“全國最安全城市”評價指標體系初探.doc

1、全國最安全城市 ”評價指標體系初探為了應對入世帶來的機遇和挑戰(zhàn)， 提高城市綜合競爭力， 確保實 現(xiàn)的戰(zhàn)略目標，市委、市政府明確提出了的要求。為將這一要求具體 落實細化，形成可操作性的評價指標體系，由市委政法委牽頭，市公 安局、檢察院、法院派員參加，專門成立了調研小組，在市統(tǒng)計局、 科技局和有關高校、 科研院所的指導配合下， 對的參照系進行了調查 研究，初步形成了南京市評價指標體系的基本設想和框架。一、關于的概念對一個城市而言，環(huán)境就是資源，就是競爭力。而城市安全，是最 重要的投資環(huán)境，也是最有吸引力的招商資源。創(chuàng)建，正是為了營造 城市安全環(huán)境，增強城市綜合競爭力。 參照國內外相關學科研究成果，

2、 結合維護城市安全工作實際， 筆者認為， 的概念應由三個基本概念組 成：1 、城市所謂城市，辭海中規(guī)范的解釋是：我國對于城市本質和特征的 最權威的提法， 已寫入了中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定 之中， 即：2 、安全關于安全，就其本質而言，即：沒有危險，不受威脅，不出事故； 從人們最關心的看， 莫過于人身安全和財產(chǎn)安全。 安全又有廣義和狹 義之分：廣義上的安全， 應涵蓋政治、 經(jīng)濟、社會、環(huán)境等一切因素； 而狹義上的安全，主要指治安方面的安全。 因本調研主要集中于政法、 綜治工作的目標、任務，故將此安全限定為治安安全，以便突出重點 進行研究。3 、安全城市安全城市，從理論上講應當是沒有危險，市

3、民不受威脅，生產(chǎn)、生 活不出事故， 群眾普遍有安全感的城市。 但在城市現(xiàn)代化建設加快的 現(xiàn)階段，經(jīng)濟和社會結構的變革， 利益關系的不平衡和貧富差距拉大， 以及各種思想和價值觀念的矛盾沖撞，許多新的犯罪誘因不斷產(chǎn)生， 各類違法犯罪案件的上升將是不以人們意志為轉移的客觀存在。因 此，只要保障社會治安秩序穩(wěn)定的控制力控制住危害社會治安秩序的 破壞力，且破壞力的幅度控制在社會和群眾能夠承受的范圍之內， 那 么城市社會治安就是平穩(wěn)的、 安全的，即為安全城市。 這是目前國際、 國內犯罪學研究的共識。4 、全國最安全城市 根據(jù)我國城市規(guī)模、行政等級的不同，城市間的可比差距加大。為 科學、客觀地進行比較分析，

4、我們將國內 15 個副省級城市作為參照 城市，即：在全國同等城市中，治安安全最好的城市就是。在此需要 指出的是，是相對的，而不是絕對的。文中所提出的指標體系基本設 想，系以統(tǒng)計學和統(tǒng)計分析實踐中常用的五級量表為依據(jù)，將 15 個 副省級城市的測評情況分為 5 個檔次， 凡綜合評價為第一檔次的， 即 為。二、關于評價指標體系的思考和對的評價是兩個不同的概念， 是客觀存在的， 而人們對的評價或 者說怎樣才是，則屬于主觀認識的范疇。所謂對進行科學評價，就是 要對評價范圍進行科學界定， 對評價標準進行科學確定， 對評價方法 進行科學選擇，這就需要有一個科學合理、 切合實際的評價指標體系。 設立評價指標

