我國濕地保護管理制度建設(shè)

1、我國濕地保護管理制度建設(shè)今年以來，中央連續(xù)出臺一系列政策和文件強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，其 中對濕地保護和管理也更加重視， 多次提到這個問題， 充分體現(xiàn)加強 濕地保護管理的重要性和緊迫性， 濕地問題已成為生態(tài)建設(shè)、 環(huán)境保 護的重要內(nèi)容1。中共中央、國務(wù)院今年五月份頒布的關(guān)于加快 推進生態(tài)文明建設(shè)的意見 ，作為當前和今后一個時期推動我國生態(tài) 文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件， 突出把健全制度體系作為重點， 強調(diào)制度建 設(shè)在推進生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)地位， 對實施用制度保護與管理濕地 提出了明確的要求、 緊迫的任務(wù)和遵循的原則， 也為探索建立中國特 色濕地保護管理新模式指出了方向2。1我國濕地保護管理制度建設(shè)的重要性

2、1.1制度建設(shè)是開展?jié)竦乇Ｗo管理的重要表征1.1.1當前，我國濕地保護面臨的壓力較大，存在的問題不可低估據(jù) 統(tǒng)計，我國現(xiàn)有濕地面積5360萬hm2占全部國土面積的5.58%。有46處濕地被列入國際重要濕地，570多個濕地自然保護區(qū)和900多個 濕地公園，共有2340萬hm2濕地得到基本保護。濕地是珍貴的自然 資源，被稱為“地球之腎” ，對于維護生態(tài)平衡具有不可替代的綜合 功能。對于濕地的保護與管理，近年來我們做了不少工作，諸如濕地 立法、濕地保護體系建設(shè)、 退耕還濕等等，但當前濕地保護面臨的困 難和存在的問題還很突出。 濕地破壞到目前為止還難以遏制， 據(jù)長期 研究和統(tǒng)計，近半個世紀來我國濕地面

3、積損失率達21.6%。在濕地面 積減少的同時，由于人為干擾，濕地長期以來遭到破壞，使生物多樣性減少、生態(tài)功能下降、污染加劇的形勢變得十分嚴峻。很多濕地原 始景色已不再具備旅游價值。另外，諸如管理體制機制不順暢，多頭 管理，各自為政、各行其是，不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，加之長期以來濕地保 護管理能力薄弱，資金投入嚴重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，科技支撐 體系缺失，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后等等，問題相互交織和疊加在一起，使得原 本就脆弱的濕地越發(fā)困難、舉步維艱，現(xiàn)狀不容樂觀。1.1.2制度建設(shè)薄弱導(dǎo)致濕地目前狀況的主要原因之一生態(tài)環(huán)境滯后 于社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況固然與自然原因及發(fā)展階段有關(guān)， 但更與法治 和體制機制等制度因素

4、息息相關(guān)。 一是制度缺失， 二是制度貫徹執(zhí)行 不力。我國生態(tài)環(huán)境保護已走過幾十年的歷程， 但生態(tài)環(huán)境總體惡化 的趨勢仍未得到有效遏制。 雖然我們也制訂和出臺了許多保護生態(tài)環(huán) 境的法律制度，但這些制度安排的作用并沒有充分發(fā)揮出來，唯GDP論英雄、漠視生態(tài)環(huán)境、有法不依、執(zhí)法不嚴、甚至無法可依的現(xiàn)象 比較突出。導(dǎo)致今天的局面，教訓(xùn)是慘重和深刻的。必須把制度建設(shè) 作為推進濕地保護管理的重中之重， 著力破解制約濕地保護管理的體 制機制障礙，形成激勵與約束并存的濕地治理長效機制。1.2制度是濕地保護管理規(guī)范、有序、高效運行的基本保證1.2.1完善的生態(tài)文明制度體系，是人與自然和諧發(fā)展的基礎(chǔ)制度進 步是生

5、態(tài)文明水平提高的重要標志， 也是突破生態(tài)文明建設(shè)各種障礙 和困難的有效手段。 濕地保護管理與經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活密切相 關(guān)，不僅可以很好地支撐生態(tài)文明建設(shè)的需要， 而且通過合理的保護 與利用相結(jié)合，特別是與富有智慧、有市場化前景的經(jīng)營模式相結(jié)合， 力求保護與利用辯證統(tǒng)一， 生態(tài)與民生協(xié)調(diào)推進， 對于更好地發(fā)揮濕 地多種功能， 促進綠色化發(fā)展具有重要意義。 完善的濕地保護管理制 度體系，一方面應(yīng)包括管理者的決策和責任制度，如綜合評價、目標 體系、考核辦法、獎懲機制、責任追究等，另一方面還應(yīng)包括針對當 事人的執(zhí)行和管理制度，如濕地管理制度、有償使用、賠償補償、市場交易、執(zhí)法監(jiān)管、生態(tài)紅線等。顯然

