我國現(xiàn)行土地征用制度缺陷及其改革

1、我國現(xiàn)行土地征用制度缺陷及其改革我國現(xiàn)行土地征用制度缺陷及其改革周飛倪紹祥內(nèi)容提要我國現(xiàn)行土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟時期,隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立,其存在的內(nèi)外缺陷正日益顯現(xiàn)出來,各地因征地引起的社會矛盾越來越突出,特別是因為征地造成農(nóng)民生活水平下降,就業(yè)無著落等問題日益嚴重,已成為影響社會長治久安的重要因素之一.本文著重剖析了我國現(xiàn)行土地征用制度存在的主要缺陷,并就我國土地征用制度改革提出了某些初步的見解,以期為我國目前正在著手進行的土地征用制度改革提供參考.關(guān)鍵詞土地征用制度缺陷改革模式我國現(xiàn)行土地征用制度缺陷隨著工業(yè)化,城市化迅猛發(fā)展,我國現(xiàn)行土地征用制度的缺陷正逐步顯現(xiàn)出來,主要

2、表現(xiàn)在以下幾個方面:1.我國現(xiàn)行土地征用制度的基礎(chǔ)性缺陷.改革開放二十多年來,我國在土地管理方面,從制度建設(shè)的高度,進行了大量改革,取得了巨大成就.但是,農(nóng)業(yè)比較利益偏低這個客觀現(xiàn)實導(dǎo)致我國農(nóng)村集體土地制度建設(shè)的基礎(chǔ)相當薄弱,包括對集體土地所有權(quán)的性質(zhì),特點如何界定,集體土地權(quán)利主體如何設(shè)定登記,集體土地財產(chǎn)組織形式如何體現(xiàn),集體土地所有權(quán),承包權(quán),使用權(quán)三者關(guān)系如何認識,集體土地的分等定級和宗地估價如何深入開展,集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán),農(nóng)戶宅基地使用權(quán)如何人市,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)如何物權(quán)化及其流轉(zhuǎn)機制和收益分配方式如何規(guī)范等一系列問題的研究,遠遠滯后于農(nóng)村發(fā)展的實際需要.最突出的表現(xiàn)是,我國

3、目前的農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)是一種受歧視的產(chǎn)權(quán),這完全不符合產(chǎn)權(quán)平等這一市場交易的基本原則,在農(nóng)地缺乏自我保護機制的條件下,難以設(shè)想農(nóng)地不受城市化82的過度壓制,這是我國現(xiàn)行土地征用制度在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè),集體土地設(shè)定登記,集體土地權(quán)能設(shè)置,集體土地價值顯化,集體土地收益實現(xiàn),集體土地市場培育等方面不容忽視的基礎(chǔ)性缺陷.2.我國現(xiàn)行土地征用制度的結(jié)構(gòu)性缺陷.長期以來我國城市國有土地制度改革取得了長足的進步,包括國有土地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè),國有土地市場的培育,國有土地的分等定級,國有土地的宗地估價,國有土地資產(chǎn)的處置,國有土地的流轉(zhuǎn)機制,國有土地的收益分配方式等方面均出臺了大量的具體的法規(guī)和政策,特別

4、是國務(wù)院早在1990年就頒布了中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例,明確了城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的獨立經(jīng)濟權(quán)利地位并可以在有效期限內(nèi)出售,交換,贈予,出租和用于抵押,形成了現(xiàn)在的城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度的大致框架.(2)相比之下,我國農(nóng)村集體土地制度改革滯后于城市國有土地制度改革,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)落后于城市國有土地產(chǎn)權(quán)建設(shè),農(nóng)村集體土地權(quán)能弱于城市國有土地權(quán)能,農(nóng)村集體土地農(nóng)業(yè)收益落后于城市國有土地非農(nóng)收益,農(nóng)村集體土地市場獨立我國現(xiàn)行土地征用制度缺陷及其改革于城市國有土地市場.這種城市國有土地制度改革和農(nóng)村集體土地制度改革相對失衡,嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象,是我國現(xiàn)行土地征用制度在城市與農(nóng)村