5、體系的意義 目前，世界各國對的評價尚沒有一套完整的指標體系， 許多國家和 地區(qū)都把警方登記的刑事案件數(shù)量作為衡量是否安全的主要指標， 如 日本主要依據(jù)警方報告的案件數(shù)， 臺灣地區(qū)主要依據(jù)暴力案件和盜竊 案件的升幅， 香港特別行政區(qū)主要依據(jù)報警案件數(shù)等等。 以刑事案件 立案數(shù)作為評價是否安全的主要指標， 這雖然是世界通行做法， 但其 弊端也是顯而易見的。 因此，借鑒西方發(fā)達國家對城市安全評價的研 究成果，如英國警務專家從社會學角度提出的七項評價指標， 美國學 者提出的九項評估指標， 法國開展的全面犯罪調查， 澳大利亞學者按 照學說提出的三項指標等， 結合我國城市安全實際， 設立評價指標體 系，有

6、利于我們正確把握社會治安真實情況和監(jiān)測城市安全狀況， 有 利于規(guī)范對城市安全的評價和正確制定政策， 有利于有的放矢地開展 工作和進行正確的分類指導，以起到事半功倍之效。從我市而言，通 過把本市與國內同等城市的各有關指標進行比較， 可以明確而具體地 看到本市的排列位置、 強項和弱項， 然后通過對各量化指標的詳細分 析，制定出符合實際的工作規(guī)劃，采取具體有效的措施，加快城市安 全進程，使南京市早日成為。關于評價范圍的界定科學界定的評價范圍， 是科學評價城市達到最安全目標的前提。 從 我國國情和城市治安狀況的實際以及公安機關現(xiàn)有條件出發(fā)， 我們認 為，對城市安全的評價，范圍和涵蓋面都不宜過大，否則內

7、容繁多又 不易量化；但也不能太小， 僅限于對構成治安狀況的某一方面進行評 價，涉及面窄，難以得出比較全面、系統(tǒng)的結論。過去經(jīng)驗式評價治 安是否安全，常用違法犯罪案件發(fā)案數(shù)的高低這一單一指標進行分 析，發(fā)案上升了，就認為治安變壞了，發(fā)案下降了，社會治安就好轉 了。事實上，社會治安狀況的發(fā)展變化并非如此。當保證城市治安秩 序穩(wěn)定的控制力與對城市治安秩序和公共安全構成威脅的破壞力適 應或基本適應時， 城市治安狀況就穩(wěn)定或基本穩(wěn)定， 市民就感到安全； 當控制力小于破壞力， 不能有效地控制和消除違法犯罪對城市治安秩 序的沖擊時，城市治安狀況就會不穩(wěn)定，市民就感到不安全。這就是 為什么美國等西方發(fā)達國家雖

8、然犯罪率大大高于我國， 而城市治安狀 況仍較穩(wěn)定、市民仍有較高安全感的原因所在。因此，對城市安全的評價應當取適中的范圍，界定在可以量化的、 具有可比性的、較為穩(wěn)定的、對城市治安安全影響較大的三個方面， 即：危害城市治安秩序的主要破壞力指標、 維護城市治安秩序的控制 力指標以及公眾安全感這一主觀社會指標。 只有將描述客觀現(xiàn)象的破 壞力、控制力指標， 同反映公眾安全感狀況的主觀社會指標有機結合 起來，互相印證，才能科學評價城市安全狀況，反之則不然。關于評價指標體系的基本設想我們調研的指標體系， 是為綜合反映和說明城市治安安全狀況而設 計的一組具有內在聯(lián)系的社會指標， 即評價我國城市治安安全狀況的標

9、準。它應該處于能綜合考察城市治安狀況破壞力與控制力的動態(tài)平 衡狀態(tài)，是客觀指標與主觀指標的統(tǒng)一， 具有可計量性和可比較性的 特征。1 、危害城市治安秩序的破壞力指標影響城市治安秩序的因素很多， 但最主要和最直接影響的還是違法 犯罪案件的發(fā)案數(shù)量和質量。 違法犯罪案件的多少與輕重， 不僅從數(shù) 量方面揭示了一定區(qū)域、 一定時期內違法犯罪對社會治安秩序的危害 程度，而且從質量方面反映了違法犯罪對社會治安秩序的破壞狀況。 僅將違法犯罪案件的發(fā)案數(shù)和發(fā)案率作為評估社會治安狀況的唯一 標準是不正確的， 然而任何忽視違法犯罪的數(shù)量和質量這一重要依據(jù) 去評估社會治安狀況更是錯誤的。 刑事案件發(fā)案率 刑事案件發(fā)

