PPP項目管理XXXX年07月6

1、PPP工程治理一一值得社會廣泛關(guān)注的事物1. PPP- 一個值得社會廣泛關(guān)注的事物您每天讀報紙、看電視、上網(wǎng)絡(luò)、聽新聞,隨時會看到以下內(nèi)容：政府職能轉(zhuǎn)換和國有企業(yè)改革；投資體制改革和多種經(jīng)濟成分；企業(yè)股份制改造和治理人持股；地區(qū)經(jīng)濟差異和個人貧富懸殊；壟斷行業(yè)超額利潤和福利腐敗；教育行業(yè)收費標準和教學(xué)質(zhì)量；醫(yī)療行業(yè)收費標準和效勞標準；民辦教育和私立醫(yī)院的法規(guī)監(jiān)督；等等.當前社會的諸多熱點問題都涉及到一個歷史上存在以久的問題,既社會資產(chǎn)公 有制和私有制的問題.90年代以來,聯(lián)合國、歐盟、各個國家和地方省市分別在探 索PPP,既以公私合作的形式從事社會根底設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營.無論是在公有制經(jīng) 濟社會

2、,還是在私有制經(jīng)濟社會,社會根底設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營面臨著哲學(xué)上的“悖 論或稱為“二難推理.由政府部門建設(shè)和經(jīng)營,政府的社會責任帶來經(jīng)濟效益 低下問題.由私有化企業(yè)建設(shè)和經(jīng)營,企業(yè)經(jīng)濟利益最大化目標帶來社會效益不良 問題.公私合作的方式(Public Private Partnership-PPP ) 是解決社會效益和經(jīng)濟 效益矛盾的一個途徑.PPP在公有制和私有制之間具有多種折衷方式.針對社會基 礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營,選擇適宜的方式能夠兼顧述社會效益和經(jīng)濟效益的雙重要求, 并成為近10年來,世界各個國家在改革和開展中探索的新方向,也許PPP說明了無論“東方還是“西方,對政治經(jīng)濟理論中“黑貓和“白貓

3、的“顏色差異 的輕視,重視的是能夠帶來綜合實施效果的“好貓.公私合作的方式(Public Private Partnership-PPP )還可以作為政府開展經(jīng) 濟的一個策略,這對于目前還沒有足夠資金投入根底設(shè)施建設(shè)的中西部地方政府尤 其有意義,在理論上政府可以使用稅賦收入和金融市場來投資和組織經(jīng)營社會公益 工程.作為貧困地區(qū)政府開展經(jīng)濟的策略,政府也可以采用公私合作的方式來獲得 對根底設(shè)施建設(shè)的投資補充和經(jīng)營治理的專業(yè)技術(shù).近十年來,聯(lián)合國、歐盟、各個國家和地方省市分別建立起不同職能的PPP組織、制定政策法規(guī)、提供實施指導(dǎo)、研究操作方法、積累成功樣板、交流合作經(jīng)驗 和提供討論平臺,形成了世界

4、性的 PPP公私合作趨勢.2. PPP的定義、目的、范圍和條件PPP定義：加拿大PPP理事會對PPP的定義是 “為了最好的滿足明確定義的公 共需求,公共部門與非公實體之間根據(jù)各自的專業(yè)特長,適當配置資源、風(fēng)險和收 益的一種合作方式.PPP目的：公私合作(PPB的目的是在社會根底設(shè)施的設(shè)計、建造和運營中, 引進改善和創(chuàng)新,發(fā)揮資金的最正確價值、提供完善的效勞設(shè)施和創(chuàng)造優(yōu)良的社會效 益,其核心目的是發(fā)揮資金的最大價值,既" Value for money . PPP條件：PPP 工程必須施行公正、公平、公開的公私合作原那么.另外,國際組織、各國政府和地 方政府在PPP合作中的共同經(jīng)驗說明

