從社會保障角度看我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

1、從社會保障角度看我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來源中國國土資源報網(wǎng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村上地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在實施過程中逐步發(fā)展起來的一種 優(yōu)化農(nóng)村上地資源再配苣的有效途徑之一。但是由于國家相當(dāng)長時期忽略了農(nóng)村社會保障制 度的建設(shè)，而高度的社會化又使我國農(nóng)民承受著巨大的貨幣支出壓力，上地仍然是農(nóng)民生活、 就業(yè)、養(yǎng)老、就醫(yī)等的安全保障線，是家庭的"退路”，具有家庭福利保障的功能，農(nóng)民一般 不愿放棄土地。因此，我國農(nóng)村社會保障制度的不完善極大地阻礙了丄地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行， 農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀不容樂觀。一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢的根本原因在于土地被賦予保障功能（一）我國上地流轉(zhuǎn)不暢的主要表現(xiàn)1、上地流轉(zhuǎn)總雖

2、:小。雖然上地流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村已經(jīng)是一種較為普遍的現(xiàn)象，大部分地 區(qū)均存在一種或多種形式的土地流轉(zhuǎn)，但從流轉(zhuǎn)規(guī)模上來看，無論是各種形式的流轉(zhuǎn)量，還 是所有形式的流轉(zhuǎn)總量仍然不大。而且上地流轉(zhuǎn)在地區(qū)分布上也是不均衡的，在流轉(zhuǎn)規(guī)模上 表現(xiàn)為東部地區(qū)最大，西部地區(qū)其次，中部地區(qū)最小。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江，上地流轉(zhuǎn)異 ?；钴S，流轉(zhuǎn)規(guī)模比例也髙于其他省份，但到2007年，浙江省承包丄地流轉(zhuǎn)面積也只達(dá)到 458.4萬畝，僅占承包上地總而積的23.2%.我們再看中、西部省份的情況：在湖南，截1匕 到2007年底，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而積334.8萬畝，占家庭承包經(jīng)營上地面積的8%；在四川， 2006年全省農(nóng)村上地

3、流轉(zhuǎn)面積為562萬畝，約占全省承包土地面積的10%o2、流轉(zhuǎn)效益不髙。農(nóng)村流轉(zhuǎn)而積中多是本村村民之間的零星流轉(zhuǎn)，不能形成規(guī)模經(jīng)營, 流轉(zhuǎn)效益并不髙。據(jù)姜孝平、李光友、易罡的調(diào)査顯示，截止到2008年3月底，重慶市奉 節(jié)縣五馬鄉(xiāng)全鄉(xiāng)村內(nèi)農(nóng)民之間零星上地流轉(zhuǎn)而積6408畝，占全鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)而積的95.17%,多 數(shù)農(nóng)戶上地流轉(zhuǎn)都是發(fā)生在父子、叔侄、親戚及鄰里之間。又據(jù)輔黎萍調(diào)查統(tǒng)訃，截I上到 2007年12月底，浙江省嘉興市南湖區(qū)，上地流轉(zhuǎn)中單體規(guī)模100畝以上的經(jīng)營而積達(dá)0.74 萬畝，僅占總流轉(zhuǎn)而積的35%.由于流轉(zhuǎn)的上地以戶與戶之間短期互助性居多，主要用于 種養(yǎng)業(yè)，附加值比較低，難以形成明顯的流轉(zhuǎn)

4、效應(yīng)。3、上地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)左，隨意性強(qiáng)。上地流轉(zhuǎn)隨意很強(qiáng)，主要以口頭協(xié)議為主，書而合同 較少，雙方的權(quán)責(zé)利沒有明確的約立。有的即使形成了協(xié)義，但內(nèi)容也簡單粗糙，合同標(biāo) 的、雙方責(zé)、權(quán)、利關(guān)系也不明確，約束力不強(qiáng)。部分上地流轉(zhuǎn)行為還以可隨時收回上地為 前提條件。根據(jù)黃朝輝2007年對浙江省臺州市路橋區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告顯示，全 區(qū)上地流轉(zhuǎn)面積達(dá)50881畝，涉及農(nóng)戶21813戶，英中已簽訂流轉(zhuǎn)合同的1413 P 3193 畝，分別占流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)和而積的9.6%和6.3%。4、上地?fù)u荒現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)各地對農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)調(diào)査情況來看，日前農(nóng)村上地?fù)u荒現(xiàn) 象仍然比較嚴(yán)重。拯福建省古田縣水口鎮(zhèn)耕地擺荒情況