10、案率是指每年度依法偵查或確認的符合刑事案件構成 標準的案件數(shù)與年平均人口的萬分比。 發(fā)案率比發(fā)案數(shù)更易于橫向對 比，具有更強的可比性和說服力， 因為犯罪的發(fā)生隨著人口的變化而 必然變化。 發(fā)案率可以考察各地刑事犯罪對社會治安的危害程度， 目 前在國際上普遍使用。其公式為：刑事案件發(fā)案率 =年刑事案件發(fā)案 總數(shù)/ 該區(qū)域年平均人口數(shù)× 10000。注：從目前掌握情況看，我市在 14 個副省級城市中， XXXX年刑事 案件發(fā)案率排在第 6 位，呈中等偏上水平。 但再從市區(qū)人口占全市總 人口比重來看，我市在 15 個城市中排居第 5 位，城市化程度較高。 從社會學、犯罪學角度說，犯罪活動隨

11、著人、財、物向城市轉移集中 而轉移集中。 在我國社會主義初級階段城市化進程中， 由于城市化的 一般規(guī)律和社會管理機制往往滯后于社會發(fā)展， 城市化程度越高， 城 市人口所占比重越大， 犯罪也就越多， 這是一個難以避免的社會歷史 現(xiàn)象。因此，可以基本認定，在國內副省級城市同比中，凡刑事案件 發(fā)案率排位后于市區(qū)人口比重排位的城市，發(fā)案率將是相對平穩(wěn)的。 但由于我市發(fā)案率與市區(qū)人口比重在同等城市中排位接近， 因而有效 遏制案件上升勢頭仍是十分重要的。 八類暴力型案件比重 犯罪類型、手段、動機、作案的環(huán)境不同，對社會治安危害的程度 是不一樣的。 考察對城市治安構成威脅的破壞力， 不僅要考察違法犯 罪的總

12、量， 更要考察其危害的嚴重程度和結構。 而八類暴力型案件就 是各類犯罪中對城市安全和市民安全感造成嚴重影響的案件， 顯然一 起殺人案件比一起盜竊案件的社會危害要嚴重得多。 因此，在評價犯 罪對城市治安造成的嚴重程度和影響大小時， 需要用八類暴力型案件 比重來進行衡量。其公式為：八類暴力型案件比重 =一定時期發(fā)生的 八類暴力型案件數(shù) / 同一時期發(fā)生的全部刑事案件數(shù)× 100。注：從目前掌握的 12 個副省級市的八類案件比重情況看，我市處 最低水平， 每 100起刑事案件中僅有暴力型案件 6.5 起，由此反映出 我市暴力案件對城市治安的危害程度相對較小。 不發(fā)生全國有重大影響的嚴重惡性

13、暴力案件和重特大治安事件。 在全國有重大影響的嚴重惡性暴力案件和重特大治安事件， 往往是 手段極其殘忍、 殺傷力極大、 對社會危害極其嚴重或嚴重涉外暴力案件以及影響極大、性質極其嚴重的圍堵、沖擊鐵路、公路、橋梁等交 通要道和黨政機關的治安事件， 對城市的安全造成非常大的損害， 其 對市民和外來人員安全感的影響常常不可估量。 因此，應不發(fā)生此類 極其嚴重的惡性暴力案件和重特大治安事件。 外來人口犯罪比重隨著改革開放和城市化進程的加快，越來越多的流動人口涌向城 市。人口的流動性，使得原有的社會控制力弱化。據(jù)國家有關部門統(tǒng) 計，目前城市流動人口約有 2/3 來自農(nóng)村。農(nóng)村勞動力的大轉移，總 體上激活

