對機(jī)構(gòu)編制實名制管理的調(diào)研思考

1、XXXX 年對機(jī)構(gòu)編制實名制管理的調(diào)研思考（可編輯）對機(jī)構(gòu)編制實名制管理的調(diào)研思考 摘要 機(jī)構(gòu)編制實名制是機(jī) 構(gòu)編制管理的一種手段同時也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的多種因素綜合作用的產(chǎn)物。它的產(chǎn)生最根本的原因是時代背景的改變、編制與實有人員不符、行政成本的增加以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需求。推行機(jī)構(gòu)編制實名制有其積極的現(xiàn)實意義同時也存在一系列亟待解決的問題。要使其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境必須要拓展思維多角度深層次探索完善這一管理模式。關(guān)鍵詞 機(jī)構(gòu)編制實名制理性認(rèn)識對策建議機(jī)構(gòu)編制工作的基本任務(wù)實際上就是研究和處理上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、 生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的問題在一定層面上解決不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)

2、社會發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)和社會快速轉(zhuǎn)型、 全面建設(shè)小康社會的新時期機(jī)構(gòu)編制實名制應(yīng)時而生為規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理拓展了新的視野。我們肯定它存在的積極意義同時也有必要理性的思考和完善這一新的管理模式。一、 對機(jī)構(gòu)編制實名制的理性認(rèn)識機(jī)構(gòu)編制實名制的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果也是機(jī)構(gòu)編制管理的客觀需求。機(jī)構(gòu)編制管理工作是行政管理的一個重要組成部分因此機(jī)構(gòu)編制實名制的興起是與政府行政管理體制改革密不可分的。（一）實名制興起的時代背景、行政管理體制的改變。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是一個分散而高效的社會結(jié)構(gòu)它要求一 套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。政府是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的締造者和推動者。政府作為社會結(jié)構(gòu)的有機(jī)組

3、成部分是與市場經(jīng)濟(jì)體制相輔相成 而不能獨立存在的。也就是說政府結(jié)構(gòu)、功能、運行均受市場經(jīng)濟(jì)體制的制約與影響。機(jī)構(gòu)編制管理是政府行政管理的重要組成部分它同政府一樣也必須實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型：一是要完成角色轉(zhuǎn)變努力適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求二是要隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變 管理思維使之與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。、編制與實有人員不相符。市場經(jīng)濟(jì)體制下政府財政、人事制度的漸進(jìn)改革地方政府逐漸掌 握了一定程度的財政權(quán)、人事權(quán)因此在核定的機(jī)構(gòu)編制之外有了自控 的空間地方財政編制出現(xiàn)。地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、 緩解就業(yè)壓力、推動經(jīng)濟(jì)社 會發(fā)展不得不行使自控權(quán)因而造成機(jī)關(guān)、 事業(yè)單位超編、混編

4、、混崗、 超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問題隨之衍生。、行政成本不斷增加。政府運行既有經(jīng)濟(jì)成本又有管理成本還有政治成本。經(jīng)濟(jì)成本具體表現(xiàn)為政府運行過程中的物質(zhì)耗費。經(jīng)濟(jì)成本的高漲形成財政壓力甚至是負(fù)擔(dān)使政府無法把大量財政收入真正用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事造成各部門職能交叉政出多門甚而出現(xiàn)推諉 扯皮現(xiàn)象公眾不滿情緒高漲給社會穩(wěn)定造成一定的政治風(fēng)險。這種內(nèi)部損耗帶來了無形的效率損失。正是由于經(jīng)濟(jì)成本、管理成本、政治成本的不斷增加政府被迫從 控制實有人員膨脹上著手以期減緩壓力提高效率降低行政成本。、強(qiáng)化政府職能的客觀需求。機(jī)構(gòu)編制管理是政府管理的重要組成部分理順機(jī)構(gòu)編制管理是深化行政管理體制改革、