5、調(diào)査報告顯示，2008年預(yù)汁全鎮(zhèn)共 將擱荒耕地402畝，占整個耕地而積的4.174%u另據(jù)四川省聞中市農(nóng)調(diào)隊對10個社的調(diào) 査顯示：調(diào)查的10個社2004年底共有農(nóng)戶285戸，耕地而積719.6畝，其中拋荒而積62.0 畝，占耕地總而積的比重髙達(dá)8.6%。（二）根本原因分析表而上看我國農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)不暢的原因在于流轉(zhuǎn)制度的不完善，實際上更深層次的原因 在于我國農(nóng)民目前正處于高度社會化時期，他們承受著巨大的貨幣支出壓力，面臨著現(xiàn)金支 付危機(jī)和家庭預(yù)算危機(jī)。不穩(wěn)左的預(yù)期收入及社會保障制度的缺失，使農(nóng)民將維持家庭正常 運(yùn)轉(zhuǎn)的保障線壓在土地卜，賦予上地社會保障的功能。1、高度的社會化使我國農(nóng)民承受著巨大

6、的貨幣支出壓力目前我國農(nóng)民社會化較髙，已經(jīng)滲透到各個方而：一是生產(chǎn)方而分工程度加深，家庭資 源配巻市場化。傳統(tǒng)的農(nóng)戶自我服務(wù)形式發(fā)生了改變，很多農(nóng)民泄上社會，對外提供生產(chǎn)服 務(wù)。列外上地岀租、對外投資等經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象日益頻繁，使得生產(chǎn)要素的配置由家庭內(nèi)部走向外 部。二是農(nóng)戶日常生活家庭自給現(xiàn)象逐漸淡化。三是人際、戶際交往范用擴(kuò)大、交往程度加 深，農(nóng)民由一個“家庭人"轉(zhuǎn)變成了一個"社會人"。在這個時期，家庭生產(chǎn)、生活、交往的每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟都需要以貨幣購買服務(wù) 和商品，家庭的維系需要貨幣支撐。而髙度的社會化又導(dǎo)致消費(fèi)膨脹，致使家庭貨幣支出壓 力增大。因此，家庭安全已

7、經(jīng)由生存威脅，轉(zhuǎn)向不能付現(xiàn)而破產(chǎn)的威脅，即承受貨幣支出壓 力，而臨現(xiàn)金支付危機(jī)、家庭預(yù)算危機(jī)。雖然現(xiàn)金支付危機(jī)不會威脅農(nóng)戶家庭的生存，但是 能夠破壞家庭的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，影響家庭的可持續(xù)發(fā)展。2、巨大的貨幣支岀壓力使我國農(nóng)民追求即期的穩(wěn)立的收入社會化時期，農(nóng)民每時每刻都面臨著貨幣支岀壓力，不可能按照長期利潤最大化目標(biāo)行 為，而是盡力獲取即期穩(wěn)龍的貨幣收入，以滿足即期的貨幣支出需要。對于這個時期的農(nóng)民 而言，只有先解決家庭而臨的支付危機(jī)，才談得上可持續(xù)發(fā)展，或者說只有在貨幣支出問題 解決后，才談得上利潤最大化。因此，髙度的社會化使得我國農(nóng)民追求貨幣壓力最小化，收 支均衡化，現(xiàn)金收入即期化。這一日標(biāo)在上

8、地流轉(zhuǎn)上的具體表現(xiàn)為：一是選擇小規(guī)模手工耕作，放棄大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)。目前，我國大部分農(nóng)民仍然選擇小 規(guī)模手工耕作，而放棄大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)。農(nóng)民并不是不懂規(guī)模經(jīng)營可以帶來更高的收入， 而是農(nóng)民更懂得規(guī)模經(jīng)營需要更多的投入和更長的回收期，這與他們的即期收入需求不相 符。這就是為什么國家一再出臺優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民承包更多上地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，而收效甚 微的原因所在。二是放棄轉(zhuǎn)岀土地，選擇亦工亦農(nóng)。目前，我國大多數(shù)農(nóng)民在進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)取得收入的 同時，并不放棄丄地，以便進(jìn)行務(wù)農(nóng)取得農(nóng)業(yè)收入，確保一僅數(shù)量的較為穩(wěn)左的收入，作為 家庭收入的底線。這種選擇在農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)中是一種常態(tài)。例如常年在外打工的農(nóng)民，選擇

