公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新研究的知識(shí)社會(huì)學(xué)分析.doc

1、公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新研究的知識(shí)社會(huì)學(xué)分析p 摘 要：公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理作為社會(huì)管理的重要組成部分，對(duì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定具有重要意義。本文通過運(yùn)用知識(shí)社會(huì)學(xué)的視角，對(duì)改革開放以來公安流動(dòng)人口管理工作的成果進(jìn)行分析p ，認(rèn)為理論分析p 框架與時(shí)代國情的結(jié)合、多主體參與式服務(wù)管理探索、流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)建設(shè)等三個(gè)方面將是其未來演化的方向?！娟P(guān)鍵詞】：p ：公安機(jī)關(guān)；流動(dòng)人口服務(wù)管理，知識(shí)社會(huì)學(xué)中圖分類號(hào)：DF34 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（20_）11-0093-03流動(dòng)人口服務(wù)管理是社會(huì)管理的重要組成部分，也是公安機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)之一。改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程的

2、加快，流動(dòng)人口的規(guī)模和特點(diǎn)不斷變化，各級(jí)公安機(jī)關(guān)和相關(guān)學(xué)者積極探索新的服務(wù)管理方式，取得了大量理論和實(shí)踐成果。知識(shí)社會(huì)學(xué)是一門研究知識(shí)的產(chǎn)生、運(yùn)用、構(gòu)成、分類及其發(fā)展規(guī)律等內(nèi)容的社會(huì)學(xué)分支學(xué)科，本文嘗試基于知識(shí)社會(huì)學(xué)的視角，來探討公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新的現(xiàn)狀和不足，以期對(duì)其研究前景有所思考。一、改革開放以來公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口管理工作概述公安機(jī)關(guān)的流動(dòng)人口管理工作主要涉及人口信息管理、居住登記、暫住證管理、相關(guān)違法犯罪活動(dòng)的打擊等方面。改革開放以來，根據(jù)歷史背景、管理理念、工作方式的不同，公安機(jī)關(guān)的流動(dòng)人口管理工作可分為兩個(gè)階段或兩種模式，即1978- 20_年的防范管控型管理模式和20_年

3、至今正在探索的服務(wù)管理型模式。這兩種模式或時(shí)段的劃分，于社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的取代，之所以以20_年為界限，主要是考慮到兩種經(jīng)濟(jì)體制過度的漸進(jìn)性、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制殘余的強(qiáng)大社會(huì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)體制改革的政策滯后性以及中國加入世貿(mào)組織所帶來的巨大社會(huì)變化。（一）1978-20_年的防范管控型管理模式這一時(shí)段的防范管控型管理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的產(chǎn)物，同時(shí)受制于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的約束。這一時(shí)期并未從制度上承認(rèn)流動(dòng)人口在城市居住的合法性，不管是暫住證的實(shí)行還是相關(guān)人口信息、居住登記，都只是將其作為與城市戶籍人口不同的臨時(shí)人口，相關(guān)社會(huì)福利、權(quán)力保障情況差別異常明顯。據(jù)國家人口計(jì)生委統(tǒng)計(jì)，1982年

4、，全國流動(dòng)人口總數(shù)僅為657萬人，可見流動(dòng)人口的流動(dòng)性之局限。就公安機(jī)關(guān)而言，對(duì)于流動(dòng)人口僅限于基礎(chǔ)工作的管理和治安防范，即管理體制上以基層派出所為依托，管理內(nèi)容上以暫住證登記發(fā)放、人口信息核查、收容遣送“三無人員”為主體，管理方式方法上以控制、防范、強(qiáng)制性措施為手段，普遍缺乏對(duì)于流動(dòng)人口服務(wù)思維的考量。（二）20_年至今正在探索的服務(wù)管理型模式社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，使城市化進(jìn)程加快，城市的開放性和流動(dòng)性增強(qiáng)，流動(dòng)人口更多地受到客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配，逐漸擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單位制的束縛。就公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口管理工作而言，雖然截止目前仍然沿襲“政府領(lǐng)導(dǎo)，公安為主，各方參與，綜合治理”的宏觀體制1，

