PPP項(xiàng)目管理XXXX年07月6

1、PPP工程治理一一值得社會(huì)廣泛關(guān)注的事物1. PPP- 一個(gè)值得社會(huì)廣泛關(guān)注的事物您每天讀報(bào)紙、看電視、上網(wǎng)絡(luò)、聽(tīng)新聞,隨時(shí)會(huì)看到以下內(nèi)容：政府職能轉(zhuǎn)換和國(guó)有企業(yè)改革；投資體制改革和多種經(jīng)濟(jì)成分；企業(yè)股份制改造和治理人持股；地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異和個(gè)人貧富懸殊；壟斷行業(yè)超額利潤(rùn)和福利腐??；教育行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和教學(xué)質(zhì)量；醫(yī)療行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和效勞標(biāo)準(zhǔn)；民辦教育和私立醫(yī)院的法規(guī)監(jiān)督；等等.當(dāng)前社會(huì)的諸多熱點(diǎn)問(wèn)題都涉及到一個(gè)歷史上存在以久的問(wèn)題,既社會(huì)資產(chǎn)公 有制和私有制的問(wèn)題.90年代以來(lái),聯(lián)合國(guó)、歐盟、各個(gè)國(guó)家和地方省市分別在探 索PPP,既以公私合作的形式從事社會(huì)根底設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng).無(wú)論是在公有制經(jīng) 濟(jì)社會(huì)

2、,還是在私有制經(jīng)濟(jì)社會(huì),社會(huì)根底設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)面臨著哲學(xué)上的“悖 論或稱為“二難推理.由政府部門建設(shè)和經(jīng)營(yíng),政府的社會(huì)責(zé)任帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益 低下問(wèn)題.由私有化企業(yè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng),企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)帶來(lái)社會(huì)效益不良 問(wèn)題.公私合作的方式(Public Private Partnership-PPP ) 是解決社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì) 效益矛盾的一個(gè)途徑.PPP在公有制和私有制之間具有多種折衷方式.針對(duì)社會(huì)基 礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng),選擇適宜的方式能夠兼顧述社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重要求, 并成為近10年來(lái),世界各個(gè)國(guó)家在改革和開(kāi)展中探索的新方向,也許PPP說(shuō)明了無(wú)論“東方還是“西方,對(duì)政治經(jīng)濟(jì)理論中“黑貓和“白貓

3、的“顏色差異 的輕視,重視的是能夠帶來(lái)綜合實(shí)施效果的“好貓.公私合作的方式(Public Private Partnership-PPP )還可以作為政府開(kāi)展經(jīng) 濟(jì)的一個(gè)策略,這對(duì)于目前還沒(méi)有足夠資金投入根底設(shè)施建設(shè)的中西部地方政府尤 其有意義,在理論上政府可以使用稅賦收入和金融市場(chǎng)來(lái)投資和組織經(jīng)營(yíng)社會(huì)公益 工程.作為貧困地區(qū)政府開(kāi)展經(jīng)濟(jì)的策略,政府也可以采用公私合作的方式來(lái)獲得 對(duì)根底設(shè)施建設(shè)的投資補(bǔ)充和經(jīng)營(yíng)治理的專業(yè)技術(shù).近十年來(lái),聯(lián)合國(guó)、歐盟、各個(gè)國(guó)家和地方省市分別建立起不同職能的PPP組織、制定政策法規(guī)、提供實(shí)施指導(dǎo)、研究操作方法、積累成功樣板、交流合作經(jīng)驗(yàn) 和提供討論平臺(tái),形成了世界

4、性的 PPP公私合作趨勢(shì).2. PPP的定義、目的、范圍和條件PPP定義：加拿大PPP理事會(huì)對(duì)PPP的定義是 “為了最好的滿足明確定義的公 共需求,公共部門與非公實(shí)體之間根據(jù)各自的專業(yè)特長(zhǎng),適當(dāng)配置資源、風(fēng)險(xiǎn)和收 益的一種合作方式.PPP目的：公私合作(PPB的目的是在社會(huì)根底設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)中, 引進(jìn)改善和創(chuàng)新,發(fā)揮資金的最正確價(jià)值、提供完善的效勞設(shè)施和創(chuàng)造優(yōu)良的社會(huì)效 益,其核心目的是發(fā)揮資金的最大價(jià)值,既" Value for money . PPP條件：PPP 工程必須施行公正、公平、公開(kāi)的公私合作原那么.另外,國(guó)際組織、各國(guó)政府和地 方政府在PPP合作中的共同經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明

