民事公益訴訟由誰來提起

1、民事公益訴訟由誰來提起 民事公益訴訟由誰來提起 摘 要由于法律有關(guān)公益訴訟的制度、標(biāo)準(zhǔn)不健全，尤其是訴訟主體適格問題，使得受害者無法及時(shí)、有效地尋求救濟(jì)的情況屢現(xiàn)更是引起廣泛熱議。最近討論中的?中華人民共和國民事訴訟法修正案草案?以下簡稱?草案?建議增加規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟?？梢?，公益訴訟已被重視，并且必將成為對付公害的有效手段。 關(guān)鍵詞民事公益訴訟；訴訟主體；?中華人民共和國民事訴訟法修正案草案? 中圖分類號 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 文章編號 近年來，“公益訴訟時(shí)常見諸報(bào)端，成為了熱門詞匯，似乎已然成為公眾期望用之以抵

2、御公害事件、維護(hù)公共利益的武器之一。然而，一系列維權(quán)案件，如反就業(yè)歧視、環(huán)境保護(hù)、反消費(fèi)欺詐、食品平安等案件，尤其是年北大師生訴中石油案大都由于“原告主體不適格而吃了法院的閉門羹。有鑒于此，公益訴訟的提起主體問題顯然是民事公益訴訟制度、標(biāo)準(zhǔn)的建立健全和適用的重要前提。 一、公益訴訟的概念 公益訴訟，顧名思義，即為維護(hù)公共利益而提起的訴訟。學(xué)界對其定義不一，簡而言之，公益訴訟就是“在公共利益被侵犯的情況下，有關(guān)的主體向法院提起訴訟，尋求司法救濟(jì)以保護(hù)公共利益。這里有兩點(diǎn)需要明確： 一公共利益的界定 公共利益，即不特定多數(shù)人的利益。這一概念早已成為法律術(shù)語。?民法通那么?第七條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)

3、尊重社會公德，不得損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。?物權(quán)法?、?合同法?等民事法律中也有類似的規(guī)定。然而，在具體法律適用中，公共利益如何界定是一難題，并且往往成為啟動(dòng)公益訴訟的瓶頸之一。例如，在人口數(shù)為萬的村鎮(zhèn)上，因建立一所小學(xué)而征用土地，大家都會認(rèn)為這是為了公共利益的需要，目的是解決全村兒童的受教育問題。然而，假設(shè)因建立一間私人企業(yè)的廠房而征用土地，那么可能被認(rèn)為是為了追求私利，與公共利益無關(guān)。然而，當(dāng)這個(gè)企業(yè)可以滿足當(dāng)?shù)厝司蜆I(yè)時(shí)，公益與私益的界限真的還如想象般那樣清楚么？這便是問題所在。說不清何為公共利益，就談不上如何公益訴訟。筆者認(rèn)為，公共利益，區(qū)別于國家利益這里指國家在經(jīng)濟(jì)、政治、

4、外交和國防上的整體利益和私人利益，亦不是簡單的大家的利益的疊加，而是“必須具有公共性質(zhì)，表達(dá)社會開展的整體性要求和強(qiáng)國富民的目標(biāo)?？梢?，這是一個(gè)廣泛使用但并不十清楚確的概念，是隨著社會開展的變化而不斷變化的。因此，基于社會健康開展和保護(hù)社會公眾利益的要求，對公共利益的界定不應(yīng)特別嚴(yán)格。但凡具有公共性質(zhì)，能表達(dá)不特定多數(shù)人的利益時(shí)，就可認(rèn)為屬于公共利益，這便解決了公益訴訟的門檻問題。至于審判過程中來具體認(rèn)定是否為公益訴訟，可依法律和雙方當(dāng)事人的證明活動(dòng)來判斷。 二有關(guān)主體的界定 這里的有關(guān)主體，即訴訟活動(dòng)中的原告。在私益訴訟中，原告是確定的。然而，如前所述，公共利益的主體是不特定多數(shù)的公眾，這便