5、但其政策指向、價(jià)值目標(biāo)、工作方式方法等已經(jīng)發(fā)生重大變化。一方面，普遍樹立服務(wù)管理理念，認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口服務(wù)工作的重要性，積極嘗試“暫住證”向“居住證”制度創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變，北京、上海、西安、浙江、甘肅、等地相繼出臺(tái)了推行“居住證”制度的試行辦法。另一方面，各級(jí)公安機(jī)關(guān)也探索被動(dòng)式管理向主動(dòng)式服務(wù)轉(zhuǎn)變，由公安機(jī)關(guān)單一管理向社會(huì)共同參與管理轉(zhuǎn)變，形成了北京為代表的治安管理拓展型模式、嘉興為代表的專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型模式、無錫為代表大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型模式、深圳為代表的“積分入戶”居住證模式等2。雖然上述對(duì)于服務(wù)管理模式的探索還處于起步階段，但對(duì)于管理工作服務(wù)性的考量體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口的管理工作的時(shí)代性特征。二、

6、公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新研究現(xiàn)狀流動(dòng)人口服務(wù)管理作為公安管理創(chuàng)新的五項(xiàng)重點(diǎn)工作之首，始終是公安學(xué)學(xué)科研究的重點(diǎn)之一，相關(guān)學(xué)者和部門針對(duì)公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口的服務(wù)管理進(jìn)行了大量探索，其研究成果主要可分為：對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作新特點(diǎn)的分析p 、對(duì)公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作不足的探討以及對(duì)公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理的多視角創(chuàng)新三個(gè)部分。（一）對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作新特點(diǎn)的分析p 隨著改革開放的深入推進(jìn)，流動(dòng)人口服務(wù)管理工作也呈現(xiàn)出一系列新的特點(diǎn)，對(duì)這些特點(diǎn)的充分認(rèn)識(shí)對(duì)于工作的進(jìn)一步開展意義重大。相關(guān)學(xué)者和部門的研究主要從流動(dòng)人口服務(wù)管理的主客體兩方面展開。在服務(wù)管理客體即流動(dòng)人口方面，最顯著的特點(diǎn)

7、就是流動(dòng)人口數(shù)量驟增，據(jù)國家人口計(jì)生委統(tǒng)計(jì)，1982年至2021年間，全國流動(dòng)人口從657萬增加至2.3億3。伴隨著流動(dòng)人口數(shù)量的增多，其群體也呈現(xiàn)出了一系列新的特點(diǎn)，主要有流動(dòng)原因的經(jīng)濟(jì)化、流動(dòng)時(shí)間的長期化、流入地分布的沿海集中化、年齡結(jié)構(gòu)的成年化、性別構(gòu)成的均衡化、女性人口流動(dòng)的自主化、流動(dòng)方式的家庭化和學(xué)業(yè)構(gòu)成的知識(shí)化等4。這些新特點(diǎn)的出現(xiàn)，給公安機(jī)關(guān)的流動(dòng)人口服務(wù)管理工作提出了更高的要求，也引發(fā)了公安機(jī)關(guān)對(duì)自身工作與時(shí)俱進(jìn)的探索。在服務(wù)管理主體即公安機(jī)關(guān)自身方面，伴隨服務(wù)管理客體的新變化，最顯著的主體特點(diǎn)就是對(duì)于服務(wù)理念的認(rèn)識(shí)使得公安機(jī)關(guān)更加注重服務(wù)與管理的平衡性；另外，管理工作的復(fù)雜