14、了生產(chǎn)要素， 溝通了城鄉(xiāng)關系，為城市建設作出了重大貢獻。 然而伴隨著流動人口的到來，混跡其間的違法犯罪分子也不斷增多， 成為城市治安安全的主要隱患。 因此，從外來人口犯罪占全部作案成 員的比重大致可以看出，各城市對流動人口管理、控制的力度，從一 個方面也反映出該城市社會面上治安管理的成效。 外來人口犯罪比重 的公式為：外來人口犯罪比重 =一定時期抓獲的外來人口刑事案件作 案成員數(shù) / 同一時期抓獲的全部刑事案件作案成員數(shù)× 100。注：在 XXXX年 12個副省級城市中， 我市外來人口作案成員所占比 重比最高的廣州低 XXXX年 15 個副省級市的統(tǒng)計看， 我市失業(yè)人口較 高，為 1

15、0.84 萬人，嚴峻的失業(yè)形勢對社會治安的沖擊與影響，應引 起高度重視。除上述 5 項指標外，青少年在校學生違法犯罪率和刑釋解教人員重 新犯罪率也應作為破壞力指標。 這是因為青少年在校學生違法犯罪率 可以直接反映出該區(qū)域法制教育狀況和居民人口素質， 而刑釋解教人 員重新犯罪率則反映了社會治安管理的力度和成效。 如果青少年在校 學生違法犯罪人數(shù)占在校生總人數(shù)比重較高， 就說明該區(qū)域社會治安 環(huán)境不良， 青少年受社會負面影響較大； 而如果刑釋解教人員重新犯 罪率高，則說明該地區(qū)社會治安管理較弱、安置幫教工作不力。由于 這兩項指標目前尚不具備橫向對比條件，因此暫不列入本指標體系， 但做好預防青少年在

16、校學生違法犯罪工作和遏制刑釋解教人員重新 犯罪，則是創(chuàng)建最安全城市中的重要工作， 必須在黨委、政府領導下， 動員全社會各方面力量齊抓共管，切實將這兩項工作做好。2 、維護城市治安秩序的控制力指標 違法犯罪案件是影響城市治安狀況的基本因素， 但對城市治安起決 定因素的還是控制力狀況。 控制力強不僅可以將城市治安控制在穩(wěn)定 或基本穩(wěn)定的狀態(tài)下， 而且可以抑制和減少違法犯罪案件的發(fā)生， 減 少對城市安全的危害。 城市治安控制力是一個綜合指標， 從可以量化 的測評指標而言，主要包括警力配備、經(jīng)費保障、破案率、警情反應 速度及專業(yè)協(xié)警力量配備等方面。 警力配備率 在我國城市安全方面， 一般采用警力配置等

17、資源保障指標來衡量城 市安全的程度。 一些國家特別是發(fā)達國家的經(jīng)驗表明， 犯罪率之所以 能夠得以有效控制， 其中重要的原因就是國家配置了充足的警力， 為 城市治安提供了資源保障。警力配備狀況公式為：警力配備率 =公安 民警總人數(shù) / 同期全市人口總數(shù)×1 0000。注：從已掌握的 XXXX年 11 個副省級城市警力配備情況看， 我市居 第 4 位，是最高的廣州市警力配備率的一半， 比最低的寧波市高出近 八成。從我市加快發(fā)展的需求出發(fā)，加強警力的配置仍顯十分重要。 警務經(jīng)費保障在城市治安秩序控制職能逐漸由全社會轉為主要靠由司法機關來 承擔的情況下，警務經(jīng)費保障應列入城市控制力指標的一個

18、重要方 面。目前警務經(jīng)費保障通常用兩項指標進行衡量： a、警務經(jīng)費占財 政支出的比例：指年度警務經(jīng)費占財政經(jīng)費中支出的百分比； b、警 察人均經(jīng)費數(shù)：指年度中平均每名警察實際占有的經(jīng)費數(shù)額。其中， 警務經(jīng)費占財政支出的比例一般為 5%，而特大城市的警務經(jīng)費應遠 遠高于其他中小城市。注：近年來，我市十分重視加大警務經(jīng)費投入，僅購置巡邏車就先 后投入了 600 余萬元，最近又投入 1000 余萬元，購置了 100 輛派力 奧轎車作為 110 巡邏車，使我市警務經(jīng)費投入又達到一個新水平。 但 由于目前上述兩項指標均未收集到同等城市的有關情況， 建議可用其 中一項便于收集、對比的指標作為指標體系中考察