5、,成功 PPP合作的先決條件是：(1)堅實的法律框架(2)明確的政府職能(3)能干的執(zhí)行團隊(公私)(4)透明的規(guī)定程序(5)科學(xué)的操作方法盡管PPP合作具有很多優(yōu)點,必須熟悉到 PPP合作在設(shè)計、實施和治理中的復(fù) 雜性.只有在與其他方式比擬中證實具備公私合作的先決條件、能夠達成各方目標、增值社會公益效勞,PPP合作才是傾向性的選擇.各個國家和地方政府對公私合作 范圍具有不同的規(guī)定領(lǐng)域和重點領(lǐng)域,個別國家甚至將合作范圍擴大到監(jiān)獄治理、 警察練習(xí)、軍隊后勤和軍事練習(xí)效勞(英國)和國家軍事行動(美國) ,但是PPP 合作主要集中在涉及社會公益效應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi),聯(lián)合國開展署(UNDP對PPP工程是根據(jù)以

6、下范圍進行分類：(1)供水與水處理(2)固體廢物處理(3)能源(4)市政工程(5)公園與娛樂設(shè)施(6)公共交通(7)橋梁與道路(8)地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)(9)公共房屋建筑(10)通訊效勞(11)醫(yī)療保健(12)教育效勞(13)其他市政效勞3. PPP的合作模式在社會資產(chǎn)的公有制和私有制之間,具有公私合作的多種形式,在這段連續(xù)的 合作領(lǐng)域,政府從所有者/經(jīng)營者向規(guī)那么制訂者/監(jiān)督者的角色在轉(zhuǎn)換.以下模式的名稱是加拿大 PPP理事會總結(jié)的PPP模式,在不同的國家可能采用 的專業(yè)術(shù)語有所差異,并可能還有沒包括的PPP模式：設(shè)計-建造(DB):私企根據(jù)政府部門的性能要求設(shè)計和建造根底設(shè)施,通常采 用固定價格的

7、方式.因此費用超支的風(fēng)險是由私企承當?shù)?(有人認為DB不在PPP的范疇)經(jīng)營-維護(O&M)根據(jù)合作合同,私企在一定的時間階段內(nèi)經(jīng)營公眾擁有的資 產(chǎn),資產(chǎn)的所有權(quán)為公眾所有.設(shè)計-建造-融資-經(jīng)營(DBFO：私企在長期租賃合同條件下設(shè)計,融資和建造 新的根底設(shè)施,在租賃期內(nèi)經(jīng)營上述設(shè)施并在租賃期末將設(shè)施移交給政府部門.建造-擁有-經(jīng)營(BOO):在政府協(xié)議和現(xiàn)行法規(guī)的約束下,私乞融資、建造和 擁永久性擁有和經(jīng)營社會公益設(shè)施.建造-擁有-經(jīng)營-移交(BOOT):根據(jù)特許經(jīng)營權(quán),私企在固定的時間階段融資、 設(shè)計、建造和經(jīng)營某設(shè)施(收取使用費用),在特許經(jīng)驗經(jīng)營期限后,將所有權(quán)移交 給政府部

8、門.購置-建造-經(jīng)營(BBO):在固定資產(chǎn)升級和固定期限經(jīng)營合同條件下,將公有 固定資產(chǎn)移交給私企或準公有制實體,在移交期限內(nèi)政府通過合同實施限制.特許經(jīng)營(Operation License ):私企(通常在固定期限內(nèi))獲得公共效勞設(shè) 施的經(jīng)營權(quán)利,較多應(yīng)用在 IT行業(yè).工程融資(Finance Only):私企,通常是金融效勞企業(yè),通過各種投資工具, 例如長期租賃或債卷發(fā)行為 PPP工程提供資金.4. 私企在PPP中的價值在社會根底設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營中,非公有制機構(gòu)的介入可以提供的價值是投資 的新來源,資源的更好利用和產(chǎn)生公共資產(chǎn)增值.當然,這也意味著PPP合作是具有投資水平和尚在尋找投資時