5、強(qiáng)化政府職能的重要一環(huán)。機(jī)構(gòu)編制管理遵循著決策、執(zhí)行、監(jiān)督這一流程。就機(jī)構(gòu)編制管理本身卻只重決策一環(huán)而不重視執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié) 這就造成了在執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)空檔以至出現(xiàn)超編、混編、吃 空 餉”、底數(shù)不清等問題。機(jī)構(gòu)編制實名制實質(zhì)上就是 決策、執(zhí)行、監(jiān)督”環(huán)節(jié)的紐帶它調(diào) 控著機(jī)構(gòu)編制管理流程的起點和終點使機(jī)構(gòu)編制管理由被動變?yōu)橹?動。（二）實施機(jī)構(gòu)編制實名制的現(xiàn)實意義從宏觀上看機(jī)構(gòu)編制實名 制是機(jī)構(gòu)編制管理的一種方法目的是為了控制機(jī)構(gòu)、編制和實有人員 膨脹、落實機(jī)構(gòu)編制管理方針政策。操作中它必須以部門協(xié)調(diào)配合為前提以 機(jī)構(gòu)編制管理證（卡） 為載體以編制核準(zhǔn)為基本內(nèi)容將審批的機(jī)構(gòu)、 編制和實有機(jī)構(gòu)、

6、人員 對應(yīng)起來。從機(jī)構(gòu)編制實名制的功用來論主要有以下幾方面現(xiàn)實意義：、有 利于人事共管。市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立財政、人事體制的改革地方有了更多的 自主權(quán)而這種自主權(quán)又很難正當(dāng)調(diào)控使得編制數(shù)與實有人數(shù)常常無 法一一對應(yīng)在崗不在編人員、編外人員、混編人員不同程度地涌現(xiàn)。機(jī)構(gòu)編制實名制的出現(xiàn)就是因應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下實有人員大于 經(jīng)審批的編制數(shù)額現(xiàn)象把單純地管人和管事形成一個整體從而實現(xiàn) 人事共管。、有利于整合條塊分割管理?，F(xiàn)實中的機(jī)構(gòu)編制管理諸環(huán)節(jié)實質(zhì)上是由多個部門分別行使的。機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制的數(shù)額組織、人事等部門負(fù)責(zé)錄用、調(diào)配、安置人員并審批人員工資財政部門負(fù)責(zé)編制部門 預(yù)算、核

7、撥或核減工資勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)辦理社會保障手續(xù)紀(jì) 檢、監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制部門共同負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為。各部門之間有明確的職能界定和權(quán)力劃分機(jī)構(gòu)編制部門無權(quán)干 涉組織、人事、財政等部門的具體業(yè)務(wù)。同時市場經(jīng)濟(jì)條件下財政、人事體制的改革導(dǎo)致各地、各部門在 財政和人員管理方面有了一定的自主選擇權(quán)這給機(jī)構(gòu)、 實有人員大于 經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制創(chuàng)造了可能。機(jī)構(gòu)編制實名制的功用就是把由組織編制人事財政等部門共同 完成的機(jī)構(gòu)編制管理的 決策、執(zhí)行、監(jiān)督”等環(huán)節(jié)串聯(lián)起來將多部門 的割據(jù)式管理職能整合。、有利于由點到面的全方位管理。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)編制管理是點式的它把著眼點放在了決策”這個原點即以審批方式

8、決定機(jī)構(gòu)設(shè)立和編制數(shù)額審批之后的管理相對弱化 這種管理方法可以稱之為點式管理。點式管理不能形成塊面以致于機(jī)構(gòu)編制管理流程出現(xiàn)了諸多漏 洞給超編、混編、混崗、吃 空餉”、底數(shù)不清等問題制造了可能。市場經(jīng)濟(jì)體制下隨著政府職能的不斷調(diào)整轉(zhuǎn)變政府不僅肩負(fù)推 動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重任而且有相對較大的權(quán)限來配置政府機(jī)構(gòu)、編制。因而仍然采用審批方式從事機(jī)構(gòu)編制管理顯然與政府職能不相 適應(yīng)。機(jī)構(gòu)編制實名制就是借助機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）這一載體楔 入用編核準(zhǔn)程序力圖把靜態(tài)的編制數(shù)與動態(tài)的實有人員一一對應(yīng)。也就是說它旨在延伸管理觸角把管理貫穿于機(jī)構(gòu)編制的審批、使用過程及結(jié)果這一完整流程中去從而形成由點到面的全方位管理