5、與現(xiàn)行的?民事訴訟法?第一百零八條第一款第一項(xiàng)“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織發(fā)生矛盾。公共利益的主體的不特定性決定了利害關(guān)系的不明確性。也就是說，在現(xiàn)實(shí)中，并不是所有的公眾都與受損的公共利益有直接利害關(guān)系，其直接性有強(qiáng)有弱，甚至更多時(shí)候是間接利害關(guān)系，這便不符合“直接利害關(guān)系的規(guī)定，這些公眾往往因此被法院認(rèn)定為不具有原告資格，最終導(dǎo)致其合法權(quán)益無法得到保護(hù)，侵權(quán)人的行為得不到及時(shí)有效的遏制和懲辦。所以，越過“公共利益概念的門檻，對有關(guān)主體的明確界定便成為公益訴訟制度有效實(shí)施的關(guān)鍵。 二、民事公益訴訟的提起主體 有損害就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)，有訴訟就應(yīng)當(dāng)有原告。私益訴訟中的原告是明確的

6、，而由于公益訴訟的特殊性，其主體角色應(yīng)由誰來扮演？筆者認(rèn)為，可以將提起訴訟的主體資格賦予公民個(gè)人、公益性社會團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和主管行政機(jī)關(guān)，并將“在必要時(shí)候提起民事公益訴訟作為一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。同時(shí)，充分發(fā)揮公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。 一行政機(jī)關(guān)提起訴訟的可行性辨析 公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著執(zhí)行國家權(quán)力的責(zé)任，維護(hù)社會公共利益理應(yīng)是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。根據(jù)?中華人民共和國憲法?、?中華人民共和國國務(wù)院組織法?和?中華人民共和國地方各級人民大表大會和地方各級人民政府組織法?的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)工作，保障公

7、民的合法財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的職責(zé)?？梢?，當(dāng)公共利益遭受侵害時(shí)，由作為管理者的主管行政機(jī)關(guān)提起訴訟，具有法律上的正當(dāng)性和合理性?，F(xiàn)實(shí)生活中也有相關(guān)案例：年月，云南省昆明市環(huán)保局作為原告提起公益訴訟，昆明市人民檢察院同時(shí)出具支持起訴意見書對原告的訴訟予以支持，昆明市中級人民法院受理了案件并最終支持原告的訴訟請求。 公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的獨(dú)特優(yōu)勢。行政機(jī)關(guān)在日常職務(wù)活動(dòng)中會獲取大量關(guān)于公共利益損害的信息，其對社會活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，可以較為容易地衡量損失、提出救濟(jì)手段和改善、預(yù)防等措施。由其代表公益進(jìn)行訴訟，可以方便、快捷、有效地舉證，訴訟勝算更大。 在法律層面上，由行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟

8、已開先河。?海洋環(huán)境保護(hù)法?第九十條第二款規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。這已經(jīng)在一定程度上為行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告提供了先例和依據(jù)。 行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟須建立配套的措施予以標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督。由于提起訴訟的主體是某一領(lǐng)域的主管行政機(jī)關(guān)，因此為減少和防止相關(guān)行政機(jī)關(guān)的地方保護(hù)主義、部門利益和消極懈怠的不利因素，將提起公益訴訟作為其法定職權(quán)的同時(shí)，建立有效的問責(zé)制顯得格外重要。凡怠于行使權(quán)力，成心庇護(hù)違法者的相關(guān)負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。此外，要充分發(fā)揮公民、新聞輿論、社會團(tuán)體和檢

