農(nóng)村集體土地建設(shè)住宅樓買賣糾紛的分析

1、農(nóng)村集體土地建設(shè)住宅樓買賣糾紛的分析近些年來我院在審理地產(chǎn)案件中,不斷遇到村委會(huì)利用集體土地 建住宅樓賣給本村以外的村民和城市居居而產(chǎn)生的房屋買賣糾紛案 件,這類案件具有涉及面大、人數(shù)眾多、法律規(guī)定不甚明確的特點(diǎn), 還涉及小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策導(dǎo)向與有關(guān)法律規(guī)定的沖突問題.因此,如何正確把握法律與政策的關(guān)系,維護(hù)好本地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定,妥善處理 此類糾紛,需要認(rèn)真探討.一、集體土地建住宅樓的背景及根本情況1993年國家六部委聯(lián)合下發(fā)?關(guān)于增強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的假設(shè)干意見?, 江蘇省政府從1995年起,在全省范圍內(nèi)開展創(chuàng)新型小城鎮(zhèn)活動(dòng),1996 年3月28日南京市人民政府以寧政發(fā)199669號文件下發(fā)南京市 人

2、民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)市建委?關(guān)于增強(qiáng)南京市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見? 的通知.這一系列的文件規(guī)定了農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃、治理及實(shí)施的具體方法.在這樣一種政策導(dǎo)向下,此項(xiàng)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地上全 面展開.例如原南京市大廠區(qū)的葛塘鎮(zhèn)該鎮(zhèn)1996年被省政府評為示范新型小城鎮(zhèn)于1995年開始了此項(xiàng)工作,該鎮(zhèn)下轄的鄰近大廠 城區(qū)的中山村、欣樂村、四周村、新村村先后搞起了住宅樓的興建工 程.截止到1999年底上述四村共在集體土地上建造住宅樓 73幢,24 萬平方米,3000多套房屋.3000多套的房屋中20%賣給了本村村民,80%賣給外地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居居.這四個(gè)村在興建住宅樓的過程中一般 都辦理了或補(bǔ)辦了以下手續(xù)：1

3、、原南京市大廠區(qū)方案經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān) 于葛塘鎮(zhèn)各中央村建設(shè)或貿(mào)易貨棧工程建設(shè)的立項(xiàng)報(bào)告的批復(fù)；2、原南京市大廠區(qū)土地治理局核發(fā)的或補(bǔ)發(fā)的 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)通知 單 3、原南京市大廠區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局核發(fā)的“中央村住宅或“貿(mào) 易貨棧的紅線圖；4、原南京市大廠區(qū)葛塘鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)的“江 蘇省村鎮(zhèn)工程建設(shè)許可證.四個(gè)村在出賣3000多套房屋的形式上 都采用了與購房者簽訂“委托建房協(xié)議的方式.“委托建房協(xié)議的主要內(nèi)容也都明確規(guī)定了村委會(huì)享有土地的所有權(quán), 購房者享有土 地使用權(quán)和房屋的所有權(quán).在本院所審理的此類房屋買賣糾紛案件中, 所有建成的住宅樓也都經(jīng)過了工程質(zhì)量的驗(yàn)收,并領(lǐng)取了建筑治理部 門頒發(fā)的質(zhì)量合格

4、證書.在審理此類案件過程中還發(fā)現(xiàn),凡已付清房 款的購房者,村委會(huì)均按協(xié)議的約定為其辦理了 “村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證 四個(gè)村的73幢住宅樓都與原大廠區(qū)的城區(qū)房屋或住宅小區(qū)毗鄰,四 個(gè)村住宅樓所占的非耕地也與原大廠區(qū)城區(qū)的國有土地接壤,住宅樓的配套建設(shè)、物業(yè)治理均已到達(dá)一定的水平.二、糾紛的原因及解決此類糾紛的不同意見在我院近些年所受理的村集體土地住宅樓買 賣糾紛案件中,原告均為村委會(huì),至目前為止尚無一例購房者訴村委會(huì)的案件,作為原告的村委會(huì)的訴訟請求根本相同, 都是要求購房者 付清尚欠的購房余款,被告的抗辯理由也根本相同,主要是認(rèn)為,原 告無房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的資格,“委托建房協(xié)議無效,原告只能夠?yàn)?被告

