論行政復(fù)議中的抽象行政行為

1、論行政復(fù)議中的抽象行政行為論行政復(fù)議中的抽象行政行為中華人民共和國行政復(fù)議法（以下簡稱行政復(fù)議法）第六條規(guī)定：“公民、 法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下歹0規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審理申 請：（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī) 定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、 行政法規(guī)的規(guī)定實施?！币陨鲜顷P(guān)于抽象行政行為申請審查的規(guī)定。對于抽象行政行為是否納入行政復(fù)議的范圍是理論界、學(xué)術(shù)界和實際部門均十分關(guān)注的問題,從1990年行政復(fù)議條例的施行到1999年

2、行政復(fù)議 法的頒布實施，在這九年的時間中，許多學(xué)人經(jīng)過了艱苦的探索和激烈的爭論， 終于使抽象行政行為納入了行政復(fù)議的范圍。一、抽象行政行為的概念、范圍抽象行政行為是行政機關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布 的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件的行為。 從特征上看，抽象行 政行為具有三個特征：一是該行為針對的對象是非特定人而不是某些特定的人； 二是其法律效力的發(fā)生是在將來而不是過去和現(xiàn)在； 三是該規(guī)范性文件是可以反 復(fù)適用的而不是一次性的。納入行政復(fù)議的抽象行政行為的范圍在 行政復(fù)議法 中有明確的規(guī)定，即公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依 據(jù)的“規(guī)章”以下的“規(guī)

3、定”不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以 一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該“規(guī)定”的審理申請。該“規(guī)定”有兩層含義：（一）對哪些“規(guī)定”可以提出審查請求。行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的“規(guī)定”的范圍很廣，包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī) 范性文件。但是，納入復(fù)議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對行政法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國務(wù)院制定的， 層次較高，對國 務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權(quán)。 根據(jù)國 務(wù)院的法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定，法規(guī)和規(guī)章都有一套比較嚴格的備案審查制度， 通過備案審查可以解決問題?，F(xiàn)在出現(xiàn)問題較多的是規(guī)章以下的規(guī)范

4、性文件。1因此，行政復(fù)議法中規(guī)定的抽象行政行為的范圍指的是“規(guī)章以下的規(guī)范性 文件”，即開篇所列第六條規(guī)定的具體內(nèi)容。本文中的抽象行政行為均指此范圍 內(nèi)之行為。（二）公民、法人或者其他組織認為不合法的，如何提出審查申請。能夠提出審查請求的只有受依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織，這樣規(guī)定可以避免行政機關(guān)陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、 法人或者其他組織還不能單獨就規(guī)范性文件提出審查請求，必須是在對具體行政 文章來源網(wǎng)，僅供分享學(xué)習(xí)參考 i 行為提出復(fù)議申請時，一并提出。二、為何必須將抽象行為納入行政復(fù)議的范圍（一）從抽象行政行為的性質(zhì)來說，由于它是針對普通對象作出的

5、，具有 層次多、范圍廣、反復(fù)性等特征，所以抽象行政行為產(chǎn)生的影響要遠遠大于具體 行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損失。從這個意義上說，抽象行政行為 比具體行政行為更具有危險性和破壞力， 因此，更有理由將抽象行政行為納入行 政復(fù)議范圍。（二）從社會現(xiàn)狀來看，目前有些行政機關(guān)假借抽象行政行為之手， 違法 征收、攤派、收費、處罰、以權(quán)謀私等侵犯公民利益的問題非常嚴重，隨意通過 抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致管理失控，公民的合法權(quán)利無法 得到保障。既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益， 那就應(yīng)當給公民一個權(quán) 利救濟的途徑，即將抽象性行政行為納入行政復(fù)議范圍是必要的。（三）從行政復(fù)議和

6、行政訴訟的關(guān)系來說，也應(yīng)將抽象性行政行為納入行政復(fù)議的受案范圍。二者作為對行政行為的監(jiān)督制度，在宗旨和目的上是相同的， 都是為維護和監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有個分工和協(xié)作問題。行政訴訟作為司法 權(quán)對行政權(quán)的一種監(jiān)督形式，它受一個國家的政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等 諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。 行政復(fù)議作為一種 行政上的救濟制度，它有自己存在的價值，能夠彌補司法救濟的不足。3因此，將抽象行政行為納入行政復(fù)議法的范圍是很有必要的。對于將抽象行政行為納入行政復(fù)議軌道， 不單是我國現(xiàn)狀的要求，其他 國家和