5、,國家所有與集體所有之間讓渡土地時必須面對的結(jié)構(gòu)性缺陷.3.我國現(xiàn)行土地征用制度的主體性缺陷.一方面,我國現(xiàn)行土地征用制度,對土地征用的征地主體確定性的基本特征沒有給出應(yīng)有的法律表述,或者說給出的現(xiàn)有法律表述還不足以強調(diào)土地征用的征地主體確定性的特征,會導(dǎo)致征地主體的泛化,成為引起國家土地征用權(quán)事實上泛用的一個重要原因.特別是一些地方政府違規(guī)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū),大學(xué)城,工業(yè)園成為征地的事實主體,暗借土地征用的手段強制性,權(quán)屬轉(zhuǎn)移性,收益社會性的基本特征,大肆圈地,低進高出,以地生財.這是我國現(xiàn)行土地征用制度在征地主體設(shè)置上的缺陷,產(chǎn)生這一缺陷的法律根源在于,土地管理法第二條第四款雖然規(guī)定了國家征

6、地權(quán),即"國家"為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用,但未對"國家"這個行使征地權(quán)的主體的內(nèi)涵和外延作出明確的立法規(guī)定,于是各類開發(fā)區(qū),工業(yè)園區(qū),大學(xué)城紛紛"準政府化","小國家化".另一方面,我國現(xiàn)行土地征用制度,對土地征用的受償主體確定性的基本特征也沒有給出應(yīng)有的法律表述,會導(dǎo)致受償主體的泛化,成為引起農(nóng)民土地征用受償權(quán)被損的一個重要原因.最普遍的案例是,各級基層政府層層拖欠,截留,挪用征地補償安置費用,與民爭地,與民爭利,產(chǎn)生這一缺陷的法律根源在于土地管理法第十條同時規(guī)定了農(nóng)民集體土地的所有者(

7、農(nóng)民集體)和經(jīng)營管理者(鄉(xiāng),村組織),而在其后的征地補償條款中又未對征地受償主體在這兩者之間進行明確區(qū)分,使得實際上處于弱勢群體的土地所有者(由一個個離散狀態(tài)下的農(nóng)民成員組成的農(nóng)民集體)難以與實際上處于支配地位的土地經(jīng)營管理者(其中不乏民主法制意識欠缺的鄉(xiāng),村干部等)爭奪應(yīng)該屬于農(nóng)民集體所有的土地補償費的分配權(quán)和使用權(quán).4.我國現(xiàn)行土地征用制度的程序性缺陷.我國現(xiàn)行的土地征用制度的程序性規(guī)定散見于全國人大常委會通過的土地管理法及國務(wù)院頒布的土地管理法實施條例,國土資源部建設(shè)用地審查報批管理辦法及其他有關(guān)的法律法規(guī)中.通過幾年的實踐,各地普遍反映,其有程序缺陷:一是程序種類繁多,交叉復(fù)雜;二是流

8、程冗長,步驟繁雜;三是蓋章奇多,搭車收費;四是資料量大,報件復(fù)雜.我國現(xiàn)行的土地征用制度為體現(xiàn)"用世界上最嚴格的制度保護耕地"的立法初衷,1998年修訂的土地管理法在土地征用的所有環(huán)節(jié)上,依然沿用了過去以政府為主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟下的管理模式,并進一步加強了各級政府及其職能部門對農(nóng)用地管制的行政權(quán)力,這些最嚴格的實體性內(nèi)容在程序性的規(guī)定上也得到了最嚴格的體現(xiàn),而這種最嚴格的程序性體現(xiàn)在征地實踐中相對于市場經(jīng)濟的多向要求和各地千差萬別的實際情況往往表現(xiàn)為一種市場缺陷.5.我國現(xiàn)行土地征用制度的公正性缺陷.當有關(guān)地方人民政府未按規(guī)定公告征地補償安置方案,或未依法聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟

9、組織和農(nóng)民合法意見時,1998年全國人大常委會修訂通過的土地管理法對其作出的補償性規(guī)定比較模糊,而其后國務(wù)院發(fā)布的土地管理法實施條例對其作出的救濟性規(guī)定也有明顯不合理的地方,該法第二十五條第三款規(guī)定:"農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準征用土地的人民政府裁決."其規(guī)定中的"縣級以上人民政府"實際上就是實施具體征地行為的主體,其作為當事的一方來協(xié)調(diào)自身的被當事的另一方質(zhì)疑的行政行為,不符合一般法理的基本原則;其規(guī)定中的"批準征用土地的人民政府"在現(xiàn)行征地審批制度下實際上為省級人民政府

10、或國務(wù)院,對被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民而言救濟的實際門檻顯然太高.我國現(xiàn)行的土地征用制度對糾紛仲裁設(shè)置缺位,未對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民規(guī)定足夠的訴訟救濟的途徑,自然會出現(xiàn)三個救濟性缺陷:一是司法救濟失靈;二是政府行政成本提高;三是被征地農(nóng)民權(quán)益受損.這更是我國現(xiàn)行土地征用制度在司法仲裁上的雙重缺陷.6.我國現(xiàn)行土地征用補償標準不盡合理.83江癌拳干2004.6征地補償是征地制度的核心問題,而我國現(xiàn)行的土地征用制度,對土地征用補償?shù)暮侠硇缘幕咎卣鳑]有足夠的法律體現(xiàn),或者說現(xiàn)行的補償政策還不足以全面,科學(xué)和公平地體現(xiàn)土地征用的補償合理性的基本特征,這是我國現(xiàn)行土地征用制度在補償上的不足.