6、，制度的基本保證作用對濕地 保護管理是一刻不能缺少的。1.2.2保護管理好濕地，必須從建立和健全管理制度入手實現(xiàn)中央提 出的到2020年全國濕地面積不低于8億畝的目標，就要在科學(xué)評估 濕地系統(tǒng)的生態(tài)承載能力和對濕地保護管理能力的前提下， 適度有序 地合理利用濕地資源，使其面積不減少，功能不減退，為此，首先必 須從制度建設(shè)入手。 制度是人們行為的準則和規(guī)范， 沒有規(guī)矩不成方 圓。生態(tài)文明建設(shè)是理念、制度和行為的統(tǒng)一，它通過尊重自然、順 應(yīng)自然、保護自然的科學(xué)理念指導(dǎo)制度設(shè)計，再通過制度規(guī)范和引導(dǎo) 人們的行動，制度是依據(jù)， 實施是保障，從而構(gòu)成一個完整的統(tǒng)一體3。用制度保障生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該說， 是

7、大勢所趨， 也是必然所歸。 加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系， 并對生態(tài)文明建設(shè)的法制化、 制度化進程做出周密部署，使制度的引導(dǎo)、規(guī)范作用更加突出。必須 牢牢地把握這個根本關(guān)鍵。2我國濕地保護管理制度建設(shè)的基本要求2.1樹立法制觀念法制化和制度化是濕地保護管理得以實現(xiàn)的制度軌道。 長期以來濕地 資源受到破壞， 就是由于缺少自上而下、 自下而上的法律和制度的規(guī) 范和約束。用制度保障濕地保護管理，必須以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，全面 推進依法治濕。濕地保護管理，既要樹立自覺性，從生態(tài)管理理念的 高度來認識，也要強化堅定性，從法制的角度來理解。對濕地保護管 理的各個方面各個環(huán)節(jié)進行制度建設(shè)和規(guī)章的約束， 本

8、質(zhì)上也是貫徹 實施法律法規(guī)的延伸， 同時也是履行自身管理職責的具體表現(xiàn)。 在實 際工作過程中， 要堅持法治思維， 依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定濕地保護管 理制度，依據(jù)法治程序出臺濕地保護管理制度， 依據(jù)普法原則宣傳解 讀濕地保護管理制度，依據(jù)法治精神貫徹執(zhí)行濕地保護管理制度。2.2堅持底線思考 生態(tài)環(huán)境保護要樹立底線思維， 底線思維是以“底線”為規(guī)則和導(dǎo)向 的一種思維方法，它要求對事物有整體性、長遠性的把握，始終保持 頭腦清醒，自覺順應(yīng)客觀規(guī)律，堅持問題導(dǎo)向，科學(xué)分析每個具體問 題，尋求妥善解決的方法和路徑。堅持底線思維，設(shè)定并嚴守資源消 耗上限，生態(tài)保護紅線，環(huán)境質(zhì)量底線，將各類開發(fā)活動嚴格限制在

9、資源和生態(tài)環(huán)境承載能力之內(nèi)， 要制定負面清單， 在紅線劃定的區(qū)域 內(nèi)嚴格管控，明確責任，明確獎懲，建立管控平臺，實行數(shù)字化實時 監(jiān)控，最終實現(xiàn)劃定的區(qū)域性質(zhì)不改變，重要的生態(tài)功能區(qū)面積不減 少，功能不下降。 同時還應(yīng)制定相應(yīng)的管控辦法，建立嚴格的指標考 核體系，實施有效的監(jiān)督和控制。2.3進行系統(tǒng)設(shè)計濕地保護管理涉及問題方方面面， 情況錯綜復(fù)雜，需要從觀念、制度、 技術(shù)、管理等多方面入手， 提供系統(tǒng)化的解決方案，通過系統(tǒng)手段來 綜合推進， 唯有整體考量才能駕馭全局， 也唯有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能協(xié)同推 進。制度建設(shè)堅持系統(tǒng)思維，進行系統(tǒng)設(shè)計，這既是理順復(fù)雜關(guān)聯(lián)的 必需，更是凝聚共識、形成合力的關(guān)鍵。進行

10、系統(tǒng)設(shè)計就是要從事前 預(yù)防制度、行為管制制度、 影響誘導(dǎo)制度、事后補救制度等方面健全 濕地保護管理制度體系； 以生態(tài)環(huán)境底線管控、 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和 用途管制、自然資源資產(chǎn)負債表、自然資源資產(chǎn)離任審計、損害賠償 和責任追究、 生態(tài)補償?shù)戎卮笾贫葹樽ナ郑?用系統(tǒng)思維推進制度體系 建設(shè)。也就是說，作為管理者，既要把握全局、堅持導(dǎo)向，又要通盤 考慮、聯(lián)動各方，科學(xué)規(guī)劃，逐步推進，落實到位，體現(xiàn)系統(tǒng)管理的 要求。2.4倡導(dǎo)創(chuàng)新探索當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入到全面發(fā)展 的新時期， 已經(jīng)到了必須加快推進生態(tài)文明建設(shè)的階段。 生態(tài)文明建 設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)綠色化發(fā)展的必然要求。為此，對 濕地