5、,成功 PPP合作的先決條件是：(1)堅(jiān)實(shí)的法律框架(2)明確的政府職能(3)能干的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)(公私)(4)透明的規(guī)定程序(5)科學(xué)的操作方法盡管PPP合作具有很多優(yōu)點(diǎn),必須熟悉到 PPP合作在設(shè)計(jì)、實(shí)施和治理中的復(fù) 雜性.只有在與其他方式比擬中證實(shí)具備公私合作的先決條件、能夠達(dá)成各方目標(biāo)、增值社會(huì)公益效勞,PPP合作才是傾向性的選擇.各個(gè)國(guó)家和地方政府對(duì)公私合作 范圍具有不同的規(guī)定領(lǐng)域和重點(diǎn)領(lǐng)域,個(gè)別國(guó)家甚至將合作范圍擴(kuò)大到監(jiān)獄治理、 警察練習(xí)、軍隊(duì)后勤和軍事練習(xí)效勞(英國(guó))和國(guó)家軍事行動(dòng)(美國(guó)) ,但是PPP 合作主要集中在涉及社會(huì)公益效應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi),聯(lián)合國(guó)開(kāi)展署(UNDP對(duì)PPP工程是根據(jù)以

6、下范圍進(jìn)行分類：(1)供水與水處理(2)固體廢物處理(3)能源(4)市政工程(5)公園與娛樂(lè)設(shè)施(6)公共交通(7)橋梁與道路(8)地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)(9)公共房屋建筑(10)通訊效勞(11)醫(yī)療保健(12)教育效勞(13)其他市政效勞3. PPP的合作模式在社會(huì)資產(chǎn)的公有制和私有制之間,具有公私合作的多種形式,在這段連續(xù)的 合作領(lǐng)域,政府從所有者/經(jīng)營(yíng)者向規(guī)那么制訂者/監(jiān)督者的角色在轉(zhuǎn)換.以下模式的名稱是加拿大 PPP理事會(huì)總結(jié)的PPP模式,在不同的國(guó)家可能采用 的專業(yè)術(shù)語(yǔ)有所差異,并可能還有沒(méi)包括的PPP模式：設(shè)計(jì)-建造(DB):私企根據(jù)政府部門的性能要求設(shè)計(jì)和建造根底設(shè)施,通常采 用固定價(jià)格的

7、方式.因此費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)是由私企承當(dāng)?shù)?(有人認(rèn)為DB不在PPP的范疇)經(jīng)營(yíng)-維護(hù)(O&M)根據(jù)合作合同,私企在一定的時(shí)間階段內(nèi)經(jīng)營(yíng)公眾擁有的資 產(chǎn),資產(chǎn)的所有權(quán)為公眾所有.設(shè)計(jì)-建造-融資-經(jīng)營(yíng)(DBFO：私企在長(zhǎng)期租賃合同條件下設(shè)計(jì),融資和建造 新的根底設(shè)施,在租賃期內(nèi)經(jīng)營(yíng)上述設(shè)施并在租賃期末將設(shè)施移交給政府部門.建造-擁有-經(jīng)營(yíng)(BOO):在政府協(xié)議和現(xiàn)行法規(guī)的約束下,私乞融資、建造和 擁永久性擁有和經(jīng)營(yíng)社會(huì)公益設(shè)施.建造-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交(BOOT):根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán),私企在固定的時(shí)間階段融資、 設(shè)計(jì)、建造和經(jīng)營(yíng)某設(shè)施(收取使用費(fèi)用),在特許經(jīng)驗(yàn)經(jīng)營(yíng)期限后,將所有權(quán)移交 給政府部

8、門.購(gòu)置-建造-經(jīng)營(yíng)(BBO):在固定資產(chǎn)升級(jí)和固定期限經(jīng)營(yíng)合同條件下,將公有 固定資產(chǎn)移交給私企或準(zhǔn)公有制實(shí)體,在移交期限內(nèi)政府通過(guò)合同實(shí)施限制.特許經(jīng)營(yíng)(Operation License ):私企(通常在固定期限內(nèi))獲得公共效勞設(shè) 施的經(jīng)營(yíng)權(quán)利,較多應(yīng)用在 IT行業(yè).工程融資(Finance Only):私企,通常是金融效勞企業(yè),通過(guò)各種投資工具, 例如長(zhǎng)期租賃或債卷發(fā)行為 PPP工程提供資金.4. 私企在PPP中的價(jià)值在社會(huì)根底設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中,非公有制機(jī)構(gòu)的介入可以提供的價(jià)值是投資 的新來(lái)源,資源的更好利用和產(chǎn)生公共資產(chǎn)增值.當(dāng)然,這也意味著PPP合作是具有投資水平和尚在尋找投資時(shí)