11、一是征地補償費費種不夠全面,僅列土地補償費,安置補助費,地上附著物和青苗補償費等四項,而世界上其他國家或地區(qū)的土地征收補償,一般還包括殘余地補償,連接地補償,經(jīng)營損失補償,租金損失補償,遷移費用補償?shù)任屙?二是補償費測算不夠科學(xué),我國現(xiàn)行的按照被征前三年耕地平均年產(chǎn)值的若干倍計算征地補償費的方法,不能反映被征用土地的區(qū)位條件和本質(zhì)特征的內(nèi)在差別,與國外的征地補償基本以市場價格為標準確定的情況有較大差距.三是征地補償安置政策不合理,有的已滯后于現(xiàn)行的法律法規(guī),如,一些市政和非市政項目在農(nóng)業(yè)人口安置費用上實行兩個標準;省以上重點工程另行制訂政策,搞省部協(xié)議價征地,比地方的市政項目標準每畝還低許多;

12、房屋拆遷貨幣補償款與近幾年快速上漲的商品房,二手房價格相差較大,造成農(nóng)民根本利益得不到保障.7.我國現(xiàn)行土地征用制度的配套性缺陷.土地征用制度是國家法律制度中的一個環(huán)節(jié),必須與國家其他相關(guān)的法律法規(guī)相匹配.我國現(xiàn)行的土地征用制度與幾個密切相關(guān)政策的法規(guī)均存在配套上的矛盾:一是與國家農(nóng)村土地承包法的矛盾.該法已于2002年8月頒布,并從2003年3月1日起開始實施,明確要求將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)依法登記,農(nóng)民在承包地被征用時有權(quán)獲得征地補償,這一要求將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為征地補償安置的直接依據(jù)之一,同我國大多數(shù)地方現(xiàn)行的征地補償安置未與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)掛鉤的做法完全不同.二是農(nóng)民征地房屋

13、拆遷與城市國有土地上房屋拆遷的矛盾.國務(wù)院關(guān)于城市房屋拆遷管理條例的實施,對集體土地上農(nóng)民征地房屋的拆遷帶來了挑戰(zhàn),與城市房屋拆遷規(guī)定的公平原則,公開方法,公正運作的市場機制和體制相比,許多地方的農(nóng)民征地房屋的拆遷辦法相去甚遠,各地征地拆遷現(xiàn)行84政策中那些明顯與城市房屋拆遷管理條例規(guī)定的基本原則相差別的做法必將受到農(nóng)民的質(zhì)疑.三是與國家經(jīng)濟適用房政策銜接上的矛盾.有些地方在征地實踐中探索出了以提供經(jīng)濟適用住房作為農(nóng)民征地房屋拆遷的保障體系的辦法,但如何將國家經(jīng)濟適用房政策與征地拆遷補償安置政策有機結(jié)合起來,在實際操作中面臨著許多需要研究的課題.我國現(xiàn)行土地征用制度改革征地制度是整個土地制度的

14、核心內(nèi)容之一,是溝通國有土地和集體土地的中心環(huán)節(jié),是聯(lián)系城市土地制度和農(nóng)村土地制度的重要紐帶,也是調(diào)整國家(政府),建設(shè)單位,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人四者之間土地權(quán)利和收益分配關(guān)系的法律制度.推行土地征用制度改革,應(yīng)進行制度創(chuàng)新,探索適應(yīng)我國工業(yè)化,城市化進程的征地制度.1.必須防止土地征用制度改革的幾個錯誤傾向.(1)防止從根本上否定征地制度的錯誤傾向.我國土地征用制度,自新中國成立以來,歷經(jīng)了多次改革,特別是從1999年1月1日起施行的土地管理法,開創(chuàng)性,高起點,更嚴格地規(guī)定了現(xiàn)行征地制度的幾個基本制度,如保護耕地制度,用途管制制度,占補平衡制度,用地補償制度,監(jiān)督檢查制度等等.新法施行