9、請人代耕、臨時轉(zhuǎn)岀、搖荒土地，一些家庭選擇農(nóng)閑在外打工、農(nóng)忙回家耕作等。3、農(nóng)民預(yù)期收入不足給上地賦予了較強(qiáng)的社會保障功能如果農(nóng)民選擇轉(zhuǎn)出土地，那么英維持家庭的收入主要來自上地流轉(zhuǎn)租金收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè) 收入。如果這兩方面的收入能夠滿足必要的貨幣支出需要，且其預(yù)期收入具有穩(wěn)肚性時，農(nóng) 民才會選擇轉(zhuǎn)出土地，形成穩(wěn)左的上地流轉(zhuǎn)市場。然而，事實卻恰恰相反，我國農(nóng)民的預(yù)期 收入是波動的、不足的。一是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入是波動的、不穩(wěn)肚的。我國農(nóng)民的農(nóng)業(yè)外收入主要來自手工攬活（如 木工、油漆工：等）、外出打工和飼養(yǎng)、加工等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。從事手工攬活的農(nóng)民一般以個人 或自發(fā)組成的臨時性團(tuán)隊進(jìn)行接活加工，一般不進(jìn)行市場宣傳

10、和市場信息的搜集，基本上屬 于被動經(jīng)營，因此，手工攬活收入具有不穩(wěn)上性。外出打工的農(nóng)民一般文化水平不髙，勞動 技能不強(qiáng)，所以農(nóng)民外出打工是有一立風(fēng)險的，可能無法找到工作，可能工作不穩(wěn)左，即英 打工收入也是不穩(wěn)立的。受自然條件和動物流行疾病等風(fēng)險的影響，飼養(yǎng)等形式也不能確保 取得穩(wěn)左的收入。總之，多種因素致使農(nóng)民的非農(nóng)收入只能是暫時性收入，即預(yù)期的持久收 入是波動的、不穩(wěn)立的。二是土地流轉(zhuǎn)租金收入不高。如果上地流轉(zhuǎn)行為不終止，租金收入應(yīng)該是穩(wěn)定的。那么 農(nóng)民能否依靠其上地流轉(zhuǎn)租金收入來維系家庭存續(xù)呢？依據(jù)我國目前的現(xiàn)狀來看顯然是不 能的，原因主要是：第一，我國人均占有耕地面積小，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的上地面

11、積不大，租金收入 不可能很髙。根據(jù)國丄資源部公布的2005年度全國丄地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2005 年10月31日，全國耕地而積為18.31億畝。人均耕地而積已由10年前的1.59畝和2004 年的1.41畝，逐年減少到1.4畝，僅為世界平均水平的40%.而且許多地方人均耕地而積 少于1畝，有的甚至低于0.5畝。第二，流轉(zhuǎn)價格低廉，有時甚至出現(xiàn)負(fù)價格，農(nóng)民只能獲 得微薄的租金收入。另外，由于缺乏健全的上地流轉(zhuǎn)機(jī)制，上地流轉(zhuǎn)往往是一種不規(guī)范的短 期行為，這使得上地流轉(zhuǎn)租金收入并不具有長期穩(wěn)定性?？梢姡覈r(nóng)民預(yù)期的收入是波動的、不足的。即土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民取得的收入，并不足以 抵償他們放棄上地后

12、的"家庭維系成本”。一日農(nóng)民無法賺到維持家庭正常運(yùn)轉(zhuǎn)的收入，不僅 會威脅家庭持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，而且家庭支付危機(jī)可能會轉(zhuǎn)化為生存危機(jī)。因此，波動的、不足的預(yù) 期收入，使得農(nóng)民選擇不放棄耕地。因為就目前情況而言，上地是其生活、就業(yè)、養(yǎng)老等的 安全保障線，是家庭的"退路"。這也就是說，農(nóng)民不放棄上地，是因為上地被農(nóng)民賦予了較 強(qiáng)的社會保障功能。二、我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)性分析我國農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)不暢的根本原因在于上地被賦予了較強(qiáng)的社會保障功能，這說明我國 農(nóng)村社會保障制度建設(shè)與農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)具備較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。（-）±地流轉(zhuǎn)需要健全的農(nóng)村社會保障制度為支