19、的內容。 警情反應速度警情反應速度， 是指從接警到警察趕赴現(xiàn)場的時間。 警情反應速度 越快，制止和抓獲犯罪的效率就越高。據(jù)美國警方統(tǒng)計，在特急情況 下，能夠在現(xiàn)場或現(xiàn)場不遠地方抓獲作案人的警情反應時間平均為 4.1 分鐘，不能現(xiàn)場抓獲作案人的警情反應時間平均為 6.3 分鐘。根 據(jù)我國長期治安實踐，公安部將接警到趕赴現(xiàn)場的時間規(guī)定為城市 5 分鐘內，郊區(qū)和農(nóng)村 15 分鐘內，這是比較科學合理的。正是警情反 應速度對犯罪的重要控制作用， 使得世界第三次警務革命的立足點將 警力重點擺在街面上， 以縮短警察趕赴現(xiàn)場的時間。 從城市治安安全 角度而言，警情反應速度是考察城市治安控制力狀況的重要指標。注

20、：該項指標并不便于橫向對比， 在考察中只要我市警方達到了國 家規(guī)定要求，就可評價為是同等城市中最好的之一。 公安民警人均破案數(shù)偵破各類刑事案件， 是公安機關的首要職能。 國際上各國警方通常 以破案率作為衡量警察戰(zhàn)斗力的主要指標。 破案率直接反映了公安機 關對違法犯罪案件的偵破能力， 也在一定程度上反映了對違法犯罪活 動打擊懲處力度。破案率的高低，直接關系到控制犯罪、打擊犯罪、 穩(wěn)定治安的效能。 案件及時破獲， 就能為消除因違法犯罪案件發(fā)生帶 來的消極影響奠定基礎， 反之則會使犯罪愈演愈烈。 但從目前我國公 安機關統(tǒng)計工作情況看，一度時期立、破案水份較大，衡量總體破案 能力的全部案件破案率不能準

21、確評估各地破案狀況。 因此，本指標體 系提出，目前可將公安民警人均破案數(shù)列入考察指標。 通過民警人均 破獲刑事案件數(shù)量的多少， 可以從一定程度上反映公安機關的整體戰(zhàn) 斗力和破案實效。其公式為：公安民警人均破案數(shù) =年破獲刑事案件 總數(shù)/ 該區(qū)域公安民警總人數(shù)。今后隨著公安機關統(tǒng)計質量的提高， 可轉變?yōu)闇y評全部刑事案件破案率。 專業(yè)協(xié)警力量配置和經(jīng)費投入 由于我國警力配備分別大大低于發(fā)達國家和發(fā)展中國家的平均水 平，在現(xiàn)代城市治安工作中，專業(yè)協(xié)警力量就顯得尤為重要。專業(yè)協(xié)警力量作為一支具有中國特色的群防群治隊伍， 在一定程度上補充了 警力的不足，同時也使城市治安工作融入人民群眾之中， 使之社會化

22、。 隨著違法犯罪的日益廣泛化、智能化、科技化，單純警力的局限性愈 來愈突出。一方面，面對警力與治安需要之間的差距，社會力量必須 加以彌補；另一方面，城市治安工作只有融入市民群眾之中，才富有 生命力， 也才能朝著可持續(xù)發(fā)展的方向邁進， 治安工作社會化是治安 工作必然的歸宿。 為便于橫向對比分析， 目前可將年度各級地方財政 用于專業(yè)協(xié)警力量的投入經(jīng)費及專業(yè)協(xié)警人員數(shù)作為評價指標。 今后 隨著治安工作社會化程度的提高， 作為民間治保力量， 應該既有政治 的，又有產(chǎn)業(yè)的，還有公益的，考察指標也可隨之而變動。注：目前國內大城市中上海、廣州、大連、青島、濟南等市，近年 來均由各級財政撥專款， 聘用下崗職工