9、機的私有企業(yè)的巨大市場.在PPP工程中,私有化企業(yè)的作用如下：(1)加快根底設(shè)施建設(shè)速度：額外投資的進入(2)加快設(shè)施投入運行：經(jīng)濟效益驅(qū)動私企的快速投入(3)降低全生命期本錢：私企在經(jīng)濟鼓勵下的本錢降低(4)更好的風(fēng)險分擔：私企對投資風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險的分擔(5)改善經(jīng)營績效：私企可能在改善績效中獲得經(jīng)濟獎勵(6)提升效勞質(zhì)量：PPP合同中的懲罰、資產(chǎn)投入的增加和對革新的獎勵(7)增加額外收入：私企資產(chǎn)的額外利用(8)增強公共設(shè)施治理：政府放棄經(jīng)營專注治理監(jiān)督和引入競爭機制.5. PPP與法律法規(guī)關(guān)于PPP與法律法規(guī)的關(guān)系,聯(lián)合國開展署2000年P(guān)PP論壇作出如下結(jié)論(1) PPP需要國家機器和

10、法律體系來保證其存在的合法性,這包括明確的國家政策、法律規(guī)定和有力、透明和獨立的金融層面和技術(shù)層面的法規(guī)框架,以及國家 機構(gòu)明確的責任分工.(2)中央與地方政府的非集權(quán)化( Decentralization) 是PPP在地方政府取得 成功的先決條件.中央政府和地方政府的責任轉(zhuǎn)移可能伴隨財政支配轉(zhuǎn)移,以使地方政府通過財稅征集或其他金融手段,如貸款、債卷、來獲得足夠的金融水平.(3) PPP的成功要求地方政府的各級部門必須具有強烈的與非公方的合作意愿, 以便在可承當?shù)膬r格下,為地方居民提供各種社會公益效勞,這些社會公益效勞屬 于政府部門不能獨立提供的效勞.(4)地方政府必須熟悉到 PPP并不解脫政

11、府對公共效勞質(zhì)量的責任.地方政府必須從機構(gòu)上、金融上和心理上接受這一現(xiàn)實-政府不再是公共效勞的唯一提供者,并充分熟悉政府作為監(jiān)督者/治理者的新角色.這包括地方議會(人大)為支持 PPP 的立法水平.(5)地方政府,尤其是較小的地方政府,與非公機構(gòu)建立健康合作關(guān)系的水平 必須增強.因此,對開展的協(xié)助支持應(yīng)當以向小社區(qū)提供PPP解決方案為導(dǎo)向,增強建立地區(qū)的PPP水平.(6)無論是基于自身水平還是與國際投資機構(gòu)合作,國家級的非公有制機構(gòu)作為根底效勞提供的潛在合作者具有中樞的角色.政府與全國性的和地方性的非公有 制機構(gòu)之間的對話要增強,以便定義共同的目標和排除潛在的障礙.PPP政策制訂和方案設(shè)計水平

12、的增強活動應(yīng)當有非公有制機構(gòu)的全面參與.另外非公有制機構(gòu)應(yīng) 當增強自身的技術(shù)水平和治理水平以便提供有效的效勞 6. PPP與國家機器PPP涉及到政治經(jīng)濟理論、國家機器、法律法規(guī)、國家政策、開展規(guī)劃等一系 列問題.堅實的法律根底和明確的政府責任是PPP合作取得成功的先決條件之一.國際上公認的三個 PPP合作領(lǐng)域領(lǐng)先的英國、澳大利亞和美國(主要在供排水行業(yè)) 主要是在政府立法、規(guī)劃、監(jiān)督、指導(dǎo)方面具有領(lǐng)先地位.中國政府在2004年發(fā)布的?國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定?和 2005年發(fā)布 的?國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟開展的假設(shè)干意見?等為PPP的開展提供了法律依據(jù).?物權(quán)法?的

13、修改和?代建制?的推行分別代表了在法律框 架的逐步形成和實施步驟上的具體行動.各個地方政府相繼出臺了不同行業(yè)的政府 政策和條例規(guī)定.值得引起注意的是當前除了法律框架建設(shè)之外,各級政府的公私 合作水平建設(shè).聯(lián)合國開展署在2000年P(guān)PP論壇上提出以下建議的行動：(1)為地方政府部門、非公有制機構(gòu)、法律法規(guī)制定者提升水平,需要設(shè)計和 提供需求評價體系、工具方法和培訓(xùn)課程.(2)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立 PPP網(wǎng)絡(luò)平臺,分享PP嚙作的知識和經(jīng)驗教訓(xùn),建立 PPP發(fā)起議案的數(shù)據(jù)庫和爭議辯論的論壇.各種成功的 PPP政策和地方法規(guī)可以通 過網(wǎng)絡(luò)平臺獲得.(3)建立政府部門與非公有制機構(gòu)的對話平臺和經(jīng)驗交換論壇以