9、機(jī)的私有企業(yè)的巨大市場(chǎng).在PPP工程中,私有化企業(yè)的作用如下：(1)加快根底設(shè)施建設(shè)速度：額外投資的進(jìn)入(2)加快設(shè)施投入運(yùn)行：經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)私企的快速投入(3)降低全生命期本錢：私企在經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)下的本錢降低(4)更好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：私企對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)(5)改善經(jīng)營(yíng)績(jī)效：私企可能在改善績(jī)效中獲得經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)(6)提升效勞質(zhì)量：PPP合同中的懲罰、資產(chǎn)投入的增加和對(duì)革新的獎(jiǎng)勵(lì)(7)增加額外收入：私企資產(chǎn)的額外利用(8)增強(qiáng)公共設(shè)施治理：政府放棄經(jīng)營(yíng)專注治理監(jiān)督和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制.5. PPP與法律法規(guī)關(guān)于PPP與法律法規(guī)的關(guān)系,聯(lián)合國(guó)開(kāi)展署2000年P(guān)PP論壇作出如下結(jié)論(1) PPP需要國(guó)家機(jī)器和

10、法律體系來(lái)保證其存在的合法性,這包括明確的國(guó)家政策、法律規(guī)定和有力、透明和獨(dú)立的金融層面和技術(shù)層面的法規(guī)框架,以及國(guó)家 機(jī)構(gòu)明確的責(zé)任分工.(2)中央與地方政府的非集權(quán)化( Decentralization) 是PPP在地方政府取得 成功的先決條件.中央政府和地方政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移可能伴隨財(cái)政支配轉(zhuǎn)移,以使地方政府通過(guò)財(cái)稅征集或其他金融手段,如貸款、債卷、來(lái)獲得足夠的金融水平.(3) PPP的成功要求地方政府的各級(jí)部門必須具有強(qiáng)烈的與非公方的合作意愿, 以便在可承當(dāng)?shù)膬r(jià)格下,為地方居民提供各種社會(huì)公益效勞,這些社會(huì)公益效勞屬 于政府部門不能獨(dú)立提供的效勞.(4)地方政府必須熟悉到 PPP并不解脫政

11、府對(duì)公共效勞質(zhì)量的責(zé)任.地方政府必須從機(jī)構(gòu)上、金融上和心理上接受這一現(xiàn)實(shí)-政府不再是公共效勞的唯一提供者,并充分熟悉政府作為監(jiān)督者/治理者的新角色.這包括地方議會(huì)(人大)為支持 PPP 的立法水平.(5)地方政府,尤其是較小的地方政府,與非公機(jī)構(gòu)建立健康合作關(guān)系的水平 必須增強(qiáng).因此,對(duì)開(kāi)展的協(xié)助支持應(yīng)當(dāng)以向小社區(qū)提供PPP解決方案為導(dǎo)向,增強(qiáng)建立地區(qū)的PPP水平.(6)無(wú)論是基于自身水平還是與國(guó)際投資機(jī)構(gòu)合作,國(guó)家級(jí)的非公有制機(jī)構(gòu)作為根底效勞提供的潛在合作者具有中樞的角色.政府與全國(guó)性的和地方性的非公有 制機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話要增強(qiáng),以便定義共同的目標(biāo)和排除潛在的障礙.PPP政策制訂和方案設(shè)計(jì)水平

12、的增強(qiáng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)有非公有制機(jī)構(gòu)的全面參與.另外非公有制機(jī)構(gòu)應(yīng) 當(dāng)增強(qiáng)自身的技術(shù)水平和治理水平以便提供有效的效勞 6. PPP與國(guó)家機(jī)器PPP涉及到政治經(jīng)濟(jì)理論、國(guó)家機(jī)器、法律法規(guī)、國(guó)家政策、開(kāi)展規(guī)劃等一系 列問(wèn)題.堅(jiān)實(shí)的法律根底和明確的政府責(zé)任是PPP合作取得成功的先決條件之一.國(guó)際上公認(rèn)的三個(gè) PPP合作領(lǐng)域領(lǐng)先的英國(guó)、澳大利亞和美國(guó)(主要在供排水行業(yè)) 主要是在政府立法、規(guī)劃、監(jiān)督、指導(dǎo)方面具有領(lǐng)先地位.中國(guó)政府在2004年發(fā)布的?國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定?和 2005年發(fā)布 的?國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的假設(shè)干意見(jiàn)?等為PPP的開(kāi)展提供了法律依據(jù).?物權(quán)法?的

13、修改和?代建制?的推行分別代表了在法律框 架的逐步形成和實(shí)施步驟上的具體行動(dòng).各個(gè)地方政府相繼出臺(tái)了不同行業(yè)的政府 政策和條例規(guī)定.值得引起注意的是當(dāng)前除了法律框架建設(shè)之外,各級(jí)政府的公私 合作水平建設(shè).聯(lián)合國(guó)開(kāi)展署在2000年P(guān)PP論壇上提出以下建議的行動(dòng)：(1)為地方政府部門、非公有制機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)制定者提升水平,需要設(shè)計(jì)和 提供需求評(píng)價(jià)體系、工具方法和培訓(xùn)課程.(2)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立 PPP網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),分享PP嚙作的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),建立 PPP發(fā)起議案的數(shù)據(jù)庫(kù)和爭(zhēng)議辯論的論壇.各種成功的 PPP政策和地方法規(guī)可以通 過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獲得.(3)建立政府部門與非公有制機(jī)構(gòu)的對(duì)話平臺(tái)和經(jīng)驗(yàn)交換論壇以

