周其仁改革土地制度,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

1、周其仁：改革土地制度，促進(jìn)城 鄉(xiāng)協(xié)調(diào)周其仁：改革土地制度促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)2008-12-3 14:28:09 中國國土資源報(bào)現(xiàn)代化進(jìn)程中的土地問題，有兩大要點(diǎn)。 第一個(gè)要點(diǎn)，土地總是屬于農(nóng)民的，不論 是過去的個(gè)體農(nóng)民，后來的合作化農(nóng)民， 還是集體化農(nóng)民，或者在30年前開始的 土地承包制農(nóng)民，土地總是屬于世世代代 居住、生活、勞作于其上的農(nóng)民的。這一 點(diǎn)是歷史決定的。第二個(gè)要點(diǎn)，僅靠農(nóng)民用農(nóng)業(yè)的辦法利用 農(nóng)地，或者僅在生產(chǎn)率不同的農(nóng)民之間交 換土地權(quán)益，不能實(shí)現(xiàn)土地的最高收益。 這是因?yàn)椋I(yè)化、城市化帶來的積聚和 集中，大大提升了土地的價(jià)值，這部分增 加的土地價(jià)值，與農(nóng)民的農(nóng)業(yè)活動(dòng)以外的 工商業(yè)和

2、城市經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)。這兩個(gè)要點(diǎn)常常是矛盾的?？捎^察到的現(xiàn) 象是，為了實(shí)現(xiàn)土地的最高價(jià)值，非農(nóng)民 的利益集團(tuán)常常以各種方式侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利。反過來，為了保護(hù)農(nóng)民作為土 地主人的權(quán)利，禁止或限制土地的非農(nóng)業(yè) 利用、禁止或限制非農(nóng)民通過交易獲得土 地，又無從實(shí)現(xiàn)土地的最高價(jià)值。妥善處 理這個(gè)矛盾，是現(xiàn)代化背景條件下完善土 地制度的關(guān)鍵。我的看法，尋求這兩大要 點(diǎn)之間的平衡，是土地制度和政策的一個(gè) 基本出發(fā)點(diǎn)。我國現(xiàn)行的土地制度，就處在矛盾之中。我把我們的土地制度畫成三個(gè)圈。第一個(gè) 圈是農(nóng)用地，自30年前發(fā)生農(nóng)地承包到 戶的改革之后，農(nóng)用地的所有權(quán)歸農(nóng)民集 體，使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)都?xì)w了農(nóng)戶， 長期不

3、變。這個(gè)圓圈內(nèi)當(dāng)然還有問題，比 如還是會(huì)發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的事情，所 以還要穩(wěn)定、鞏固、完善，但是從制度層 面看，這個(gè)圈圈基本不需要太大變動(dòng)了。另外一個(gè)圓圈，是非農(nóng)業(yè)利用的城市土 地。根據(jù)1978年以后的我國憲法，城市 土地全部屬于國家所有，是國有土地。原 來的國有土地，由政府無償分配給國有機(jī) 構(gòu)利用，在法律上禁止買賣，也禁止租賃。1987年之后，為了適應(yīng)改革開放的實(shí)際 需要，國有土地引入批租辦法，也就是政 府把40年70年的國有土地使用權(quán)，在 土地市場上拍賣給工廠、商業(yè)機(jī)構(gòu)，并經(jīng) 由土地開發(fā)允許居民私人購買、持有土地 使用權(quán)證。這個(gè)改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響， 提高了城市國有土地的價(jià)值，也使中國的