5、辦理城市房屋所有權(quán)證書和國有土地使用權(quán)證書,被告即可付清余款.也有少數(shù)購房者并不主張委托建房協(xié)議無效, 而以其他的理由 如房屋質(zhì)量問題相抗辯.這類案件的難點(diǎn)主要在如何認(rèn)定“委托 建房協(xié)議的性質(zhì)和效力.對此問題的熟悉意見分歧較大,主要有下 列幾種觀點(diǎn)：1、認(rèn)為“委托建房協(xié)議名為委托建房,實(shí)為房地產(chǎn) 開發(fā)經(jīng)營,而村委會(huì)不具有房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的資格, 集體土地亦禁止 從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營,故應(yīng)認(rèn)定“委托建房協(xié)議無效.2、有條件的認(rèn)可“委托建房協(xié)議有效,即購房者是本村村民的,雙方簽訂的“委托建房協(xié)議有效,凡購房者是外地農(nóng)民或城市居民的,“委托建房協(xié)議無效.3、應(yīng)當(dāng)認(rèn)定“委托建房協(xié)議合法有效,由于委 托建房

6、與房地開發(fā)有著本質(zhì)的不同,不應(yīng)將小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)與城市房 地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營混為一談.“委托建房協(xié)議的產(chǎn)生有其政策背景即小 城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè),委托建房協(xié)議的效力如何確定,關(guān)鍵是看建房有無 規(guī)劃、有無立項(xiàng)、有無審批、有無許可,如果村委會(huì)履行有關(guān)的法定 手續(xù),取得了相應(yīng)的權(quán)利就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定“委托建房協(xié)議有效,本區(qū)法院審理的集體土地建住宅樓的案件中的村委會(huì)均辦理了相應(yīng)的手續(xù),故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定協(xié)議有效. 三、對此類案件的處理情況及原因分析 我院 自XX年始受理集體土地建住宅樓的房屋買賣案, 截止XX年6月底已 審結(jié)20余件,結(jié)案方式大都采判決形式,判決結(jié)果均認(rèn)定委托建房 協(xié)議合法有效,限令購房者支付購房款,承當(dāng)訴訟費(fèi)用.

7、其局部購房 者不服判決上訴至南京市中級法院, 上訴期間又因雙方達(dá)成協(xié)議,購 房者撤回上訴.目前已審結(jié)的20余件案件大局部均已得到執(zhí)行.我 院對此類案件的焦點(diǎn)即“委托建房協(xié)議的效力問題作有效認(rèn)定的理 由如下：1、集體土地上所建的住宅樓均經(jīng)政府有關(guān)部門的審批,且 有關(guān)政府部門具有相應(yīng)的職權(quán),如大廠區(qū)土地治理局所批準(zhǔn)的9.8畝非耕地用于中央村工程建設(shè)就符合 ?土地治理法?有關(guān)治理主體和職 權(quán)的規(guī)定.2、本區(qū)集體土地建設(shè)的住宅樓在審批的程序上符合xx?村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)治理?xiàng)l例?的規(guī)定.3、集體土地上的委托建房與城市房地產(chǎn)開發(fā)有著本質(zhì)的不同.委托建房協(xié)議的形式與國家倡 導(dǎo)的小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的政策有著密切