14、下圖是加拿大昆士蘭政府的投資3000萬(wàn)美元或凈現(xiàn)值5000萬(wàn)美元)以上工程的政府工程團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu) 7. PPP的爭(zhēng)議公私合作PPP的開(kāi)展在各個(gè)國(guó)家和地區(qū)也存在不同的意見(jiàn)或疑問(wèn),集中為：(1)私有經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展和擴(kuò)大是否會(huì)削弱國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的限制水平,甚至政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位問(wèn)題.這方面的問(wèn)題有著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉國(guó)光教授的對(duì)市場(chǎng)化的質(zhì)疑,加拿大 的政治文化也被認(rèn)為是推行 PPP的障礙.(2)私企的經(jīng)營(yíng)是否會(huì)帶來(lái)股東利益超越公眾利益,從而帶來(lái)社會(huì)公益效勞的質(zhì)量下降,尤其是在醫(yī)療和教育行業(yè).這方面的事例有美國(guó)高昂的醫(yī)療費(fèi)用.(3)公私之間投資合作、經(jīng)營(yíng)合作甚至資產(chǎn)轉(zhuǎn)移是否會(huì)帶來(lái)公有資產(chǎn)的流失.(4)公私之間投資合作、經(jīng)營(yíng)

15、合作甚至資產(chǎn)轉(zhuǎn)移是否加劇權(quán)利濫用和腐敗賄賂(5)社會(huì)公益組織的經(jīng)營(yíng)改組是否會(huì)帶來(lái)局部人員的失業(yè).加拿大PPP協(xié)會(huì)針對(duì)上述問(wèn)題對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行了有限人數(shù)的調(diào)查,調(diào)查結(jié)果是 社會(huì)公眾的支持率在 80%±0 8. PPP的透明合作過(guò)程在保證堅(jiān)實(shí)的法律根底和政府 PPP工程實(shí)施水平的根底上,透明的 PPP工程合 作過(guò)程是保證PPP工程公正、公開(kāi)和公平的重要舉措.歐盟委員會(huì)對(duì) PPP的合作過(guò) 程提出以下指導(dǎo)意見(jiàn)：更加具有指導(dǎo)意義的是各個(gè)地方政府的透明合作過(guò)程要求,這種“不厭其煩 的動(dòng)力來(lái)自于如何把納稅人的錢花好的目的,既實(shí)現(xiàn)資金的最大價(jià)值( value for moneys由于PPP工程的特征與

16、傳統(tǒng)的政府建設(shè)承包工程具有很多類似的內(nèi)容,PPP工程過(guò)程與傳統(tǒng)的政府工程招標(biāo)過(guò)程有很多類似,區(qū)別在于針對(duì)PPP工程特點(diǎn),進(jìn)行一些特殊的規(guī)定,例如風(fēng)險(xiǎn)配置、合作條款和政府比擬模式( PSQ等問(wèn)題.2001 年9月,為了適應(yīng)城市快速開(kāi)展的需要,澳大利亞昆士蘭政府開(kāi)展局制定和發(fā)布了 ?公私合作指導(dǎo)綱領(lǐng)?,規(guī)定政府公私合作工程,應(yīng)當(dāng)根據(jù)以下步驟進(jìn)行實(shí)施.政府開(kāi)展局內(nèi)的根底建設(shè)合作部(Infrastructure partnership taskforce-IPT)是公私合作政策和指導(dǎo)文件的制訂者和政策實(shí)施的協(xié)調(diào)者,政府的各個(gè)職能局是行 業(yè)所屬工程的組織者、執(zhí)行者和合同治理者,財(cái)政局是工程的資金參謀和融資協(xié)調(diào) 者.議會(huì)預(yù)算審核委員會(huì)是工程批準(zhǔn)機(jī)構(gòu).工程政府投資在3000萬(wàn)美元,或工程的財(cái)現(xiàn)值在5000萬(wàn)美元以上時(shí),工程實(shí)施過(guò)程為：9. PPP工程結(jié)構(gòu)無(wú)論是合作中的政府,還是私企,需要明確PPP工程利益相關(guān)者的工程角色、驅(qū)動(dòng)因素和職能關(guān)系.以下圖表示的是PPP工程的典型利益相關(guān)者.10. PPP工程的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)由于未來(lái)的不確定性,PPP工程的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在理論上是公正、公平、公開(kāi)原那么 的表達(dá).更加現(xiàn)實(shí)的理解是風(fēng)險(xiǎn)