4、 城市化有了完全不同于改革前的面貌。第三個(gè)圓圈，在上面兩個(gè)圈圈之間，就是 隨著工業(yè)和城市規(guī)模的擴(kuò)大，原先屬于農(nóng) 民集體的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，要轉(zhuǎn) 成工業(yè)和城市利用。這個(gè)圈圈現(xiàn)在是土地 制度矛盾的焦點(diǎn)，因?yàn)樯婕巴恋貜霓r(nóng)民所 有轉(zhuǎn)為國家所有。根據(jù)現(xiàn)行法律，原本用 于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)所用的時(shí) 候，只能通過征地來完成。這個(gè)征地制度 不是基于資源權(quán)利的自愿交易，而是用國 家權(quán)力強(qiáng)制完成征用。征多少地，補(bǔ)多少 錢，怎么補(bǔ)，都由政府單方面決定。這是 過去國家工業(yè)化時(shí)代留下的一個(gè)制度遺 產(chǎn)。在這套制度下，一旦完成征地，世世 代代農(nóng)民的土地就轉(zhuǎn)為永久性的國有土 地，然后在進(jìn)入第三個(gè)圈圈，可由政府在

5、一級(jí)市場上進(jìn)行拍賣。這套制度，源于早期的國家工業(yè)化，為了 把資源轉(zhuǎn)到工業(yè)化，像過去多年以低價(jià)拿 農(nóng)民糧食和農(nóng)產(chǎn)品一樣，低價(jià)拿農(nóng)民的土 地來加快國家工業(yè)化的積累。這個(gè)源頭不 是市場化改革以后才出現(xiàn)的，不過由于上 述第三個(gè)圈圈的變化，政府可以把低價(jià)征 得的農(nóng)地高價(jià)拍賣出來，矛盾和沖突就顯 眼了。新的挑戰(zhàn)就在這個(gè)地方。當(dāng)城市化加速的 時(shí)候，繼續(xù)維持的征地制度允許政府以較 低的征地補(bǔ)償拿地”，又由于城市土地的 批租制度，允許政府高價(jià)賣出土地使用 權(quán)。這個(gè)過程，高價(jià)拍地大大提升了土地 的價(jià)值，增加了城市化基礎(chǔ)實(shí)施的積累， 但低價(jià)征地也嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益，積累 了城鄉(xiāng)之間、城市利益集團(tuán)與農(nóng)民之間的矛盾和緊

6、張?jiān)谶@個(gè)大圓圈之內(nèi)，還有一個(gè)小圈圈，就 是農(nóng)地轉(zhuǎn)為農(nóng)民自用的農(nóng)村建設(shè)用地。 這 個(gè)小圈圈的體制特征，是農(nóng)民之間在集體 范圍內(nèi)以福利方式分配土地。譬如人口增 加，成立新的家庭，要增加宅基地；農(nóng)民 辦企業(yè)，或村莊公共設(shè)施也要占用土地。農(nóng)村建設(shè)用地的面積不少，全國約2.5億 畝，占全部建設(shè)用地的一半。因?yàn)槭歉＠缘墨@取和分配，所以我國農(nóng) 村建設(shè)用地不具有可交易性。不少專家認(rèn) 為這種不可交易性對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定非常重要。 但我們也要看到，恰恰是這種不可交易性 妨礙著農(nóng)村建設(shè)用地的有效利用，特別是 在大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城的條件下，問題就顯 得更為突出。一般推斷，城市化大大增加了人口在空間 上的集中與積聚，所以會(huì)更集

7、約地利用土 地。但是，迄今為止中國的城市化似乎還 是一個(gè)反例，即城市化導(dǎo)致農(nóng)地大量減 少，從而引起各方的擔(dān)心。這種 反常現(xiàn) 象”，看來與一件事情相關(guān)一一在城市面 積不斷擴(kuò)大的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地不但沒 有縮小，反而也有所擴(kuò)大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地 兩頭擠壓，耕地面積就成為緊迫問題了。 因此，要探索協(xié)調(diào)各方利益、使土地資源 得到更充分利用的現(xiàn)實(shí)途徑。四光靠農(nóng)民以農(nóng)業(yè)的方式利用土地、否認(rèn)城 市化提升土地價(jià)值，就無從實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過 程種土地資源的最高價(jià)值。但是另一面， 土地世世代代都是農(nóng)民的，又決定了決不 能靠剝奪農(nóng)民權(quán)利的辦法來實(shí)現(xiàn)土地的 最高價(jià)值。這個(gè)平衡點(diǎn)的確非常不好找， 特別由于過去國家工業(yè)化的傳統(tǒng)，政