9、拓 展機(jī)構(gòu)編制管理的空間。二、實名制管理存在的不足與難點針對機(jī)構(gòu)編制管理過程中出現(xiàn) 的超編、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、混編、混崗、吃 空餉”、底數(shù)不清等問題各地 因地制宜采取了諸如機(jī)構(gòu)編制管理手冊、機(jī)構(gòu)編制管理證卡 等模式。這些管理模式的共同點就是明確并規(guī)范了人員入編、出編、編制 變更等具體流程建立相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制層層把關(guān)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制審批后的日常監(jiān)管等總體上看這些先期探索為機(jī)構(gòu)編制工作 轉(zhuǎn)型開辟了新視野奠定了良好基礎(chǔ)。但是機(jī)構(gòu)編制實名制也不可避免地存在一些不盡如人意之處。一是難控超編人員。對超編人員進(jìn)行清理、規(guī)范是必要的但是不能簡單地一刀切予以 全部清除而是要理性對待。實施機(jī)構(gòu)編制實名制的目的在于

10、將機(jī)構(gòu)、人員與經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、 編制一一對應(yīng)起來以節(jié)約財政開支降低行政成本但從嚴(yán)格意義上說 機(jī)構(gòu)編制實名制實際上對超編人員沒有多少約束力因為超編人員實 質(zhì)上大都進(jìn)入財政工資統(tǒng)發(fā)程序確定為超編并未更改這種程序。這是實施機(jī)構(gòu)編制實名制過程中亟需解決的新問題。二是視角單一容易落入傳統(tǒng)思維定式。機(jī)構(gòu)編制實名制的制度安排主要是通過程序設(shè)計和管理流程變 化控制機(jī)構(gòu)、編制和實有人員的不合理增長態(tài)勢。在很大程度上實施機(jī)構(gòu)編制實名制的目的在于控制機(jī)構(gòu)編制膨 脹減輕國家財政壓力降低行政成本。這一目標(biāo)定位精簡、控制與計劃經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)體制下的機(jī)構(gòu)編 制管理一脈相承沒有跳出就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)、就編制論編制的傳統(tǒng)思維定 式。這

11、與我們建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府、效能政府的現(xiàn) 實需求存在一定差距。而僅僅就是精簡、控制而不拓展和深化機(jī)構(gòu)編制管理的領(lǐng)域是不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的三是不能與科學(xué)配置執(zhí)政資源相一致。機(jī)構(gòu)編制實名制是對已審批的機(jī)構(gòu)、編制和實有人員進(jìn)行嚴(yán)格控 制和規(guī)范管理并不涉及審批行為本身。但是隨著經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展步伐現(xiàn)實已不再滿足于嚴(yán)格控制 和規(guī)范管理而是呼喚機(jī)構(gòu)編制管理能科學(xué)配置執(zhí)政資源。這就牽涉到如何明晰政府各部門的職能怎樣界定部門相互之間 的責(zé)任、權(quán)力和利益如何科學(xué)、合理地確定不同地區(qū)和部門的編制總 量、結(jié)構(gòu)如何隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r實行動態(tài)調(diào)控等等。機(jī)構(gòu)編制實名制的重點是在嚴(yán)格控制和規(guī)范管理上

12、而不是積極 改造機(jī)構(gòu)編制審批的源頭。機(jī)構(gòu)編制實名制是一項基礎(chǔ)工程但如果僅僅滿足于基礎(chǔ)的構(gòu)建 而忽略質(zhì)的提升終究無法與市場經(jīng)濟(jì)條件下的管理環(huán)境相協(xié)調(diào)。三、對策及建議實施機(jī)構(gòu)編制實名制是為了努力適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)構(gòu)編制管理面臨的新情況和新形勢。它通過構(gòu)建一個新的協(xié)作機(jī)制為整個體制轉(zhuǎn)換奠定了基礎(chǔ)。實名制的根本目的在于管住現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)、編制和人員按既定規(guī)則 運行還沒有將著眼點放在執(zhí)政資源的科學(xué)配置上。因此要完善這一管理模式使之與市場經(jīng)濟(jì)條件下的管理環(huán)境相 一致我們還得慎重思考要跳出就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)就編制論編制的思維定 式要建立系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、制約等機(jī)制以確保這一管理模式的正常運行。一是要建立一套系統(tǒng)、權(quán)威、完