8、的聯(lián)系. 小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)自應(yīng) 遵循一整套的法律、法規(guī)的規(guī)定,而不應(yīng)套用?城市房地產(chǎn)治理法? 的規(guī)定來調(diào)整小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè).4、假假設(shè)認(rèn)定“委托建房協(xié)議無效,將造本錢轄區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)秩序的極大混亂, 也會(huì)造成社會(huì)財(cái)富的極大浪費(fèi).本院已審理的案件雖少,但是,這些案件的審理結(jié)果,對 3000多套房屋的購房者有關(guān)集體土地上住宅樓買賣的法律關(guān)系的穩(wěn) 定與否具有決定性的意義.如果認(rèn)定委托建房協(xié)議無效將會(huì)影響眾多 購房者集體土地上住宅樓買賣的法律關(guān)系的穩(wěn)定, 將可能引發(fā)大規(guī)模 的訴訟,從而影響社會(huì)穩(wěn)定,認(rèn)定委托建房協(xié)議無效也必然造成社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi).5、購房者主張“委托建房協(xié)議無效只是訴訟策略,并非真正的目的

9、. 審理此類案件中,還發(fā)現(xiàn)一局部被告主張“委托建房協(xié)議無效的真 正目的不是要退回房屋要回購房款,而是想通過主張“委托建房協(xié)議 無效來與村委會(huì)討價(jià)還價(jià).另外,主張“委托建房協(xié)議無效的內(nèi)在理由,是認(rèn)為我國現(xiàn)行的土地治理法律、法規(guī)是限制集體土地使用 權(quán)流轉(zhuǎn)的,之所以限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn), 是由于如果允許集體 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村耕地的大量流失；導(dǎo)致農(nóng)村廉價(jià)土地沖 擊城市房地產(chǎn)市場.對這種理由,我們認(rèn)為限制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)恰恰 是造成農(nóng)村耕地流失的一個(gè)重要原因.大家知道在1998年修訂的土地治理法施行前,土地收益實(shí)際是由市、縣政府享有,而市、縣政府 又擁有土地征用審批權(quán),為獲取更多的土地收益,

10、一些市、縣政府往 往濫用審批權(quán)違法批地、亂占耕地、浪費(fèi)土地的事實(shí)大量發(fā)生.1998 年土地治理法確立了土地用途治理制度以后, 我國已經(jīng)具備了保護(hù)耕 地的法律根底.如果土地用途制度得以有效實(shí)施,即使允許集體土地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)也不會(huì)造成耕地的流失.本案的土地審批雖是發(fā)生在1998 年以前,但土地的審批手續(xù)與1998年以后的土地用途治理制度的規(guī) 定較吻合,審理此案應(yīng)當(dāng)考慮這一情況.還有放開集體土地使用權(quán)流 轉(zhuǎn)確有可能沖擊城市房地產(chǎn)市場,使政府減少大量的土地收益,但是, 從長遠(yuǎn)看允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于國家和社會(huì)利益.農(nóng)村集體 土地如形成市場可以和城市土地市場并存競爭,有利于發(fā)揮城市、農(nóng) 村各自功能

11、的優(yōu)勢.近年來越來越多的人贊成放開集體土地市場. 梁 慧星先生在?中國物權(quán)法草案建議稿?中就持此觀點(diǎn).但是我們闡述 這些理論并不是要突破現(xiàn)行法律規(guī)定,而是認(rèn)為在現(xiàn)行法律框架下, 對于小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過程中的集體土地建住宅樓的效力認(rèn)定宜寬不 宜嚴(yán),法院在審理這類案件中只要查明住宅樓工程工程有立項(xiàng)批復(fù), 有土地使用審批、有建筑許可,且批準(zhǔn)部門是在其職權(quán)范圍內(nèi)行使審 批權(quán)包括事后補(bǔ)辦了有關(guān)手續(xù)就應(yīng)認(rèn)定“委托建房協(xié)議有效. 必須指出的是在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中,有些地方確實(shí)存在不標(biāo)準(zhǔn)的問題. 這在我院審理的此類案件中也有所反映.但是這些不標(biāo)準(zhǔn)的做法自 1999年1月1日新?土地治理法?實(shí)施以后已經(jīng)得到遏制,小城鎮(zhèn)建設(shè)步入了正規(guī).在我院處理的集體土地上建住宅樓都是小城鎮(zhèn)建設(shè) 早期由于不標(biāo)準(zhǔn)所遺留的問題,并不是這類問題