淺析建設(shè)項(xiàng)目超概算原因及解決對策

1、淺析建設(shè)項(xiàng)目超概算原因及解決對策 近年來，通過開展政府投資項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)， 部分建設(shè)單位超概算現(xiàn)象普遍， 個(gè)別項(xiàng)目 甚至存在嚴(yán)重超概算，這不僅使建設(shè)工程項(xiàng)目投資效益下降，而且使工程造價(jià)也難以控制。 如何規(guī)范投資行為，合理確定建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模。 筆者結(jié)合近年從事政府投資審計(jì)的工作體 會(huì)，談?wù)剛€(gè)人淺顯的看法。 一、建設(shè)項(xiàng)目超概算原因分析 （一） 決策階段缺乏科學(xué)性。 項(xiàng)目單位為了獲得上級項(xiàng)目建設(shè)資金， 存在項(xiàng)目可行性 研究不夠，外部建設(shè)條件不落實(shí)、建設(shè)內(nèi)容漏項(xiàng)、 致使投資估算失真， 淡化項(xiàng)目方案優(yōu)化等 情況。有的甚至故意壓縮規(guī)模和投資，制造“釣魚”項(xiàng)目，待項(xiàng)目開工后，才逐漸將原來隱 匿未報(bào)的各項(xiàng)投資

2、列舉出來，在工程后半階段要求調(diào)整概算、增補(bǔ)資金。 （二） 設(shè)計(jì)部門重技術(shù)輕經(jīng)濟(jì)。 在市場經(jīng)濟(jì)體制下，設(shè)計(jì)單位為追求自身的經(jīng)濟(jì)效益， 通常以技術(shù)可行、質(zhì)量可靠就算圓滿完成任務(wù)， 卻不注重設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)效果， 很少顧及投資效 益，使設(shè)計(jì)的產(chǎn)品未能發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)效益。 而建設(shè)單位也往往要求設(shè)計(jì)單位趕工期， 致使其 設(shè)計(jì)深度不夠，初步設(shè)計(jì)階段考慮問題不成熟， 某些方案的確定上與施工圖階段有較大的出 入，造成后來的設(shè)計(jì)變更，投資增加。有的設(shè)計(jì)單位甚至因利益驅(qū)動(dòng)， 遷就建設(shè)單位的不合 理要求，人為壓低或抬高概算。 （三） 設(shè)計(jì)概算審查未嚴(yán)格把關(guān)。設(shè)計(jì)概算是控制投資規(guī)模和工程造價(jià)的主要依據(jù)， 且經(jīng)過概算批復(fù)后作為

3、投資撥款的重要依據(jù)。 由于審查人員專業(yè)力量不夠，以及各種外來干 預(yù)的原因，造成人為壓低概算等簡單化方式處理，在概算批復(fù)時(shí)已埋下了超概算的伏筆。 （四） 概算未能控制預(yù)算， 超概算開工。經(jīng)批復(fù)的估算投資本應(yīng)該作為建設(shè)項(xiàng)目總造 價(jià)的最高限額，并據(jù)此對工程造價(jià)進(jìn)行嚴(yán)格的控制， 不得任意突破，必須突破時(shí)應(yīng)重新報(bào)批。 但實(shí)際操作中，在概算超估算、預(yù)算超概算時(shí)，未能對設(shè)計(jì)圖紙重新修正， 其結(jié)果必然是超 概算。造成超概的原因，除了客觀的漏項(xiàng)、物價(jià)上漲等估計(jì)因素不足外，也有前面幾點(diǎn)所帶 來的直接后果所致。由于目前管理機(jī)制不健全，許多項(xiàng)目仍超概算開工建設(shè)。 （五） 施工單位多算工程量， 高套定額和高估冒算。 工