15、以后幾年來的實踐證明,現(xiàn)行征地制度在保護耕地和保障建設(shè)這兩個基本方面發(fā)揮了積極作用,我們不能因為現(xiàn)行征地制度在保護農(nóng)民利益,穩(wěn)定農(nóng)村政局等方面出現(xiàn)了一些問題,就從根本上否定這一基本制度.(2)防止從源頭上忽視保護農(nóng)民利益的錯誤傾向.在土地征用制度改革中,應(yīng)承認農(nóng)民對國家建設(shè)做出的巨大貢獻,應(yīng)該取消對帶農(nóng)土地權(quán)利的不合理限制,力爭從源頭上保護農(nóng)民的利益.為此,我們必須做大量的基礎(chǔ)性的工作,抓緊農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查,明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體,加強農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍建設(shè)和登記發(fā)證工作,完善集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制和收益分配方式,進一步穩(wěn)定農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,落實和搞活農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)

16、,明確每一宗我國現(xiàn)行土地征用制度缺陷及其改革土地的承包經(jīng)營期限,對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)進行登記發(fā)證,建立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制和收益分配方式,健全農(nóng)民宅基地使用權(quán)審批,流轉(zhuǎn),估價,登記制度,加強農(nóng)用地的分等定級和宗地房屋估價機構(gòu)建設(shè),放開,搞活,規(guī)范,加快農(nóng)村土地市場建設(shè),最終賦予帶農(nóng)土地等同于國有土地的權(quán)利,包括農(nóng)民集體土地所有權(quán),集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán),農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),農(nóng)村宅基地使用權(quán)人市平等權(quán).(3)防止從源頭上忽視保障建設(shè)用地的錯誤傾向.我們應(yīng)當把"國有土地"還原成"全民所有制土地",把"集體土地"還原成"勞動

17、群眾集體所有制土地".國家或政府是"全民"的國家或政府,當然也應(yīng)該是"勞動群眾集體"的政府,將"國家或政府"正確理解或定義在"全民"和"勞動群眾集體"這兩者的上一個層次,將"全民"和"勞動群眾集體"實實在在地放在"國家或政府"以下的同一個層次,遠比將"國家或政府"與"全民"等同并放在同一個層次,再將兩者混淆起來與"勞動群眾集體"等位對比放在對立面上要好得多,要公平得多

18、,要正確得多.2.慎重選擇土地征用制度改革基本模式.我國現(xiàn)行的土地征用基本模式,從嚴格意義上講,仍然是社會主義計劃經(jīng)濟體制下的基本模式,已明顯與當前社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應(yīng).上海,南京,廣州,佛山,溫州等城市,在國土資源部的統(tǒng)一部署下,正逐步開展土地征用制度改革試點工作,探索出了一些有益的土地征用制度改革的模式.從各地試點的這些模式來看,不同的地方有不同的實踐,圍繞是否轉(zhuǎn)權(quán)可分為"保權(quán)"和"轉(zhuǎn)權(quán)"圍繞補償依據(jù),可分為"從地"和"從人"圍繞標準生成,可分為"政府定價"與"市場定

19、價"圍繞征地目的,可分為"征用"和"征收"圍繞安置方式,可分為"貨幣安置","保障安置","留地安置"等等.其中,比較有代表性的是上海模式,南京模式,嘉興模式,廣州模式等.需要特別指出的是,我們搞征地制度改革應(yīng)充分比較各地征地制度改革模式,慎重選擇符合本地實際的基本模式.通過對諸多安置方式的比較與選擇,筆者認為,根據(jù)各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平,建立與之相適應(yīng)的社會保障制度,并不斷推進,不斷完善為綜合的社會保障體系,才是解決被征地農(nóng)民長遠生計問題的根本辦法.但是,建立社會保障制度,各地應(yīng)量力而

20、行,做出適當選擇:對經(jīng)濟發(fā)展特別快,財政收人特別好的沿海城市,像深圳等地,可以謀求將被征地農(nóng)民一步到位地納人城市職工養(yǎng)老保險體系;對經(jīng)濟發(fā)展相對較快,財政收入相對較好的特大城市,像北京等地,可以謀求建立介于城市職工養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險之間的保險體系,上海將之稱為鎮(zhèn)保;而對像南京這樣的經(jīng)濟發(fā)展相對一般,財政收入相對一般的大城市,可以建立區(qū)別于上述體系的被征地農(nóng)民基本生活保障制度,而在設(shè)置基本生活保障制度時,預(yù)留下將來與城市職工養(yǎng)老保險相統(tǒng)一的接口;對經(jīng)濟發(fā)展落后,財政收人薄弱的小城市,可以在適當提高貨幣化安置標準的基礎(chǔ)上,輔之以實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的辦法.在當前條件下,以我國大多數(shù)城市的實際情