23、及低保人員等， 組成社區(qū)治安 巡防隊、聯(lián)防隊、保安隊等專業(yè)協(xié)警隊伍，參與社區(qū)安全防范、夜間 巡邏等協(xié)警工作， 有效補充了社區(qū)警力的不足， 控制了可防性案件的 發(fā)生，逐步形成了一種市民廣泛參與維護城市安全的氛圍。據(jù)了解， XXXX年，上海市聘用了 11000 余名下崗職工等組成社區(qū)保安隊，統(tǒng) 一著裝、統(tǒng)一管理，工資由地方財政撥款一部分、再就業(yè)部門補貼一 部分、公安專項收費提成一部分予以解決； 大連市由市財政撥款 3000 萬元，聘用 4000 名下崗工人，成立社區(qū)巡防隊，用于 4 個城區(qū)的社 區(qū)治安防范， 6 個縣財政撥款約 500 萬元，聘用下崗及低保人員 1000 名，用于本縣的治安防范。我

24、市今年以來在六城區(qū)及部分郊縣地區(qū)， 也相繼由區(qū)、街兩級財政出資，招聘下崗工人，成立了專職社區(qū)保安 隊或輔警隊，用于居民小區(qū)的治安防范工作，目前已投資 1700 余萬 元，組成了 2600 余人的專職社區(qū)保安隊， 有效維護了全市社區(qū)安全。 今后我們要不斷加大對專業(yè)協(xié)警力量的投入， 以適應市場經(jīng)濟條件下 維護城市安全的要求。除上述 5 項指標外， 法治環(huán)境也應作為一項控制力指標。 這是因為 社會治安是受國家法律、 法規(guī)和社會規(guī)范調節(jié)的一種社會秩序， 一定 時空范圍的法治環(huán)境對該范圍的治安狀況影響頗大。 一方面，應從立 法上對建立良好的城市治安秩序進行規(guī)范， 并由基層組織通過村規(guī)民 約、小區(qū)公約、職

25、工守則等條例，來引導群眾自覺守法、講究公德； 另一方面， 要通過加大輿論宣傳力度， 大張旗鼓地宣傳維護城市安全 人人有責，形成一種強烈的社會氛圍，提高市民的道德水平，實施， 使預防犯罪工作從矯正反道德行為開始， 真正做到。 由于這項指標目 前不具有可比性， 暫不列入指標體系， 但這項工作我市應多借鑒外地 的經(jīng)驗，力爭上水平、升層次，為創(chuàng)建提供條件。3 、公眾安全感 社會治安狀況，既是一種客觀存在，又是一種主觀感受。衡量城市 治安，不僅要考察客觀指標，而且要考察城市居民的主觀感受。城市 安全與否，必須以是否超出了市民的心理承受能力和社會承受度為衡 量標準，通過公眾安全感進行測評。公眾安全感不同于

26、個人安全感， 它是個人安全感的集合，是一種群體意識，具有社會的相對穩(wěn)定性。 如果說犯罪受不同社會環(huán)境、條件及統(tǒng)計標準的影響，其發(fā)案數(shù)、立 案數(shù)可比性不足的話， 那么公眾安全感則不受地域和時間限制， 可比 性很強。公眾安全感是市民對社會治安狀況的直接感受和綜合反映， 也反映了社會治安的破壞力和控制力的動態(tài)平衡狀況。 因此，公眾安 全感是考察和評價城市安全的重要指標， 主要可以從 4 個方面進行測 評：群眾對城市安全狀況的評價；群眾對自身安全狀態(tài)的感覺； 群眾受到不法侵犯時的反應； 群眾對司法機關提供城市安全保障 狀況的評價。注：近幾年，公安部、國家統(tǒng)計局、中央綜治委組織進行了幾次較 大規(guī)模的測評， 各地也都組織了一定區(qū)域內的安全感調查。 其中 XXXX 年 4 月由公安部組織開展的國內 30 個城市的千人問卷調查中，我市 公眾安全感在各市中排名第 4 位，屬較高水平。此外， XXXX年下半 年由我省綜治委委托省城調隊，也組織了一次全