是否使用P*項目發(fā)起項目篩選物有所值 財政承受評價 能力論證管理架構(gòu)實施方案實施方案組成 編制 審核 達夢而由采購文件響應(yīng)文件談判與合資格預(yù)審 編制 評審 同簽署四、項目執(zhí)行 思疔合同文 務(wù)拄世程:于 支可酎碗八2立忘成RF-理管資-S4D用五、項目移交;依境定方式向儂有挈交設(shè)自登聲移交準(zhǔn)備性能測試資產(chǎn)交割 績效評價一、項目識別階段所謂項目識別，即政府在確定

4、一個基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目是 否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規(guī)模較大、 需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而 最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP莫式）。（一）項目發(fā)起根據(jù)PPP項目發(fā)起方式的不同，PPP項目包括政府發(fā)起、社會資 本發(fā)起兩種方式。卑微如蟋蟻、堅強似大象共享知識 分享快樂在政府發(fā)起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。 行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、 改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛

5、在項目；在社會資本發(fā)起方式中， 社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件 項目建議書。項目建議書的主要內(nèi)容一般包括：項目概況、 項目必要性、項目規(guī)劃、項目建設(shè)條件分析、項目投融資方案 等主要內(nèi)容。注：由于每一階段所涉及的PP喈律文件都篇幅巨大，限于本文 的篇幅，筆者無法將PP限律文件的全文在本文中予以體現(xiàn)，本文僅提綱挈領(lǐng)性的對相關(guān)文件作簡要綜述， 筆者將在后續(xù)文章中陸續(xù)呈現(xiàn) 相關(guān)全文。（二）項目篩選財政部門會同行業(yè)主管部門， 對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選， 確定備選項目。 財政部門應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定

6、項目年度 和中期開發(fā)計劃。對于列入年度開發(fā)計劃的項目， 項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案； 存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、 項目 產(chǎn)出說明和初步實施方案。在上述過程中，涉及：1、新建、改建項目 項目可行性研究報告、項目產(chǎn)出 說明、項目初步實施方案；2、存量項目 存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說 明、項目初步實施方案。（三）物有所值評價財政部門會同行業(yè)主管部門， 從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。 定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、 優(yōu)化風(fēng)險分配、 提高運營

7、效率、 促進創(chuàng)新和公平競爭等。 定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值， 判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。在上述過程中，涉及：項目物有所值評價報告，該文件主要包括物有所值定性分 析、物有所值定量分析、物有所值評價結(jié)論等主要內(nèi)容。（四）財政承受能力論證為確保財政中長期可持續(xù)性， 財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證， 每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例。在上述過程中，涉及：項目財政承受能力論證報告

8、，該文件主要包括項目基礎(chǔ)信息、 項目投資估算及資金籌措、 項目產(chǎn)出說明、 項目回報機制、政府運營補貼支出、風(fēng)險承擔(dān)支出等主要內(nèi)容。二、項目準(zhǔn)備階段（一）管理架構(gòu)構(gòu)成通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準(zhǔn)備?？h級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。 政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。（二）項目實施方案編制項目實施機構(gòu)應(yīng)組織編制項目實施方案。在上述過程中，涉及：項目實施方案，該文件主要包括：1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技

9、術(shù)指標(biāo)和項目公司股權(quán)情況等。 基本情況主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、 項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性， 以及項目運作的目標(biāo)和意義。 經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)主要明確項目區(qū)位、 占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、 投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、 主要產(chǎn)出說明和資金來源等。 項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。2、風(fēng)險分配基本框架。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則， 綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、 項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè) -運營 -移交、建設(shè)-擁有

10、-運營、轉(zhuǎn)讓-運營 -移交和改建-運營 -移交等。4、交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途， 項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源， 包括使用者付費、 可行性缺口補助和政府付費等支付方式。 相關(guān)配套安排主要說明由項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。6、監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)

11、系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)， 以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)； 監(jiān)管方式主要包括履約管理、 行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。7、采購方式選擇。項目采購應(yīng)根據(jù)中華人民共和國政府采購法及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、 競爭性磋商和單一來源采購。 項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式。（三）物有所值、財政承受能力驗證財政部門應(yīng)對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證； 經(jīng)重新驗證仍不能通過的， 不再采用政府和社會資本合作模式。三、項目采購階段（一）資格預(yù)

12、審項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件， 發(fā)布資格預(yù)審公告， 邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審， 驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭， 并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門備案。 資格預(yù)審公告應(yīng)在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。在上述過程中，涉及：1、 資格預(yù)審公告 內(nèi)容應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法 , 以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點；2、資格預(yù)審申請；3、資格預(yù)審評審（二）項目采購文件的編制項目有 3 家以上社會資本通過資格預(yù)

