公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問題與發(fā)展現(xiàn)狀論文

1、公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問題與發(fā)展現(xiàn)狀論文 環(huán)境影響評價(jià)制度是環(huán)境影響評價(jià)活動的法律化、制度化和程 序化，是國家通過立法對環(huán)境影響評價(jià)的主體、對象、范圍、內(nèi)容、 程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)活動的一套規(guī)則。 公眾參 與環(huán)境影響評價(jià)是指在進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)、編制、審批 _ 時(shí)，必須 征求公眾對擬議行動的意見， 將公眾意見作為決策的一項(xiàng)依據(jù)， 從而 避免擬議行動對環(huán)境可能造成的損害， 保護(hù)相關(guān)利害關(guān)系人的環(huán)境權(quán) 益。但是，我國環(huán)境影響評價(jià)制度實(shí)行的前 10 多年中，相關(guān)法律、 法規(guī)對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)只字未提。 中國公眾參與環(huán)境影響評價(jià) 主要得益于國際金融組織的推動， 1991 年我國實(shí)施

2、了一個(gè)由亞洲開 發(fā)銀行提供贈款的環(huán)境影響評價(jià)培訓(xùn)項(xiàng)目， 該項(xiàng)目首次在我國環(huán)境影 響評價(jià)中引入公眾參與機(jī)制。隨后公眾參與開始得到重視。 xx 年通 過的環(huán)境影響評價(jià)法在第 5條、第 11條、第21條分別對國家鼓 勵公眾參與環(huán)境影響評價(jià)、 規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與、 建設(shè)項(xiàng)目 環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與進(jìn)行了規(guī)定。 但是，這些仍是比較原則性的 規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏可操作性。直至環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦 法的誕生。該辦法于 xx 年 3 月 18 曰起施行，對環(huán)境影響評價(jià)中公 眾參與的具體范圍、參與程序、方式、期限以及保障公眾環(huán)境知情權(quán) 和參與權(quán)的措施等做了更為細(xì)化的規(guī)定。 至此我國公眾參與環(huán)境影響

3、評價(jià)工作逐漸走向正規(guī)， 有了更加明確的公眾參與程序， 增強(qiáng)了公眾 參與環(huán)境影響評價(jià)工作的可操作性。公眾能否參與到環(huán)境保護(hù)中來，很大程度上取決于他們的參與 意識。當(dāng)前公眾對環(huán)境保護(hù)和環(huán)境問題認(rèn)識不足， 公眾參與環(huán)境影響 評價(jià)的意識很弱。 有些人不參與也不愿意表達(dá)自己的意見， 有的甚至 對環(huán)保措施和項(xiàng)目不管是否有危害都持抵制態(tài)度。 有時(shí)候環(huán)境報(bào)告公 示的內(nèi)容過于專業(yè)， 很多公眾受教育程度較低， 受環(huán)境保護(hù)知識水平 的限制，無法或者很難正確表達(dá)自己的意思，造成參與質(zhì)量低下，達(dá) 不到預(yù)期的效果。公眾參與的時(shí)間滯后，一旦決策部門在審批時(shí)認(rèn)為公眾所提意 見或者發(fā)現(xiàn)問題對于避免項(xiàng)目的重大環(huán)境影響有意義而導(dǎo)致

4、項(xiàng)目或 者行動擱淺， 項(xiàng)目投資者所付出的成本太大。 審批項(xiàng)目的決策者極可 能為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和顧及投資者的利益而犧牲公眾的環(huán)境利益， 使得 _的編制流于形式 4。發(fā)達(dá)國家的環(huán)境影響評價(jià)制度都要求在確定范 圍階段就及早進(jìn)行公眾參與。 因此我國應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要將制作環(huán)評 大綱作為編制 _ 的一個(gè)獨(dú)立程序，并明確規(guī)定在此階段就要引入公 眾參與機(jī)制， 這樣環(huán)評單位在編制報(bào)告書時(shí)， 就可將公眾的意見和建 議反映到 _ 中去，有利于及早發(fā)現(xiàn)問題，從而避免發(fā)現(xiàn)問題太晚而 影響決策。環(huán)境保護(hù)NGO作為公眾的一種組織形式，它以貼近公眾、熟悉 公眾、能反映公眾的利益和愿望、并有專業(yè)技能參與為特征，因而對 政府制定的