9、察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，保證其在陽光下積極合理地履行行政職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對公共利益的保護(hù)。 二公益性社會團(tuán)體提起訴訟的可行性辨析 公益性社會團(tuán)體，如環(huán)境保護(hù)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會，在某一專業(yè)領(lǐng)域更具有專業(yè)性和權(quán)威性，提起公益訴訟符合其社團(tuán)的宗旨和目的。實(shí)踐也說明，由公益性社會團(tuán)體來提起訴訟也已得到認(rèn)可。例如，年底，中華環(huán)保聯(lián)合會和貴陽公眾環(huán)境教育中心作為原告提起了公益訴訟并最終勝訴。但是，社會團(tuán)體有其自身的和外在的缺乏。當(dāng)社會團(tuán)體內(nèi)局部歧較大或有利益沖突時(shí)，其作用便大打折扣。而且，目前，中國的社會團(tuán)體尚未成熟，力量缺乏，假設(shè)將公益訴訟的原告資格單獨(dú)賦予社會團(tuán)體，不具有穩(wěn)定性和可靠性。因此，保存其原告資格，成認(rèn)其

10、提起訴訟的可能性，既可使其在某些情況或開展成熟時(shí)提起訴訟名正言順，也是對公益訴訟主體制度的良好補(bǔ)充。 三公民個(gè)人提起訴訟的可行性辨析 公民個(gè)人提起公益訴訟的優(yōu)勢。公民個(gè)人最具公益熱情，更容易發(fā)揮公益訴訟制度在公共利益保護(hù)領(lǐng)域的作用。相比于其他主體，其制約的力量更大，范圍更廣。公共利益遭遇侵害時(shí)，公民個(gè)人往往也是最為直接、最為敏感的利益受害方。因此，公民個(gè)人具有天然的維護(hù)公共利益的積極性。 公民個(gè)人提起訴訟的法律保障。年的?憲法修正案?第二十四條明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。而訴權(quán)就是人權(quán)的一種，是人權(quán)中的程序性、保障性、救濟(jì)性的權(quán)利。根據(jù)這一觀念不難得出，人人平等地享有訴權(quán)。如果沒有足夠充分

11、且正當(dāng)?shù)睦碛?，這種權(quán)利是不能被限制和剝奪的。所謂足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，即國家利益和社會公共利益。然而，“為了公共利益而限制保護(hù)公共利益似乎矛盾，其實(shí)不然。由于個(gè)人能力有限，而且存在較高的訴訟費(fèi)用和專業(yè)知識的局限，一般情況下公民個(gè)人不適合單獨(dú)作為原告。此外，限于個(gè)人起訴的特點(diǎn)和“一事不再理的原那么，公民個(gè)人起訴反倒容易使得公共利益無法得到充分的保護(hù)，或者易出現(xiàn)強(qiáng)勢一方的侵權(quán)人利用其弱勢特征而減輕和逃避責(zé)任。但是不排除某些公民個(gè)人或群體，具有較強(qiáng)的法律知識和其他技術(shù)能力，賦予其起訴資格更容易發(fā)揮其制約不法行為的作用，最終取得和維護(hù)公共利益積極效果。同時(shí)，此亦是公民參與行使民主權(quán)利的良好表達(dá)。 公民

12、個(gè)人的起訴資格也不應(yīng)是完全自由的。由于事關(guān)社會公共利益，對公民個(gè)人的起訴資格應(yīng)予以必要的限制。這里的限制，應(yīng)當(dāng)理解為：公民提起公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)范圍內(nèi)予以公示，經(jīng)過行政機(jī)關(guān)和相關(guān)社會團(tuán)體的審查和同意后，方可提起訴訟。其間假設(shè)有不同意見或不予批準(zhǔn)起訴，應(yīng)當(dāng)給出具體理由。行政機(jī)關(guān)對有具備相應(yīng)知識水平的符合條件的公民個(gè)人起訴予以支持。因此，在公益訴訟中賦予公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和有限制的起訴權(quán)，一方面是為公民檢舉、控告和監(jiān)督的制約作用提供法律支持，另一方面是當(dāng)公民個(gè)人提起訴訟時(shí)，使之符合原告主體資格，而不受“直接的利害關(guān)系的限制。當(dāng)然，公民作為原告時(shí)，訴訟費(fèi)用等制度應(yīng)當(dāng)特別規(guī)定。 四檢察機(jī)關(guān)提起訴訟