13、審的， 項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作。項目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、 開啟時間及地點、 強制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。 采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的， 項目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外， 還應(yīng)明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容， 包括采購需求中的技術(shù)、 服務(wù)要求以及合同草案條款。在上述過程中

14、，涉及：1、采購邀請；2、競爭者須知；3、采購方式說明；4、采購程序說明；5、相應(yīng)文件編制要求；6、項目合同草案等。（三）項目采購邀請及響應(yīng)文件評審1、組建評審小組評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5 人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的 2/3 。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定， 但評審專家中應(yīng)至少包含 1 名財務(wù)專家和1 名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。2 、政府采購程序項目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。3、競爭性磋商程序項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，

15、按照下列基本程序進行：（一）采購公告發(fā)布及報名。競爭性磋商公告應(yīng)在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。 提交響應(yīng)文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于 10 日。（二）資格審查。已進行資格預(yù)審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。 允許進行資格后審的， 由評審小組在響應(yīng)文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查。 項目實施機構(gòu)可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應(yīng)文件截止之日前，項目實施機構(gòu)可以對已發(fā)出的采購文件進行必要的澄清或修改， 澄清或修改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文件的組成部分。（四）響應(yīng)文件評審。項目實施機構(gòu)應(yīng)按照

16、采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收和開啟。 評審小組對響應(yīng)文件進行兩階段評審： 第一階段： 確定最終采購需求方案。 評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、 服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。 最終采購需求方案確定后， 由評審小組對社會資本提交的最終響應(yīng)文件進行綜合評分， 編寫評審報告并向項目實施機構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。在上述過程中，涉及：1、 競爭性磋商公告 應(yīng)包括項目實施機構(gòu)和項目名稱、項目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、 是否允許未進行資格預(yù)審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產(chǎn)出說明、對社會資本提

17、供的響應(yīng)文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點等內(nèi)容；2、補遺文件；3、競爭性磋商相應(yīng)文件；4、采購需求方案；5、采購需求方案評審報告等法律文件。（四）采購談判及項目合同簽訂項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。 按照候選社會資本的排名， 依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認(rèn)談判， 率先達成一致的即為中選者。 確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款， 不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。確認(rèn)談判完成后， 項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)

18、采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于 5 個工作日。合同文本應(yīng)將中選社會資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同， 應(yīng)在政府審核同意后， 由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。需要為項目設(shè)立專門項目公司的， 待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同， 或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。在上述過程中，涉及：1、確認(rèn)談判備忘錄；2、PPP項目合同，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)。內(nèi)容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提

19、條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設(shè)、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權(quán)變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔(dān)保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務(wù)及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監(jiān)督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（ 19）適用法律及爭議解決、（ 20）合同附件、 （ 21 ）其他；3、項目合同補充合同等。四、項目執(zhí)行階段（一）項目公司設(shè)立社會資本可依法設(shè)立項目公司。 政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。 項目實施機構(gòu)和財政部門應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司

20、。（二）融資管理項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)。 社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。（三）政府支付及績效監(jiān)測項目合同中涉及的政府支付義務(wù)， 財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財政部門和項目實施機構(gòu)應(yīng)建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴(yán)格控制政府財政風(fēng)險。 在政府綜合財務(wù)報告制度建立后， 政府和社會資本合作項目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財務(wù)報告。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定， 監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)

21、出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報財政部門備案。政府有支付義務(wù)的， 項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明， 按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。 設(shè)置超額收益分享機制的， 社會資本或項目公司應(yīng)根據(jù)項目合同約定向政府及時足額支付應(yīng)享有的超額收益。社會資本或項目公司違反項目合同約定， 威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給， 或危及國家安全和重大公共利益的， 政府有權(quán)臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。在項目合同執(zhí)行和管理過程中， 項目實施機構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作。1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構(gòu)和社會資本或項目公司可根

22、據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境、 公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化， 提出修訂項目合同申請， 待政府審核同意后執(zhí)行。2、違約責(zé)任。項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。3 、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構(gòu)、 社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。（四）中期評估項目實施機構(gòu)應(yīng)每 3-5 年對項目進行中期評估， 重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、 適應(yīng)性和合理性； 及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門備案。政

23、府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益等。社會公眾及項目利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)項目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務(wù)不達標(biāo)準(zhǔn)的，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。在上述過程中，涉及：1、項目公司設(shè)立文件；2、融資方案；3、履約保函；4、項目產(chǎn)出績效指標(biāo)季/ 年報；5、項目產(chǎn)出說明；6、修訂項目合同申請等。五、項目移交階段（一）移交準(zhǔn)備項目移交時， 項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。 項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、 補償方式、 移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。 移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補