8、性對(duì)公安隊(duì)伍專業(yè)化的要求不斷提高，由此衍伸出了動(dòng)態(tài)管理難度加大、管理虛擬化、管理社會(huì)化等特點(diǎn)；最后，伴隨著城市化進(jìn)程中社會(huì)管理落后于社會(huì)發(fā)展的時(shí)代特征，公安機(jī)關(guān)服務(wù)管理手段滯后性的特點(diǎn)也尤其明顯。（二）對(duì)公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作不足的探討改革開放以來，我國逐步建立了基于綜合治理模式下眾多部門參與的流動(dòng)人口管理模式5。公安機(jī)關(guān)作為綜合治理的牽頭部門，形成了以暫住證管理制度為主體的一系列工作制度。制度的執(zhí)行一方面彌補(bǔ)了流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的漏洞，另一方面也日漸凸顯出服務(wù)管理實(shí)踐中存在的問題。學(xué)者們對(duì)于問題的分析p 主要集中在以下四個(gè)方面：第一，工作理念上重管理輕服務(wù)。目前公安機(jī)關(guān)的流動(dòng)人口服務(wù)

9、管理工作中，對(duì)于管理職能的重視明顯高于服務(wù)職能，“官本位”思想仍舊濃厚。經(jīng)過改革開放幾十年的發(fā)展，流動(dòng)人口管理形式已發(fā)生根本性變化，逐漸從早期的治安管制為主轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的權(quán)利保護(hù)為主。正確認(rèn)識(shí)形式的變化，重樹工作理念已是勢在必行。第二，以暫住證制度為主體的原有制度愈發(fā)顯現(xiàn)出與時(shí)代發(fā)展的不兼容性。我國的流動(dòng)人口管理是以“城鄉(xiāng)二元戶籍制度”為基礎(chǔ)的，暫住證制度的實(shí)行正是公安機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有戶籍制度的落實(shí)。隨著流動(dòng)人口整體素質(zhì)的不斷提高，這一群體對(duì)于自身利益和權(quán)力的保護(hù)意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，暫住證制度所帶來的二元利益差異已經(jīng)被推向風(fēng)口浪尖，改革呼聲強(qiáng)烈。第三，未能形成自上而下、協(xié)調(diào)一致的服務(wù)管理體制。流動(dòng)人口服務(wù)

10、管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其管理內(nèi)容涉及公安、計(jì)生、勞動(dòng)、民政、房管等諸多部門，因此需要多部門協(xié)調(diào)配合，形成合力來進(jìn)行服務(wù)管理。現(xiàn)階段的管理主要以設(shè)立流動(dòng)人口管理小組，公安機(jī)關(guān)牽頭，其他部門配合的方式運(yùn)行。這種方式缺乏制度性約束，且職責(zé)分工不清，常常使公安機(jī)關(guān)面臨兩難的境地，容易導(dǎo)致管理混亂。第四，工作方式方法普遍落后于現(xiàn)實(shí)需要。隨著流動(dòng)人口規(guī)模的增大，流動(dòng)人口群體行為呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，使信息采集、普法宣傳、權(quán)利保護(hù)等工作愈發(fā)艱難，公安機(jī)關(guān)服務(wù)管理的工作量逐年增長。原有的坐等流動(dòng)人口上門申報(bào)的工作方式已不能滿足當(dāng)前形勢要求。為此，必須及時(shí)轉(zhuǎn)變?cè)泄ぷ骼砟?，?chuàng)新適應(yīng)時(shí)代要求的工作方式方法。（三

11、）公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理的多視角創(chuàng)新針對(duì)上述有關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作新形式和現(xiàn)有工作不足的分析p ，學(xué)者們從不同理論視角進(jìn)行了創(chuàng)新研究，形成了一系列有價(jià)值的研究成果，簡述如下：第一，基于公民權(quán)利的視角。這一視角崇尚公平正義，認(rèn)為現(xiàn)有戶籍制度已不適應(yīng)現(xiàn)代民主政治的公平正義要求，普遍認(rèn)同漸進(jìn)式改革的思路，其根本目標(biāo)是消除現(xiàn)有戶籍制度所引發(fā)的公民權(quán)利不平等，著重于流動(dòng)人口平等公民權(quán)利的保護(hù)。上世紀(jì)90年代上海試行的“藍(lán)印戶口”、近年來各地公安機(jī)關(guān)相繼推行的“居住證”制度、廣東以居住證為載體的“一證通”管理模式等，都是這一視角創(chuàng)新成果的典型。第二，基于治理理論的視角。該理論認(rèn)為公共管理的主體不僅僅是