7、地區(qū)等也有類似的規(guī)定。例如，美國的聯(lián)邦行政程序法第553條第5項規(guī)定：“各行政機關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的申請人發(fā)布、修改或廢除某規(guī)章的權(quán) 利?！币馕吨癫环姓C關(guān)作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時，有權(quán)要求該機關(guān)修 改或廢除規(guī)章。法國也有類似的規(guī)定：“由于法律或上級條例的出現(xiàn)，而使下級 行政機關(guān)某項條例的存在成為不合法時， 根據(jù)行政法院的判例，利害關(guān)第三人可 以在法律和上級條例公布后兩個月內(nèi)，請求行政機關(guān)廢除或修改不符合法律情況 的條例?！?“由于論行政復(fù)議中的抽象行政行為第 2頁事實情況的重大變遷，因而使某項條例的繼續(xù)存在喪失合法基礎(chǔ)時， 根據(jù)行政法 院的判例，利害關(guān)系人也可請求行政機關(guān)廢除或修改喪失

8、存在根據(jù)的條例?！比?、抽象行政行為納入行政復(fù)議后的法律問題在將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍之后， 現(xiàn)在，仍存在著一些現(xiàn)實問 題和法律問題，這些問題不解決，勢必會影響對于抽象行政行為的管理和規(guī)范。（一）復(fù)議的條件。首先，復(fù)議申請人必須是抽象行政行為的相對人。 每 項抽象行政行為都是針對一定范圍的人作出的， 只有可能受到該抽象行政行為影 響的人才是抽象行政行為的相對人。 其次，相對人申請復(fù)議，必須以合法權(quán)利受 到影響為前提條件。至于何種權(quán)利受到影響才能申請復(fù)議，則應(yīng)參照與行政復(fù)議 法相配套的其他制度的基本原則來確定。最后，抽象行政行為不同于具體行政行 為，它是對未來發(fā)生法律效力的行為。 因此，申請

9、復(fù)議的條件就不能等同于具體 行政行為申請復(fù)議的條件。因抽象行政行為與法律效力之間有個時間差， 所以不 該以相對人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件，而應(yīng)當以相對人權(quán)利可能受到影響為 前提。這樣可避免不必要的損失。6行政復(fù)議法中，對行政復(fù)議條例規(guī) 定的復(fù)議申請期限作了調(diào)整，由公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請的期 限由知道情況之日起“十五日內(nèi)”改為“六十日內(nèi)”。其主要理由是：1.對于一 個老白姓來說，知道自己受到了侵害，往往不知道采取什么方式補救，知道了方 式乂投訴無門，等到真正找到解決的方法，可能已過了復(fù)議申請期了，所以應(yīng)適 當延長申請期限。2.對抽象行政行為的審查，情況更為復(fù)雜，多數(shù)需要律師或?qū)?/p>

10、 家的幫助，所以“六十日”之規(guī)定為此創(chuàng)造了條件。3.其他國家和地區(qū)大都規(guī)定 在三十日至六十日之間。這樣，在申請期延長的條件下，再加上不能以其人身、 財產(chǎn)權(quán)已經(jīng)受到實際影響和侵害為前提，對于申請人的保護會更完整些。（二）復(fù)議的效果。行政復(fù)議法第29條第1款規(guī)定：“申請人在申請 行政復(fù)議時可以一并提出行政賠償，請求行政機關(guān)對符合國家賠償法的有關(guān)規(guī)定 應(yīng)當給予賠償?shù)?，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時， 應(yīng)當同時決定被申請人依法給予賠償。”行政復(fù)議中發(fā)生的賠償，要經(jīng)過以下程 序：其一，賠償請求人向行政復(fù)議機關(guān)提出賠償請求；其二，行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)請求確認是否存在應(yīng)予賠償?shù)那樾危?其

11、三，作出行政復(fù)議決定時，同時也決定申 請人履行賠償責任的具體內(nèi)容。至于在抽象行政行為生效期間未適用該抽象行政 行為的當事人，則無權(quán)提出賠償?shù)恼埱螅驗槲催m用該抽象行政行為，就意味著 他并不具有申請資格，自然無權(quán)獲得賠償。（三）復(fù)議的性質(zhì)。由于行政復(fù)議法第 19條規(guī)定不服行政復(fù)議的，可向法院提起行政訴訟，那么法院就要審查抽象行政行為本身合法性的問題，這就勢必擴大了行政訴訟的受案范圍。 另外，目前在我國行政訴訟的案件遠遠超過 行政復(fù)議，行政復(fù)議案件上不來的主要原因之一是人們認為行政機關(guān)的裁決有失 公正，所以為保證行政復(fù)議得到公正的解決，原則必須給其留有訴諸法院的出路， 應(yīng)當允許一切行政爭議都可以最終訴諸法院作出裁決。我國憲法第89條規(guī)定國務(wù)院有權(quán)