4、程建設(shè)項(xiàng)目通過招投標(biāo)選擇的 施工單位，雖然用承包合同的辦法對工程質(zhì)量、工期、費(fèi)用加以限定，但在實(shí)際中，由于各 種因素的影響，其費(fèi)用很難實(shí)現(xiàn)合同規(guī)定， 多算工程量、高套定額和購置設(shè)備材料中的高估 冒算情況時(shí)有發(fā)生。 （六） 建設(shè)單位缺乏工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。 項(xiàng)目建設(shè)單位沒有建立一套行之有效的項(xiàng)目造價(jià) 控制責(zé)任制，造成投資增加，具體表現(xiàn)在：在建設(shè)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)方面隨意性大，不經(jīng)批準(zhǔn)擅自 增加工程內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有發(fā)生； 在施工管理方面缺乏專業(yè)管理能力， 有的設(shè)計(jì)變更、施工簽證等缺乏依據(jù)，手續(xù)不完備經(jīng)常發(fā)生； 在基建財(cái)務(wù)管理方面，將不屬 于基建項(xiàng)目的日常管理費(fèi)用報(bào)銷在基建賬上， 對各類費(fèi)用性

5、支出缺少市場比價(jià)， 費(fèi)用支出彈 性大。 （七） 部門監(jiān)管力度不夠。目前許多部門往往從各自業(yè)務(wù)出發(fā)， 缺乏對工程投資的有 效約束。許多問題往往在工程后階段才出現(xiàn)， 平時(shí)發(fā)生的許多超概算問題都未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)與 糾正，造成后面工程款無法支付，拖欠人工工資，有的甚至引起社會(huì)穩(wěn)定問題。 （八） 其他客觀超概因素。 如征地拆遷宏觀政策變化， 法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高， 法定消防 配置要求提高，市場價(jià)與概算定額提高不同步， 建筑安全施工及文明需要而改變施工工藝等。 二、解決建設(shè)項(xiàng)目超概算的對策 要根本上控制項(xiàng)目超概算， 從項(xiàng)目的可行性研究開始， 涉及項(xiàng)目的各有關(guān)單位應(yīng)嚴(yán)格 按照基本建設(shè)程序操作，使用單位和建設(shè)單位的第

6、一責(zé)任人在思想上要高度認(rèn)識超概算的嚴(yán) 重危害性，同時(shí)各有關(guān)審批部門也要嚴(yán)格履行職責(zé)。 （一）政府投資建設(shè)項(xiàng)目逐步推行代建制。 目前的工程建設(shè)項(xiàng)目， 一般都由管理單位 或使用單位在負(fù)責(zé)實(shí)施， 作為實(shí)施單位，本身就有投資擴(kuò)張的沖動(dòng)， 是超概算的真正受益者， 因此要從根源上解決超概算問題， 必須將他們進(jìn)行分開。 單純依靠工程建設(shè)的各種約束制度 來解決超概算問題，很難發(fā)揮長久作用，新的國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定 中就指出 各級部門要改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式， “對非經(jīng)營性投資項(xiàng)目加快推行代建制，即通過招標(biāo)等 方式，擇選專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施， 嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資， 質(zhì)量和工期限，竣工 驗(yàn)收后移交使用

7、單位?！边@一建設(shè)管理體制的變革，是個(gè)重大突破，顯示了強(qiáng)大的生命力。 隨著代建制的不斷完善和深入， 必將發(fā)揮其更大的優(yōu)越性， 在控制投資概算、提高投資效益 方面發(fā)揮更大作用。 （二） 嚴(yán)格建設(shè)程序，規(guī)范項(xiàng)目管理?；窘ㄔO(shè)從項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收 的全過程中，各項(xiàng)工作一環(huán)扣一環(huán)， 從資金角度看，遵循著“估算控制概算，概算控制預(yù)算， 預(yù)算控制結(jié)算”進(jìn)行。嚴(yán)格按建設(shè)程序辦事，可以杜絕超概算、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象的發(fā)生， 同時(shí)對未按基建程序操作項(xiàng)目加大處罰力度， 杜絕事后補(bǔ)辦手續(xù)簡單處理方式。 有利于提高 政府投資效益。從而保障法律、法規(guī)的實(shí)施，維護(hù)政府投資的嚴(yán)肅性。 （三） 加強(qiáng)對設(shè)計(jì)圖紙和設(shè)計(jì)