11、保護管理將提出更高的要求，在這里，墨守成規(guī)、“死守田園”、 按部就班、渾渾噩噩肯定不行，要求我們必須積極探索、大膽實踐。 當前，如何把握好保護和利用的結(jié)合點，實現(xiàn)保護和利用的平衡，就 是我們在制度創(chuàng)新方面面臨的最大挑戰(zhàn)。 我們要研究新情況、 解決新 問題、總結(jié)新經(jīng)驗，進行新創(chuàng)新。比如如何建立起有效的市場激勵制 度，如何解決好各項民生問題，等等，都是需要探索解決的。從濕地 保護管理的角度，提出改革任務(wù)的舉措，提供體制機制保障，發(fā)揮制 度的引導(dǎo)、規(guī)制、激勵、約束等功能，規(guī)范各類開發(fā)和利用行為，如未來濕地利用標準的科學(xué)設(shè)定， 產(chǎn)權(quán)制度的健全和完善、 生態(tài)移民問 題、濕地保護補償機制的建立等都可能將是

12、今后改革的內(nèi)容。當然， 建立和完善制度的過程是一個隨著情況的變化而不斷發(fā)展的過程， 既 要認識到制度建設(shè)的長期性， 也要與時俱進， 增強預(yù)見性和應(yīng)對新變 化的能力， 重視借鑒和吸收國內(nèi)外先進的管理理念和經(jīng)驗， 強化制度 貫徹落實的配套措施和力度， 保證各項管理制度具有解決問題的實效 性和針對性。3進一步夯實和提升濕地保護管理的對策3.1濕地修復(fù)及保護管理，必須樹立長期作戰(zhàn)的思想 濕地作為生態(tài)環(huán)境的重要組成部分， 同樣也具有破壞容易修復(fù)難， 科 學(xué)保護管理更難的特點。 “急于求成”、“急功近利”、“好大喜功” 是各項事業(yè)的大敵， 也是濕地保護管理的大敵。 我們這方面的經(jīng)驗教 訓(xùn)不算少。 濕地的保

13、護和治理要經(jīng)歷一個長期的過程， 一方面需要通 過頂層設(shè)計構(gòu)建一個比較完整、 自上而下的制度體系； 另一方面也需 要通過自下而上的實踐和創(chuàng)新積累經(jīng)驗， 對各項制度不斷完善和補充，從而建立起較為科學(xué)的治理模式。濕地治理貴在堅定不移、持之以恒， 這是一個理論與實踐相結(jié)合、不斷提升的前進過程。3.2健全組織機構(gòu)，完善管理機制 改革當前管理混亂、體制不順、機構(gòu)不健全，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、效率不 高的狀況，急需理順關(guān)系，加強領(lǐng)導(dǎo)，按照“職責清晰、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、 分工合作、守土有責”的思路， 建立各級濕地保護管理機構(gòu)， 執(zhí)行“誰 主管誰負責”和“屬地管理”原則， 細化有關(guān)規(guī)定，進一步厘清關(guān)系、區(qū)分責任、在政策措施、力

14、量投入、人員調(diào)配等方面加大剛性約束力 度，把中央各項要求真正落實到具體的制度建設(shè)和管理上， 防止重視 程度層層減退的現(xiàn)象， 實現(xiàn)濕地保護管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)環(huán)相扣， 不落死 角。3.3做好規(guī)劃工作，強化過程管理 規(guī)劃工作是非常重要的。規(guī)劃（計劃）是人們對未來行動的部署和安 排， 在濕地保護和管理中， 它是起領(lǐng)先和主導(dǎo)作用的?！胺彩骂A(yù)則立， 不預(yù)則廢”。要非常重視規(guī)劃（計劃）科學(xué)管理工作。從預(yù)測（決策）T制定規(guī)劃T執(zhí)行（實施）7監(jiān)督檢查T評估（價），形成全方位、成系統(tǒng)的規(guī)劃（計劃）管理制度，規(guī)范各項行為，不留管理盲區(qū)。3.4溝通協(xié)調(diào)，完善聯(lián)動機制 建立健全濕地保護行動聯(lián)盟，精干、內(nèi)行、有效，增加增強科技力量 的支撐，不能只是消極、被動地保護和管理， 要引入現(xiàn)代手段和方法， 依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)進步， 建立和完善濕地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn) 監(jiān)測的立體化、自動化和智能化，推