12、政府，而且包括各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)，政府并不是國家唯一的權(quán)力中心6?；谶@種分析p 的學(xué)者普遍認(rèn)同治理主體的多元化，因此主張?jiān)诠擦鲃?dòng)人口服務(wù)管理工作中推行多主體參與管理，一方面提出盡快改變現(xiàn)行模式，在全國范圍內(nèi)建立流動(dòng)人口管理服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，在人員編制、經(jīng)費(fèi)保障上下工夫，使之成為常設(shè)機(jī)構(gòu)；另一方面強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮基層派出所、社會(huì)組織、團(tuán)體、社區(qū)、街道辦的作用，并注意省際之間的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建多級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)，形成齊抓共管的服務(wù)管理格局。第三，基于人口學(xué)的視角。這一視角以定量分析p 為主，比較分析p 為輔，通過對(duì)不同地域、時(shí)段流動(dòng)人口情況的分析p ，發(fā)掘其群體行為的規(guī)律性特征。通過服務(wù)管理客體角度的分

13、析p ，著重于對(duì)流動(dòng)人口群體特點(diǎn)的探討，進(jìn)而引發(fā)公安機(jī)關(guān)有針對(duì)性的工作轉(zhuǎn)變。第四，基于法治理念的視角。社會(huì)的快速發(fā)展使民主意識(shí)應(yīng)聲出現(xiàn)，公正是現(xiàn)代法治的價(jià)值表述，尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代法治的價(jià)值實(shí)質(zhì)。這一視角的探索認(rèn)為現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作缺乏法治理念，在立法、普法、執(zhí)法上嚴(yán)重落后于社會(huì)發(fā)展的要求，提出協(xié)調(diào)相關(guān)部門加快流動(dòng)人口服務(wù)管理相關(guān)立法工作、加強(qiáng)普法宣傳教育、暫住證管理制度改革、試行居住證制度、加強(qiáng)流動(dòng)人口權(quán)力保障等政策措施。第五，基于警務(wù)改革的視角。這一視角以警務(wù)現(xiàn)代化為標(biāo)志，從理念創(chuàng)新和科技手段應(yīng)用入手。在理念創(chuàng)新方面，著重對(duì)公安流動(dòng)人口工作服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)，提出了以“以人為本

14、，服務(wù)為先”為代表的眾多工作理念；在科技手段應(yīng)用方面，強(qiáng)調(diào)警務(wù)信息化建設(shè)，主張建立流動(dòng)人口信息綜合管理平臺(tái)等信息系統(tǒng)，加強(qiáng)綜合治理體制下的各部門信息共享；另外，這一視角還積極主張裝備現(xiàn)代化，加強(qiáng)警力配置和警務(wù)保障工作等。第六，基于警務(wù)實(shí)踐的視角。該視角是目前此類研究的一般路徑，即通過對(duì)警務(wù)實(shí)踐中存在問題的分析p ，有針對(duì)性地進(jìn)行警務(wù)創(chuàng)新活動(dòng)，普遍缺乏理論分析p 框架。具體的創(chuàng)新成果主要可分為三個(gè)方面：第一，以出租房屋為切入點(diǎn)，注重信息化手段的使用，科學(xué)流動(dòng)人口、房屋出租等基本信息的采集工作；第二，加強(qiáng)法制宣傳和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高流動(dòng)人口的整體素質(zhì)，優(yōu)化服務(wù)管理效果；第三，實(shí)行分類管理方式，防范