5、專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)，環(huán)境保護(hù)NGC都可 以充當(dāng)公眾的代言人， 對專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目的環(huán)境影響提出意見， 以阻 止可能危害公眾利益和國家長遠(yuǎn)環(huán)境利益的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的決策 實(shí)施。但我國環(huán)保性的NG（多屬于政府支持的民辦組織，這種結(jié)構(gòu)在 一定程度上會影響到公眾的利益，也不利于 NGC自治性的發(fā)揮。目前我國流域中的很多環(huán)境問題直接關(guān)系到公眾的切身利益， 而公眾參與主要依賴于政府的扶植和資助， 參與的內(nèi)在動力未被充分 調(diào)動起來 7。我國的公眾參與多為政府主導(dǎo)型的 “自上而下”的形式， 參與主體多為受影響的個(gè)人， 沒有專門的代表公眾利益的團(tuán)體和組織， 在環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)往往沒有能力與之抗衡。

6、 這種政府主導(dǎo)下的公 眾參與，只有涉及到公眾自身根本利益的時(shí)候， 公眾才會表達(dá)一下自 己的立場， 如果不涉及公眾自身的根本利益， 公眾很難將自己獨(dú)立的 立場充分表達(dá)出來， 使得公眾參與很容易流于形式， 導(dǎo)致參與的效果 不明顯。在環(huán)境保護(hù)和自然資源管理方面，澳大利亞政府創(chuàng)造了鼓勵公 眾參與的良好氛圍， 公眾參與環(huán)境影響評價(jià)和流域水污染控制等環(huán)保 項(xiàng)目中， 社區(qū)參與和社區(qū)承諾是公認(rèn)最有效的方式。 社區(qū)參與程序可 以看作是在環(huán)保和自然資源管理的設(shè)計(jì)、 實(shí)施和影響監(jiān)測中運(yùn)用的一 個(gè)技術(shù)包， 它起始于使目標(biāo)群體知情， 繼之以對需要承諾的社區(qū)進(jìn)行 賦權(quán)，直到社區(qū)能堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)所希望的結(jié)果。 這個(gè)技術(shù)包由五個(gè)行

7、動階 段組成：告知階段、咨詢階段、參與階段、合作階段、賦權(quán)階段。告知階段：社區(qū)知情的方式包括已經(jīng)準(zhǔn)備好的描述事實(shí)的傳單、 出版物以及相關(guān)的報(bào)告，還包括互聯(lián)網(wǎng)、公共展覽、媒體傳播和官方 公告等。咨詢階段：當(dāng)對公眾進(jìn)行咨詢的時(shí)候，希望得到他們的反饋， 可以采用焦點(diǎn)小組、實(shí)地調(diào)研、公眾會議、建立必要數(shù)據(jù)庫等方式， 以便做出基于實(shí)據(jù)的決策和政策設(shè)計(jì)。參與階段：通過研討會、投票表決，建立針對社區(qū)的傾聽渠道， 最終社區(qū)各群體可以采用正式的書面或口頭的形式表達(dá)他們對目標(biāo) 項(xiàng)目的支持。合作階段：組建多個(gè)市民顧問小組對關(guān)鍵問題進(jìn)行深入的分析， 對核心的利益相關(guān)者以及脆弱群體要組織單獨(dú)的小組會議進(jìn)行磋商 和認(rèn)同，

8、這個(gè)階段的目標(biāo)是確保最終決策是通過參與式的方式達(dá)成的， 因此當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的所有權(quán)擁有者將會支持這個(gè)項(xiàng)目。賦權(quán)階段：社區(qū)可以成立公民評判委員會來代表社區(qū)進(jìn)行決策， 采取投票方式讓人們支持他們各自的偏好。 社區(qū)得到的賦權(quán)包括：更 新關(guān)鍵數(shù)據(jù)庫，更新現(xiàn)象描述、更新進(jìn)展以及影響的指標(biāo)數(shù)據(jù)。就一 些關(guān)鍵問題進(jìn)行決策、管理和政策實(shí)施行為。在澳大利亞法律明確規(guī)定環(huán)境管理中公眾參與的必要性，以及 對于公眾意見必須在規(guī)定期限、由規(guī)定級別的官員作出反饋的機(jī)制， 從法律上保證了公眾參與的有效性和積極性。 社區(qū)代表委員會在公眾 參與中起到非常重要的作用，委員代表的產(chǎn)生過程必須公平和透明。 社區(qū)代表委員會的活動組織方式、權(quán)