8、概算的審查。 提高設(shè)計(jì)質(zhì)量，使設(shè)計(jì)圖紙符合設(shè)計(jì)深度 的要求，這對于提高設(shè)計(jì)概算的質(zhì)量是十分必要的。 設(shè)計(jì)概算是控制投資規(guī)模和工程造價(jià)的 主要依據(jù)，也是撥款的依據(jù)之一。對設(shè)計(jì)圖紙和概算進(jìn)行審查，可確保概算真實(shí)反映設(shè)計(jì)圖 紙的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，使概算投資總額更加完整、 合理和接近實(shí)際，還可以對不經(jīng)濟(jì)、 不合理的 因素進(jìn)行調(diào)整，有利于造價(jià)控制。要提高概算的質(zhì)量， 就應(yīng)該從加強(qiáng)對初步設(shè)計(jì)概算的審查 入手，設(shè)計(jì)單位要建立健全自審、審核、 審定和概算審查制度，避免因設(shè)計(jì)和概算的錯(cuò)漏而 造成概算。同時(shí)，政府各相關(guān)職能部門也要加強(qiáng)對設(shè)計(jì)方案和概算的審查。 （四） 加強(qiáng)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、審價(jià)等中介機(jī)構(gòu)管理，。由于各類

9、中介機(jī)構(gòu)市場化運(yùn) 作時(shí)間短，從業(yè)人員水平參差不齊，重業(yè)務(wù)量，輕投資控制。而建設(shè)單位管理經(jīng)驗(yàn)不足，對 中介機(jī)構(gòu)信任過度， 在造成許多項(xiàng)目看上去監(jiān)管很有力， 而實(shí)際上發(fā)揮的作用有限。 其工程 造價(jià)控制方面，作為建設(shè)單位，自身也有必要加強(qiáng)專業(yè)人員素質(zhì)，對中介機(jī)構(gòu)提供的設(shè)計(jì)、 預(yù)算、決算等咨詢成果加強(qiáng)監(jiān)管和約束， 特別是在合同中引入造價(jià)控制懲罰機(jī)制， 迫使其增 強(qiáng)責(zé)任感，提高工作質(zhì)量。 （五）嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證。 政府投資建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目總概算 進(jìn)行建設(shè)，將初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目總概算作為施工圖設(shè)計(jì)、 審查及編制項(xiàng)目預(yù)算的依據(jù)。建設(shè)單 位不得擅自修改原設(shè)計(jì)、 擴(kuò)大工程項(xiàng)目、增加建設(shè)內(nèi)容、提

10、高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在對設(shè)計(jì)變更和簽 證增加工程的審查過程中，應(yīng)按照控制投資、保證質(zhì)量、加快進(jìn)度、提高效益的指導(dǎo)方針， 以及合理定價(jià)和有效控制的基本原則，確定工程變更的必要性、合理性和真實(shí)性。 （六） 規(guī)范招投標(biāo)程序，建設(shè)“陽光工程”。政府投資項(xiàng)目建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)的法 律法規(guī)，在規(guī)定范圍之內(nèi)的項(xiàng)目必須公開招投標(biāo)，提高招標(biāo)過程的透明度，避免暗箱操作。 公開招標(biāo)可以吸引更多實(shí)力雄厚、 技術(shù)水平高、信譽(yù)好的施工企業(yè)參加投標(biāo)，既可以保證工 程質(zhì)量，也可以降低工程成本， 有效控制施工階段的工程造價(jià)。同時(shí)， 還可以防止工程建設(shè) 過程中的腐敗行為。 （七） 規(guī)范施工合同，加強(qiáng)合同管理。合同在工程造價(jià)管理中對雙方都具有法定的約束 力。引入合同管理機(jī)制， 規(guī)范施工合同的簽訂及管理，是施工階段管理的一項(xiàng)重要工作。合 同中應(yīng)明確承發(fā)包雙方的權(quán)利與義務(wù)，明確合同價(jià)款及其調(diào)整方法、工程變更、現(xiàn)場簽證、 索賠處理等。同時(shí)，合同要突出可操作性，在履