13、撐健全的農(nóng)村社會保障制度是農(nóng)民擺脫上地束縛，成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的制度依托。沒有社會保 障制度對土地保障的替代，農(nóng)民永遠(yuǎn)無法真正離開上地，實現(xiàn)上地的有效流轉(zhuǎn)。要實現(xiàn)農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)制度順利實施，必須滿足兩個基本前提：一是農(nóng)業(yè)勞動力能夠穩(wěn)左 地進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民家庭收入來源主要依靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。二是要有可靠的社會保障能夠幫助 他們抵御未來生、老、病、死、傷、殘等事故風(fēng)險，免除他們的后顧之憂。第一個前提條件 包含兩層意思：（1）農(nóng)民的家庭收入主要來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入。（2）預(yù)期收入是穩(wěn)定的。第二 個前提條件說明，當(dāng)農(nóng)民家庭岀現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)危機(jī)時，存在上地之外的規(guī)避手段來緩解危機(jī)，維持 家庭的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，目前我國農(nóng)村的現(xiàn)

14、狀表明，我們還無法真正滿足以上兩個條件，這嚴(yán)重制約了農(nóng) 村丄地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，究苴原因主要是農(nóng)村社會保障制度還不夠健全，要改變這種現(xiàn)狀，必然 要求改變農(nóng)民對生產(chǎn)生活風(fēng)險的規(guī)避手段，在社會保障體系中，建設(shè)能替代丄地保障的保障 制度。（二）建立健全農(nóng)村枕會保障制度有助于土地流轉(zhuǎn)市場的建立與完善目前，我國的農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)市場仍然處于非常初級的階段，也可以說僅具雛形。完善農(nóng) 村上地市場發(fā)育除了建立相關(guān)幣場制度與法規(guī)之外，還必須建立一些必要的配套制度，其中 農(nóng)村社會保障制度就是必要的配套制度之一。我們可以從供給和需求兩個方而來分析社會保 障制度對農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)市場的促進(jìn)作用。首先，健全的農(nóng)村社會保障制度促進(jìn)上地

15、流轉(zhuǎn)供給的增加。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村上地對 農(nóng)戶而言，其福利保障功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其生產(chǎn)功能。那么，對理性的轉(zhuǎn)出者而言，只有當(dāng)釋放 "囚困"于上地之上的勞動力從事菲農(nóng)產(chǎn)業(yè)而獲取的預(yù)期收入與轉(zhuǎn)岀上地而獲取的租金之和 能夠滿足必要的貨幣支岀需要，且其預(yù)期收入具有穩(wěn)定性時，才會選擇轉(zhuǎn)岀上地，形成上地 供給。反之，則不會選擇轉(zhuǎn)出上地。究其原因，主要在于農(nóng)民是利用丄地作為維持家庭運(yùn)轉(zhuǎn) 的"退路"。如果有健全的農(nóng)村社會保障制度來保障農(nóng)民家庭正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就能解決農(nóng)民的后顧 之憂，也就會促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)供給的增加。英次，健全的農(nóng)村社會保障制度促進(jìn)上地流轉(zhuǎn)有效需求的增加。從上地轉(zhuǎn)入者的