9、利、義務(wù)等必須明確。3.1 社區(qū)磋商小組的建設(shè)體系中國和澳大利亞在使用自然資源的制度和文化背景方面存在明 顯的差別。在澳大利亞，政府沒有集權(quán)地位，其權(quán)力范圍被私有化的 市場所制約， 土地和水方面也是以私人所有權(quán)為主。 盡管有上述的不 同點(diǎn)，然而對環(huán)境負(fù)責(zé)的行為是全民的事業(yè)， 在這一點(diǎn)上中澳之間沒 有區(qū)別，同樣對于利益、目標(biāo)、戰(zhàn)略和個(gè)體行為方面的關(guān)注，在兩國 也是共同的。 澳大利亞社區(qū)參與的成功經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒的。 完善 環(huán)境影響評價(jià)制度， 應(yīng)該致力于提高公眾參與的主體性意識， 使得公 眾參與不再是一種義務(wù)， 而是一種權(quán)利， 公眾參與不再是一種被動盲 目的行為，而是一種主動、 自愿的行為。社區(qū)

10、成員作為資源擁有者和 使用者，他們自主擁有資源時(shí)的激勵力量是任何別的主體所不具備的 優(yōu)勢，因此，在環(huán)境治理中將社區(qū)排除在外，將導(dǎo)致失敗。結(jié)合中國 環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的現(xiàn)狀， 設(shè)計(jì)出一種新的公眾參與模式即社區(qū) 磋商小組。社區(qū)磋商小組成員可以是社區(qū)派出的代表，也可以是社區(qū)小組 選舉產(chǎn)生的代表，一般 3-5 人組成。社區(qū)小組選舉代表的辦法是：以 社區(qū)為單位，組織有利益相關(guān)的居民或每戶參加 1 名代表進(jìn)行民主推 選或無記名投票選舉。社區(qū)磋商小組人員應(yīng)具備以下條件：擁護(hù)國家法律法規(guī)，熱心 為社區(qū)單位和居民服務(wù)；作風(fēng)正派，辦事公道；身體健康，有一定的 議事能力和群眾威信； 熟悉環(huán)境方面的法律法規(guī)， 有一

11、定的環(huán)境保護(hù) 方面的專業(yè)知識背景。向所在社區(qū)單位和社區(qū)成員宣傳 _ 的環(huán)境保護(hù)方面的方針政 策、法律法規(guī)，提高群眾環(huán)境意識；密切聯(lián)系社區(qū)成員，傾聽群眾的 意見、建議和要求，反映社區(qū)成員的共同意愿，做到上情下達(dá)，下情 上達(dá)；對區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境問題進(jìn)行診斷，并提出應(yīng)對措施（如：居 民手冊、規(guī)章制度等）；代表社區(qū)成員的意愿參與社區(qū)環(huán)境方面的議 事，行使表決權(quán)。（1）摸底調(diào)查。初步調(diào)查污染企業(yè)或規(guī)劃的基本情況，了解其 對本社區(qū)影響程度與范圍，并了解國家相關(guān)的法律、法規(guī)。（2）宣傳與征求意見。根據(jù)所了解的情況，向社區(qū)成員宣傳建 設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃對社區(qū)的影響， 聽取社區(qū)成員對建設(shè)項(xiàng)目或者規(guī)劃的意 見和建議。（

12、 3）對社區(qū)居民提出的意見和建議進(jìn)行歸并總結(jié)， 形成書面意 見和建議，并公示。（4）代表社區(qū)參與多方利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開展談判。（5）向社區(qū)通告多方利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)談判過程及談判結(jié)果。研究小組在常州市武進(jìn)區(qū)雪堰鎮(zhèn)雅浦村開展了 CCG5行模式的 試點(diǎn)研究，以雅浦村衣業(yè)面源、生活污水、生活垃圾和水產(chǎn)養(yǎng)殖污染 控制為切入點(diǎn)，開展了以衣民為主體的雅浦村 CCG參與社會環(huán)境影響 評價(jià)的試點(diǎn)活動，并得到地方環(huán)保局、婦聯(lián)組織和社區(qū)的大力支持。社會評價(jià)是分析擬建項(xiàng)目對當(dāng)?shù)兀ɑ虿暗貐^(qū)，乃至全社會） 社會的影響和社會條件對項(xiàng)目的適應(yīng)性和可接受程度， 評價(jià)項(xiàng)目的社 會可行性 10。目前在我國社會評價(jià)還未得到足夠的重視，而國

13、家對 環(huán)境影響評價(jià)有強(qiáng)制性要求， 可以通過對評價(jià)人員進(jìn)行社會評價(jià)方面 的培訓(xùn)，在項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)中實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目社會影響的評價(jià)。 雅浦村 試點(diǎn)項(xiàng)目在公眾參與環(huán)境影響評價(jià)中也引入了社會評價(jià)的內(nèi)容。項(xiàng)目組在常州召開了 CCG成員征求意見小型會議，從雪堰鎮(zhèn)環(huán) 保站及現(xiàn)有的雅浦村委、村小組組長和婦女隊(duì)長中推薦構(gòu)成 CCG項(xiàng) 目組設(shè)計(jì)了 CCG培訓(xùn)前工作調(diào)查表，設(shè)計(jì)相關(guān)問題，對培訓(xùn)人員的環(huán) 境意識、環(huán)境能力建設(shè)和對培訓(xùn)的要求進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)對CC次員環(huán) 境意識和能力建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定了雅浦CCG成員的培訓(xùn)工 作。培訓(xùn)工作應(yīng)與CCG員的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)。為了保證學(xué)員學(xué) 習(xí)的知識能得到很好的應(yīng)用，在培訓(xùn)