13、善的規(guī)則體系。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)管理模式缺乏一套成熟完善的制度。因此機(jī)構(gòu)編制管理多數(shù)情況下是以經(jīng)驗管理為主向的。要實現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的科學(xué)化管理就是要建立一套系統(tǒng)、權(quán)威、完善 的規(guī)則體系確保編制管理有法可依有制可循。首先把編制就是法律”現(xiàn)實化使機(jī)構(gòu)編制管理走出人治的困境 走上依法管理、依制運行的軌道。地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例 的出臺解決了實 現(xiàn)這一目標(biāo)的根本性問題其次要向標(biāo)準(zhǔn)管理轉(zhuǎn)變根據(jù)部門職責(zé)、法定權(quán)限、工作方式等規(guī)定抽象、提煉出核定機(jī)構(gòu)、編制的客觀要素使機(jī) 構(gòu)、編制配備有確定的、量化的標(biāo)準(zhǔn)可供參考。第三要盡快建立一套科學(xué)系統(tǒng)的績效評估標(biāo)準(zhǔn)考核三定”內(nèi)容是否落到實處機(jī)構(gòu)內(nèi)部、機(jī)構(gòu)彼此之間是否

14、協(xié)調(diào)人力資源是否發(fā)揮了 最大效用等。總而言之就是要以科學(xué)化的手段推動機(jī)構(gòu)編制管理從無形向有形轉(zhuǎn)變從主觀判定向客觀判斷轉(zhuǎn)變。二是要完善職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制。要發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制實名制的紐帶作用必須要合理地處理機(jī)構(gòu)編制 管理 決策、執(zhí)行、監(jiān)督”環(huán)節(jié)所涉及的職能部門之間關(guān)系做到分而不 散合而不亂。職能部門之間要達(dá)成共識要將機(jī)構(gòu)編制管理作為一個系統(tǒng)對待 不能將 決策、執(zhí)行、監(jiān)督”等環(huán)節(jié)剝離開來。從超編、混編、混崗、吃 空餉”、底數(shù)不清等現(xiàn)象產(chǎn)生的原因來 看主要是 執(zhí)行和監(jiān)督”環(huán)節(jié)弱化出問題因此完善職能部門的協(xié)調(diào)機(jī) 制是確保機(jī)構(gòu)編制實名制管理的首要前提也是機(jī)構(gòu)編制實名制能否 有促進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理工作的根本保證?，F(xiàn)實

15、的機(jī)構(gòu)編制決策環(huán)節(jié)實質(zhì)上已置于一個綜合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)編委會因此作機(jī)構(gòu)編制決策機(jī)構(gòu)不能將決策”這一起點視為終點合理調(diào)控組織、人事、財政、紀(jì)檢等部門關(guān)系減少權(quán)力沖突充分發(fā)揮各 部門職能作用使各職能部門既相應(yīng)獨立又互相兼顧彼此合作。三是要構(gòu)建超編、混編、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備、吃空餉、底數(shù)不清等違規(guī)現(xiàn)象的制約機(jī)制。實施機(jī)構(gòu)編制實名制的目的在于將機(jī)構(gòu)、人員與經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、 編制一一對應(yīng)起來以節(jié)約財政開支、降低行政成本。但我們必須清醒地認(rèn)識到現(xiàn)階段所實施的機(jī)構(gòu)編制手冊以及機(jī)構(gòu)編制管理證卡等管理模式還只是登記和澄清底子階段對 上述超編等違規(guī)現(xiàn)象還沒有實質(zhì)性的約束力。換言之這一模式目前還達(dá)不到節(jié)約財政開支、降低行政成

16、本的終 極目標(biāo)。因此構(gòu)建一套強(qiáng)實可行的制約機(jī)制以確保機(jī)構(gòu)編制實名制管理的科學(xué)性和實效性是相當(dāng)必要的。要構(gòu)建切實可行的制約機(jī)制我們既要遵從機(jī)構(gòu)編制管理環(huán)節(jié)同時又要跳出環(huán)節(jié)之外。從環(huán)節(jié)入手首先要注意財政預(yù)算與機(jī)構(gòu)編制總量機(jī)構(gòu)編制管理控制相結(jié)合將財政預(yù)算與審批核定的編制總量對應(yīng)起來以消除編制與實有人員脫節(jié)而造成的損耗其次要實行考核機(jī)制與人事共管的分 流機(jī)制相結(jié)合將那些不適應(yīng)現(xiàn)實崗位的人員科學(xué)合理地分流出去以 緩解超編等現(xiàn)象造成的財政壓力。從環(huán)節(jié)之外思考構(gòu)建制約機(jī)制最根本的一點就是要強(qiáng)化編制就是法律”的理念實現(xiàn)控制超編混編等現(xiàn)象步入從人治到法治的健康軌 道。機(jī)構(gòu)編制管理是一個循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程。市場經(jīng)濟(jì)背景下管理環(huán)境和管理對象始終處于不確定性狀態(tài)只 有采取