21、況,筆者認為建立基本生活保障制度,比農(nóng)保略高,比城保稍低,與城保留有對接的端口,是屬于低水平起步,逐步增長的保障,有較大的發(fā)展空間,比較切實可行.3.妥善處理土地征用制度改革的幾個核心問題.(1)明確征地制度改革的范圍,改革的層面和改革的深度這一首要問題.最理想的改革是自上而下.但不及目前這種先試點,再自下而上集中,而后推廣的做法穩(wěn)妥,這種試點研究和改革方法就自然會要求各試點城市,既要立足地方的實際,又要超脫現(xiàn)有的束縛.(2)制定征地制度改革的研究方法,技術(shù)路線,研究期限,計劃進度,考核目標和成果要求.科學(xué)制定各地征地改革試點工作方案,全面開展各地現(xiàn)行征地制度調(diào)研,正確分析評價當?shù)噩F(xiàn)行土地征用

22、制度,學(xué)習(xí)借鑒其他城市征地制度改革先進經(jīng)驗,慎重選擇征地制度改革的最佳切人點,試點區(qū)域,試點項目,試點內(nèi)容,試點方式,大膽推行征地制度改革試點工作,加強對征地制度改革的領(lǐng)導(dǎo),協(xié)調(diào),改進,總結(jié)工作.(3)嘗試建立片區(qū)價征地制度,并逐步向市場85江箍干2004.6化過渡.在按區(qū)位條件分主城,市區(qū),縣域等層次確定征地補償安置費用的基礎(chǔ)上,構(gòu)建以農(nóng)用地分等定級和宗地地價評估為平臺的征地費用生成機制,逐步建立以基準地價為主導(dǎo),標定地價為參照,保護地價為補充的綜合價值顯化體系.由土地部門會同有關(guān)部門做好農(nóng)用地定級評估工作,公布集體用地基準地價,并適時進行調(diào)整,同時制定若干非農(nóng)建設(shè)用地標定地價,依據(jù)地塊大小

23、,導(dǎo)人區(qū)域,產(chǎn)出,規(guī)劃參數(shù)等確定后予以公布,組織評估機構(gòu)確定最低保護價.(4)在適應(yīng)市場經(jīng)濟要求,推行征地多余人口和征地房屋拆遷的補償安置貨幣化的基礎(chǔ)上,將征地多余農(nóng)業(yè)人口納入所在區(qū)縣基本生活保障體系,讓被征地農(nóng)民享受城市建設(shè)的成果和優(yōu)撫政策;將主要歸農(nóng)村集體組織所有的土地補償費提取適當?shù)谋壤糜谵r(nóng)民安置,特別是用于60歲以上老人,16歲以下未成年人以及特困戶家庭的生活安置;將所有征地農(nóng)民房屋拆遷戶以更低的價格優(yōu)惠納入經(jīng)濟適用房供應(yīng)范疇,取消經(jīng)濟適用房開發(fā)商3%的利潤,有關(guān)費用從政府出讓該農(nóng)戶原土地的增值收益中列支.(5)在項目內(nèi)容上,將征地分為市政,非市政兩大類,在兩種類型征地補償標準略有差

24、別的基礎(chǔ)上,嘗試建立和實行征用和征收相區(qū)別的土地征用制度,還土地管理法第二條規(guī)定"國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用"的本來面目.對非公共需要的用地,還原其為民事法律行為,主要適用民法的原則和范圍,由用地單位或個人與農(nóng)民集體協(xié)商,購買土地使用權(quán),在雙方協(xié)商過程中,國家不確定法定的補償標準和成交價格,而只需進行價格等方面的宏觀監(jiān)督控制.對公共需要的用地,國家仍實行征用制度,適用行政法,采用強制性的行政手段,但為避免與征購產(chǎn)生過大的價格差異,國家征用土地,仍應(yīng)以征購方式,由用地單位與農(nóng)民集體協(xié)商,購買土地使用權(quán),購買價格高于征地價格部分,由國家財政先行借支,限期從公共用地單位的盈利中償還,確實不宜經(jīng)營的由財政減免.(6)在"轉(zhuǎn)權(quán)讓利"的主渠道外,嘗試保留集體86土地所有權(quán)不變,直接轉(zhuǎn)用進入市場參與國家建設(shè)的新路子,選擇那些政府控股,條件成熟,具有長期固定回報且回報率穩(wěn)定適中的項目,試行以租代