13、的可行性辨析 檢察機(jī)關(guān)基于國家法律的監(jiān)督者的地位而代表國家起訴。檢察機(jī)關(guān)并不是對公益有直接的利害關(guān)系，而是行使憲法和法律賦予的權(quán)力?！皺z察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督者，既然能夠代表國家，對破壞刑事法律秩序，違背社會公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴，以起訴的方式實(shí)現(xiàn)對刑事法律的監(jiān)督，那么同樣也可以代表國家對破壞民事法律秩序，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受到威脅的當(dāng)事人提起民事訴訟。這在法理和法律上是說得通的。檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐中也不乏由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案例。年，改革開放以來我國第一起由檢察機(jī)關(guān)以原告身份代表國家利益提起訴訟的案件得到了法院判決的支持。河南省方城縣人民檢察院作為原告，向方城縣人民法院遞交了民事

14、起訴狀，要求確認(rèn)一份以明顯低于市場價(jià)格進(jìn)行國有資產(chǎn)交易的買賣協(xié)議無效。年，湖南省××市望城區(qū)檢察院作為原告起訴某水泥廠。之前，該水泥廠造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，并引起了村民和水泥廠之間的沖突，發(fā)生了刑事案件。檢察機(jī)關(guān)到實(shí)地觀察時(shí)，發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染確實(shí)很嚴(yán)重，晾的衣服很快就全是灰塵。但是村民不愿意起訴原因不詳，檢察機(jī)關(guān)只好當(dāng)原告。村民寫委托書，檢察院起訴。起訴之后，水泥廠壓力很大。在這種背景下，法院最后主持了調(diào)解并達(dá)成了兩條協(xié)議：一是要求被告整改；二是對村民進(jìn)行賠償。這個(gè)案件被評為湖南省年十大法治事件。由于現(xiàn)實(shí)情況的迫切，許多公共利益受損卻因主體不適格而無法救濟(jì)，公眾的人身利益得不到

15、有效保護(hù)，由檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體能夠緩解和改善這種緊迫的狀況。 檢察機(jī)關(guān)提起訴訟亦有缺乏。鑒于民事訴訟的獨(dú)特性，檢察機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)和工作負(fù)擔(dān)等等，檢察機(jī)關(guān)不適合單獨(dú)成為提起公益訴訟的原告。但是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮強(qiáng)有力的法律監(jiān)督作用，對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)起訴而不起訴、人民法院的審判活動(dòng)和審判結(jié)果及公益訴訟的其他活動(dòng)進(jìn)行檢察、監(jiān)督。 由此可見，任何主體都不適合單獨(dú)作為環(huán)境公益訴訟的唯一原告，這就決定了民事公益訴訟主體多元化，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各方的優(yōu)勢，彌補(bǔ)各自的缺乏，這樣才能形成強(qiáng)有力的公益訴訟的起訴主體。 三、公益訴訟預(yù)備入法 公益訴訟無疑是此次民事訴訟法修改的一大亮點(diǎn)。在社會公共利益受到損害時(shí)，不僅需要有人來

16、提起訴訟，更需要有法律來明確和保護(hù)訴訟主體的資格。現(xiàn)行法律沒有針對公益訴訟的條款，自然也就沒有特別授予有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體和任何個(gè)人提起公益訴訟的權(quán)力，這將會導(dǎo)致訴權(quán)主體的缺位而使訴訟無法啟動(dòng)。針對越來越多的侵害公共利益的現(xiàn)象和公益訴訟難的情況，?草案?第八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。，其立法目的顯而易見。?草案?賦予有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體對消費(fèi)者權(quán)益和環(huán)境污染等涉及公共利益案件的訴訟主體資格，補(bǔ)充并完善了我國的當(dāng)事人制度，使得公益訴訟法律制度得以建立健全，從而以司法的手段進(jìn)一步保障了社會公共利益。 然而，?草案?對關(guān)鍵