14、下圖是加拿大昆士蘭政府的投資3000萬美元或凈現(xiàn)值5000萬美元)以上工程的政府工程團隊結(jié)構(gòu) 7. PPP的爭議公私合作PPP的開展在各個國家和地區(qū)也存在不同的意見或疑問,集中為：(1)私有經(jīng)濟的開展和擴大是否會削弱國家對經(jīng)濟的限制水平,甚至政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位問題.這方面的問題有著名經(jīng)濟學(xué)家劉國光教授的對市場化的質(zhì)疑,加拿大 的政治文化也被認為是推行 PPP的障礙.(2)私企的經(jīng)營是否會帶來股東利益超越公眾利益,從而帶來社會公益效勞的質(zhì)量下降,尤其是在醫(yī)療和教育行業(yè).這方面的事例有美國高昂的醫(yī)療費用.(3)公私之間投資合作、經(jīng)營合作甚至資產(chǎn)轉(zhuǎn)移是否會帶來公有資產(chǎn)的流失.(4)公私之間投資合作、經(jīng)營

15、合作甚至資產(chǎn)轉(zhuǎn)移是否加劇權(quán)利濫用和腐敗賄賂(5)社會公益組織的經(jīng)營改組是否會帶來局部人員的失業(yè).加拿大PPP協(xié)會針對上述問題對社會公眾進行了有限人數(shù)的調(diào)查,調(diào)查結(jié)果是 社會公眾的支持率在 80%±0 8. PPP的透明合作過程在保證堅實的法律根底和政府 PPP工程實施水平的根底上,透明的 PPP工程合 作過程是保證PPP工程公正、公開和公平的重要舉措.歐盟委員會對 PPP的合作過 程提出以下指導(dǎo)意見：更加具有指導(dǎo)意義的是各個地方政府的透明合作過程要求,這種“不厭其煩 的動力來自于如何把納稅人的錢花好的目的,既實現(xiàn)資金的最大價值( value for moneys由于PPP工程的特征與

16、傳統(tǒng)的政府建設(shè)承包工程具有很多類似的內(nèi)容,PPP工程過程與傳統(tǒng)的政府工程招標過程有很多類似,區(qū)別在于針對PPP工程特點,進行一些特殊的規(guī)定,例如風(fēng)險配置、合作條款和政府比擬模式( PSQ等問題.2001 年9月,為了適應(yīng)城市快速開展的需要,澳大利亞昆士蘭政府開展局制定和發(fā)布了 ?公私合作指導(dǎo)綱領(lǐng)?,規(guī)定政府公私合作工程,應(yīng)當根據(jù)以下步驟進行實施.政府開展局內(nèi)的根底建設(shè)合作部(Infrastructure partnership taskforce-IPT)是公私合作政策和指導(dǎo)文件的制訂者和政策實施的協(xié)調(diào)者,政府的各個職能局是行 業(yè)所屬工程的組織者、執(zhí)行者和合同治理者,財政局是工程的資金參謀和融資協(xié)調(diào) 者.議會預(yù)算審核委員會是工程批準機構(gòu).工程政府投資在3000萬美元,或工程的財現(xiàn)值在5000萬美元以上時,工程實施過程為：9. PPP工程結(jié)構(gòu)無論是合作中的政府,還是私企,需要明確PPP工程利益相關(guān)者的工程角色、驅(qū)動因素和職能關(guān)系.以下圖表示的是PPP工程的典型利益相關(guān)者.10. PPP工程的風(fēng)險分擔由于未來的不確定性,PPP工程的風(fēng)險分擔在理論上是公正、公平、公開原那么 的表達.更加現(xiàn)實的理解是風(fēng)險