16、角度分 析，一般情況下，當(dāng)上地轉(zhuǎn)入者轉(zhuǎn)入上地進(jìn)行經(jīng)營得到的回報超過他們從事其他工作所得到 的收入與因獲取上地而支付的租金之和，且超出部分（即純收入）能夠滿足維持家庭正常運(yùn)轉(zhuǎn) 所必需的貨幣支岀時，丄地轉(zhuǎn)入行為就可能發(fā)生，從而產(chǎn)生上地流轉(zhuǎn)的有效需求。目前，我 國上地轉(zhuǎn)入者經(jīng)營收入不容樂觀。一是受上地流轉(zhuǎn)供給的影響，許多轉(zhuǎn)入者仍從事傳統(tǒng)的農(nóng) 業(yè)種植，且并未形成規(guī)模經(jīng)營，上地經(jīng)營回報不髙;二是上地轉(zhuǎn)入者怕市場前景不佳，經(jīng)營 無效益，最終可能導(dǎo)致破產(chǎn)，形成家庭的生存危機(jī)，從而不敢大規(guī)模轉(zhuǎn)入上地進(jìn)行開發(fā)。如 果有健全的農(nóng)村社會保障制度作基礎(chǔ)，一方而，上地流轉(zhuǎn)供給穩(wěn)泄、充足，上地轉(zhuǎn)入者可以 進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，取

17、得較髙的經(jīng)營回報收入;期一方而，有社會保障作后盾，上地轉(zhuǎn)入者沒有 家庭生存危機(jī)的擔(dān)憂，可以促進(jìn)耳大規(guī)模轉(zhuǎn)入上地進(jìn)行開發(fā)，形成上地流轉(zhuǎn)的有效需求。三、我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)現(xiàn)狀及其對土地流轉(zhuǎn)的影響分析目前，我國還沒有建立起一個適合我國現(xiàn)實國情的，由于喪失勞動能力或失業(yè)而失去生 活來源或收入不足以維持家庭正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要支出時，根據(jù)立法享受的，由社會提供必要物 質(zhì)幫助的農(nóng)村社會保障制度。這種制度現(xiàn)狀極大地阻礙了農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。（一）缺乏與農(nóng)民工相匹配的社會保障制度目前，我國農(nóng)民工社會保障制度的建立與實施還處在探索階段，實踐中還存在一些急需 完善的地方。而現(xiàn)行的城市保障制度又不能對農(nóng)民工群體

18、提供有效的保障，其主要原因在于 現(xiàn)行城市社會保障制度主要是以城市正規(guī)就業(yè)群體為保障對象，保障制度也都是按正規(guī)就業(yè) 的城市居民特點設(shè)汁的，致使現(xiàn)行社會保障制度不符合農(nóng)民工的特點?，F(xiàn)行城市社會保障制度與農(nóng)民工不匹配主要表現(xiàn)為：一是在保障內(nèi)容上不切合農(nóng)民工的 保障訴求。一般來說，農(nóng)民工最基本的需要是找份工作、拿到工錢，出了工傷、遭了意外、 得了大病能夠及時得到救治，老來有所養(yǎng)。而現(xiàn)行的城市社會保障制度根本無法滿足農(nóng)民工 的上述保障要求。二是在保障方式上不適應(yīng)農(nóng)民工的就業(yè)特征。農(nóng)民工在就業(yè)方而的特征主 要表現(xiàn)為流動性、不穩(wěn)龍性和低收人性。據(jù)勞動和社會保障部有關(guān)調(diào)查資料，僅有20%-30% 的城市農(nóng)民工

19、在一個單位工作滿3年以上。現(xiàn)行城市社會保險繳費(fèi)比例過髙，且不具轉(zhuǎn)移 性，不符合農(nóng)民工就業(yè)特點。如廣州市農(nóng)民工月工資不足1000元，農(nóng)民工僅參加養(yǎng)老保險, 每月就需交納100元，占其工資的10%左右。農(nóng)民工社會保障制度的缺乏，極大地阻礙著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，也就阻礙了農(nóng)村丄 地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。（二）農(nóng)村最低生活保障制度有待完善我國農(nóng)村最低生活保障制度目前仍處于不完善狀態(tài)，在減少農(nóng)民而臨的市場風(fēng)險、生活 風(fēng)險，保持農(nóng)村穩(wěn)左方面作用甚微。存在的問題主要有：（1）覆蓋面窄、標(biāo)準(zhǔn)低。目前我國 的農(nóng)村最低生活保障制度是根據(jù)"低標(biāo)準(zhǔn)起步，窄范偉I運(yùn)行”原則來設(shè)訃的，農(nóng)村低保制度只 對"