14、工作中，我們加強(qiáng)了與CCG成員 生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公眾參與方式的培訓(xùn)，培訓(xùn)方式通俗易懂。通過培訓(xùn)使CCG成員對該地區(qū)的環(huán)境污染有所了解，并將雅浦 村CC次員分成4個(gè)項(xiàng)目活動小組，包括生活垃圾組、生活污水組、 水產(chǎn)養(yǎng)殖組和衣業(yè)面源組。項(xiàng)目組及CCG成員就擬開展的4個(gè)試點(diǎn)項(xiàng) 目工作計(jì)劃、目標(biāo)、程序等內(nèi)容進(jìn)行了研討，制訂了詳細(xì)計(jì)劃，并考 察了雅浦村柑橘種植、 水產(chǎn)養(yǎng)殖、 生活垃圾處置與生活污水處理項(xiàng)目 現(xiàn)場。4 個(gè)項(xiàng)目組與雅浦村CCG成員一起開展行為與環(huán)境污染認(rèn)知、 污染控制方法與措施方面的調(diào)查， 對污染狀況進(jìn)行了分析， 提出了目 前雅浦村在這四個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)中存在的主要問題。在現(xiàn)場考察和調(diào)查結(jié)果

15、的基礎(chǔ)上雅浦 CCG4活動小組分別編制了衣業(yè)面源、 水產(chǎn)養(yǎng)殖、 生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行 為手冊。在項(xiàng)目活動小組內(nèi)部討論的基礎(chǔ)上，向 CCG成員分發(fā)手冊，并 征求他們對行為手冊的意見和建議， 分別形成了衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、 生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊。在征求雅浦村CCG成員建議和意見的基礎(chǔ)上，雅浦村 CCG寸公 眾參與行為手冊進(jìn)行了修改， 向雅浦村村民分發(fā)項(xiàng)目研究成果， 制作 了宣傳展板，進(jìn)行公開展示。雅浦村的公眾參與程序是建立在當(dāng)?shù)匾旅窕蚓用竦幕A(chǔ)上，依托建立CCG來參與社會環(huán)境影響評價(jià)的程序。這些模式為太湖流域其 他想建立社會環(huán)境影響評價(jià)程序的地區(qū)提供了很好的模

16、板。 社會環(huán)境 影響評價(jià)程序如下：信息告知； CCG或者社區(qū)參與社會環(huán)境影響 評價(jià)；CCG寸社會環(huán)境影響評估結(jié)果的公示和反饋。在對雅浦村開展以村民為主體的 CCG公眾參與社會環(huán)境影響評 價(jià)模式試點(diǎn)的同時(shí)，形成了衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活污水和生活垃 圾污染控制公眾參與行為手冊。手冊從污染現(xiàn)狀、污染危害、存在的主要問題及應(yīng)對措施等方面對衣業(yè)面源、 水產(chǎn)養(yǎng)殖、 生活污水和生活 垃圾污染控制進(jìn)行了分析和總結(jié)，進(jìn)一步規(guī)范了居民的環(huán)境行為。（1）由于中國的廣大衣村地區(qū)，居民的文化水平不高，缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)知識和人才的儲備。而CCG在運(yùn)行過程中，必須要有專業(yè)的 技術(shù)人員提供技術(shù)支持，因此在環(huán)境保護(hù)意識和知識水平相對低下， 缺乏技術(shù)支持的地區(qū)，建議CCG適當(dāng)引入專業(yè)人員或社會團(tuán)體人員進(jìn) 入，為相關(guān)活動提供技術(shù)支持。（2）在CCG!行過程中，需要一定的經(jīng)費(fèi)開展相關(guān)工作，但中 國還未形成有效的支撐體系， 缺乏相應(yīng)的機(jī)制， 建議由地方政府提供 必要的支持和引導(dǎo)。經(jīng)實(shí)踐證明，試點(diǎn)項(xiàng)目成果能夠較為真實(shí)、廣泛地反應(yīng)出雅浦 村在生活垃圾、生活污水、 衣業(yè)面源和水產(chǎn)養(yǎng)殖方面存在的問題，讓 公眾充分、及