17、的公益訴訟原告主體適格問題的規(guī)定并不充分。 一沒有賦予公民個(gè)人起訴權(quán) 如上所述，公民個(gè)人對提起民事公益訴訟的監(jiān)督，或者個(gè)人親自提起訴訟對公益訴訟的即時(shí)順利進(jìn)行、維護(hù)社會公共利益、保障社會公眾的合法利益具有不可替代的優(yōu)越性。?草案?排除了公民個(gè)人在公益訴訟中的起訴資格，這不僅不利于公民個(gè)人維權(quán)的積極性和社會整體觀念，而且在一定程度上加大了公益訴訟對有關(guān)機(jī)關(guān)的依賴程度。 二起訴主體不明確 有關(guān)機(jī)關(guān)，是指哪個(gè)機(jī)關(guān)？檢察機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)？按照分權(quán)原理，行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)，檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察權(quán)。然而，在法律沒有明文規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)按其職責(zé)當(dāng)然可以提起公益訴訟，而檢察機(jī)關(guān)亦可根據(jù)法律監(jiān)督權(quán)啟動(dòng)

18、訴訟。二者怎樣協(xié)調(diào)，會使實(shí)際運(yùn)作中發(fā)生困難。對此，立法應(yīng)當(dāng)予以明確。 三起訴主體資格與主體的訴訟權(quán)利尚未協(xié)調(diào) 由于民事訴訟的可處分性，當(dāng)事人可以在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，自由行使訴訟權(quán)利，例如，變更、放棄訴訟請求，成認(rèn)對方當(dāng)事人的訴訟請求，進(jìn)行和解等。然而，公益訴訟的特點(diǎn)是利益的公共性。社會公眾是不特定的多數(shù)人，他們是最終的訴訟結(jié)果的承當(dāng)者。既然如此，在公益訴訟中的起訴主體如何行使自己的訴訟權(quán)利，能否如私益訴訟一般自由地變更、放棄訴訟請求？顯然，答案否認(rèn)的?！芭e輕以明重，在多數(shù)人訴訟中，當(dāng)事人變更、放棄訴訟請求或者和解的尚需經(jīng)過被代表的當(dāng)事人同意，更何況事關(guān)不特定多數(shù)人的公共利益。然而，

19、如方才所述，經(jīng)過不特定多數(shù)人同意是不可能實(shí)現(xiàn)的，那么起訴主體的權(quán)限如何規(guī)定？筆者認(rèn)為，雖然公益訴訟的起訴主體在訴訟中以自己的名義提起訴訟，但訴訟結(jié)果最終由國家和社會公眾承當(dāng)。因此，公益訴訟的主體就公益局部實(shí)體權(quán)利處分時(shí)應(yīng)當(dāng)受到限制。法律應(yīng)當(dāng)對此作出規(guī)定，訴訟請求的提出、變更和放棄以及進(jìn)行和解，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過特定的程序，充分聽取社會公眾、社會團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)的各方意見。當(dāng)意見出現(xiàn)較大分歧時(shí)，原那么上不得隨意提出、放棄和變更訴訟請求，原那么上與被告不適用和解等。 如前所述，公益訴訟主體應(yīng)當(dāng)多元化，這點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)在法律中得到表達(dá)和支持。?草案?中僅將原告資格賦予有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體，顯然限制了公益訴訟的主體資格范圍，沒有明顯表達(dá)公共利益的公共性。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將公民個(gè)人、公益性社會團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和主管行政機(jī)關(guān)納入訴訟主體的范圍中，可以表述為“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，檢察機(jī)關(guān)、主管行政機(jī)關(guān)、公益性社會團(tuán)體和公民個(gè)人可以以自己的名義對損害國家利益、社會公共利益的行為提起訴訟。在實(shí)際中，應(yīng)該主管行政機(jī)關(guān)為主要的起訴主體，其他主體予以必要補(bǔ)充，并強(qiáng)化各方的監(jiān)督作用。 四、?草案?第八條應(yīng)與現(xiàn)行?民事訴訟法?第一百零八條相協(xié)調(diào) ?民事訴訟法?第一百零八條是對起訴實(shí)質(zhì)要件的規(guī)定。其中，對原告資格的要求是“直接利害關(guān)系人。這一條件對