8、府在 資源配置中擁有過大的權(quán)力，這個(gè)傳統(tǒng)正 在演變?yōu)槟撤N我想稱之為國家城市化” 的趨勢，就是政府運(yùn)用合法強(qiáng)制力，通過 征地制度來實(shí)現(xiàn)土地增值，而農(nóng)民在這個(gè) 過程中分享的收益很少，地位非常被動(dòng)，引起不滿，甚至導(dǎo)致矛盾的激化。這個(gè)兩難的問題早就困擾著中國。發(fā)生了 不少?zèng)_突性事件，引起中央政府的警覺， 在某個(gè)時(shí)期不得不叫停農(nóng)地轉(zhuǎn)用，或增加 行政、法律的控制和規(guī)范。同時(shí)，我們也 看到各地在現(xiàn)實(shí)約束條件下，進(jìn)行了一系 列制度變革的探索，主線看來就是啟動(dòng)農(nóng) 村建設(shè)用地直接進(jìn)入一級(jí)土地市場，收縮 國家征地范圍，通過強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)農(nóng)村建設(shè) 用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，讓農(nóng)民更積極主動(dòng)地分享 高速城市化中土地增值的利益。我自己觀

9、察過的案例，包括江蘇昆山，浙 江長興，四川成都的邛蛛，北京郊區(qū)，以 及最近看過的天津的華明鎮(zhèn)和小站，具體 辦法各式各樣，其中的經(jīng)驗(yàn)和問題也形形 色色，但比較共同的一點(diǎn)，就是開始離開 了傳統(tǒng)國家工業(yè)化的征地模式一一所有 農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，單一地由國家 征用，由國家單方面決定征地的面積、補(bǔ) 償?shù)臄?shù)額和補(bǔ)償?shù)霓k法，多少增加了農(nóng)村 集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)性、交易性。所有這 些案例都有繼續(xù)觀察和研究的必要。比 如，農(nóng)民擁有的農(nóng)村建設(shè)用地本來是永久 的，他們有永久的使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán) 利，但現(xiàn)行我國城市建設(shè)用地卻是按不同 的類別，分別擁有不同的年期。這樣，當(dāng) 農(nóng)民永久的建設(shè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)、城市用途 的時(shí)

10、候，如何轉(zhuǎn)為有年期的權(quán)益，在我看 來是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的 咬合”問題。更為復(fù) 雜的是，當(dāng)農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市工商業(yè) 所用時(shí)，相關(guān)利益的各方，包括承包農(nóng)戶、 農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、地方政府和中央政 府，以及受委托擔(dān)任土地整理、置換和開 發(fā)的公司，究竟怎樣求得利益的平衡和制 約，更需要多樣的試驗(yàn)、觀察和客觀的評(píng) 價(jià)和總結(jié)?？傊?，中國土地問題的三個(gè)圈圈的問題， 不可能靠我們關(guān)起門來就想得出解決辦 法，還是要從改革開放30年的經(jīng)驗(yàn)里吸 取力量，在實(shí)踐、政策、法律和理論之間 形成一個(gè)良性的互動(dòng)。最基礎(chǔ)的還是從實(shí) 際出發(fā)，無論多么麻煩的問題，允許試、 允許闖、允許不同的意見。同時(shí)，也絕不 刮風(fēng)，把點(diǎn)上還沒有試明白的事情一下子 就推到面上去。土地問題具有高度的復(fù)雜 性，應(yīng)該充分發(fā)揮重慶、成都、天津這些 改革試驗(yàn)區(qū)的作用，在政治