15、高危人群，進(jìn)行摸底排查，重點(diǎn)管理，使之有別于有穩(wěn)定收入和穩(wěn)定職業(yè)的流動(dòng)人口服務(wù)管理。三、研究不足與前景展望如上所述，現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理的創(chuàng)新研究已十分廣泛，但深入發(fā)掘其成果，該類研究在理論分析p 框架與時(shí)代國情的結(jié)合、多主體參與式服務(wù)管理探索、流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)建設(shè)等三個(gè)方面還存在不足，這也將是未來進(jìn)一步研究的重點(diǎn)。（一）理論分析p 框架與時(shí)代國情結(jié)合不足現(xiàn)有研究成果多以警務(wù)實(shí)踐為依據(jù)，進(jìn)行有針對(duì)性的分析p 和創(chuàng)新，缺乏對(duì)于社會(huì)發(fā)展階段、特殊國情的宏觀視野，在少有的以治理理論、法治理念、人口學(xué)等理論為分析p 框架的研究中，由于理論分析p 方法的局限，也很少發(fā)掘?qū)ξ覈鞘谢M(jìn)程中時(shí)代

16、背景的考量。不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的理論分析p 框架大都自西方，這些理論對(duì)于分析p 中國當(dāng)前特有的、以城鄉(xiāng)二元戶籍制度基礎(chǔ)的公安流動(dòng)人口服務(wù)管理工作有其局限性，因此，在今后的進(jìn)一步研究中，應(yīng)注重對(duì)于理論分析p 框架與我國國情的結(jié)合，以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行可行性更強(qiáng)的理論和實(shí)踐探索。（二）對(duì)于多主體參與式服務(wù)管理缺乏深入研究近年來，隨著社會(huì)管理日漸乏力，加之社會(huì)管理體制改革的呼聲與日俱增，公安機(jī)關(guān)的流動(dòng)人口服務(wù)管理工作也開始嘗試多主體參與式管理的探索，例如目前的北京、蘭州、云南等地的專職協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)已出具成效。但對(duì)這種創(chuàng)新缺乏組織、管理、運(yùn)行等方面的全方位通盤考慮，且地域特征明顯；此外，對(duì)于流動(dòng)人口自治

17、組織的認(rèn)識(shí)和重要作用有待提高。實(shí)踐證明，自治組織的成熟與否在很大程度上決定了流動(dòng)人口服務(wù)管理的復(fù)雜程度，公安機(jī)關(guān)如何引導(dǎo)和規(guī)范流動(dòng)人口自治組織的運(yùn)行，吸收其參與到流動(dòng)人口服務(wù)管理的工作中來，將是體現(xiàn)未來流動(dòng)人口工作成效的關(guān)鍵。（三）流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)建設(shè)有待完善流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)是近年來流動(dòng)人口管理工作的創(chuàng)新重點(diǎn)，全國各地紛紛出臺(tái)了相關(guān)政策、制度，以便推進(jìn)信息平臺(tái)建設(shè)。但就目前來看，其進(jìn)展十分緩慢，成效有限，僅有浙江、北京等地建立了類似的管理系統(tǒng)，其余各地多處于政策、法規(guī)的出臺(tái)或局部探索階段，大部分地區(qū)仍舊沿用公安八大信息平臺(tái)的相關(guān)功能，尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；此外，在流動(dòng)人口綜合治理的體制下，各有關(guān)部門的信息整合程度仍然有限，有待進(jìn)一步溝通、協(xié)商，實(shí)現(xiàn)資共享。改革開放以來，公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新工作取得了長足的進(jìn)展，但可以預(yù)知的是，理論分析p 框架與時(shí)代國情的結(jié)合、多主體參與式服務(wù)管理探索、流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)建設(shè)等三個(gè)方面將是未來公安機(jī)關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的廢除與公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)將是一個(gè)漫長的過程?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】