20、不救不得活"的農(nóng)村特困群眾施救，使得很多生活同樣困難的低收入農(nóng)村居民得不到救 助。列外，農(nóng)村低保資金由縣級市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政和村共同負(fù)擔(dān)。而我國縣鄉(xiāng)級財政普 遍存在困難，無力為農(nóng)村低保提供足夠的資金支持，使得低保標(biāo)準(zhǔn)非常低。（2）最低保障標(biāo) 準(zhǔn)和低保對象的確立缺乏科學(xué)依據(jù)。目前我國許多地方的低保標(biāo)準(zhǔn)制度是不夠科學(xué)的，基本 上是在原先特困救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的原則上，參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓斦?fù)擔(dān)能力制泄的。有些地區(qū)認(rèn) 為農(nóng)民多少可以利用丄地自我保障，象征性地給點補(bǔ)助就可以了。這說明有些地方在制定低 保標(biāo)準(zhǔn)時就給丄地賦予了保障功能，英出發(fā)點就不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。在保障對 象的確認(rèn)方面，許

21、多地方只是把傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟(jì)對象和個別貧困戶作為低保對象，而將 由于農(nóng)產(chǎn)品市場競爭生產(chǎn)經(jīng)營不善陷入困境的農(nóng)民，由于企業(yè)不景氣乃至關(guān)閉等陷入困境的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工排除在外。（3）保障工作缺乏法律保障和組織保證。我國農(nóng)村最低生活保障工 作正在逐步納入規(guī)范化、制度化的軌逍，但整體上仍然沒有超越行政指導(dǎo)的范疇，沒有從立 法上加以保障。同時，農(nóng)村低保工作也缺乏組織保證。許多市、縣民政局都沒有專門的低保 科，低保工作均由救災(zāi)救濟(jì)科統(tǒng)一負(fù)責(zé)。農(nóng)村最低生活保障制度的不完善，轉(zhuǎn)移了農(nóng)民應(yīng)對風(fēng)險的途徑，強(qiáng)化了上地的社會保障 功能，同時也就導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不暢。（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度仍處于試點中我國在探索建立農(nóng)

22、村養(yǎng)老保險制度的過程中雖然作出了巨大了努力，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條 件的限制和其他多方面的原因，至今仍處于早期試點的發(fā)展體制階段，沒有取得重大突破， 尚未建立適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險起步于上世紀(jì)80年代，到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試 點探索已有20多年的歷史。這段探索歷史可以大體劃分為四個階段：第一階段（1986-1992 年）為早期試點階段。第二階段（1992-1998年）為早期試點推廣階段。第三階段1998年以后 進(jìn)入早期試點衰退階段。第四階段是2003年以后開始進(jìn)入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險探索試點階段。進(jìn)入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險探索試點階段后，在各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，一

23、些地方農(nóng)村社會養(yǎng)老 保險主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極工作，在加大政府引導(dǎo)和支持力度、擴(kuò)大覆蓋范圍、創(chuàng)新制度 模式、建立調(diào)整增長機(jī)制、防范基金風(fēng)險等方面取得了一左的突破和進(jìn)展。但仍然存在一些 不容忽視的問題，主要表現(xiàn)為：（1）法律層次低。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以 民政部制左的方案為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況稍作修改后制立的部門規(guī)章，缺乏法律效 力。（2）資金來源單一。現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是"個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以 政策扶持”，然而由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，造成一方而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，不能為農(nóng)民養(yǎng)老保 險提供足夠的資金支持，集體補(bǔ)助難以到位;另一方而地方財力不雄厚，難以全而提供以政 府為主的養(yǎng)老基金融資?！皣艺叻龀帧眱H限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列 支，除此之外再無其他扶持政策。這就造成了實質(zhì)上的資金單一渠道-農(nóng)民個人交納。（3） 基金管理不到位。一是基金運(yùn)行管理有欠科學(xué)性，目前農(nóng)村養(yǎng)老保險基金處于屬地分散管理 的狀態(tài)，以縣為單位的分割管理的小規(guī)?；痣y以進(jìn)行多樣化投資。二是基金運(yùn)行形式單一, 農(nóng)保基金增值主要是靠存人銀行和購買國債，易受利率下降影響，導(dǎo)致養(yǎng)老基金負(fù)增長。三 是縣級財政不保底，農(nóng)村養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)辦公經(jīng)費(fèi)支出侵蝕了部分養(yǎng)老保險基金。我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險