如何理解建設(shè)項(xiàng)目的各類發(fā)包模式平行發(fā)包施工總承包總包加指定分包工程代建P等

1、如何理解建設(shè)項(xiàng)目的各 類發(fā)包模式平行發(fā)包施 T盒承包總包加指定分 包工程代建P等Document number SA80SAB-SAA9SYT-SAATC-SA6UT-SA18如何理解建設(shè)項(xiàng)目的各類發(fā)包模式（平行發(fā)包、施工總承包、總包加指定分包、工程代建、PPP等）作者：杜玉明 盈科（廣州）管委會(huì)主任一項(xiàng)工程的施工發(fā)包一般并不是某種單一模式的發(fā)包，而是多種 發(fā)包模式相互結(jié)合，緊密聯(lián)系，互為補(bǔ)充。建設(shè)工程選擇 何種發(fā)包模式，主要取決于工程性質(zhì)、工程技術(shù)復(fù)雜程 度、建設(shè)周期的要求以及設(shè)計(jì)圖紙的深度等因素。正確選 擇工程發(fā)包模式對(duì)維護(hù)項(xiàng)目發(fā)包方的利益具有非常重要的 影響。目前，國內(nèi)主要采用的發(fā)包模式

2、有以下幾種：一、平行發(fā)包模式平行發(fā)包模式是指發(fā)包方將項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè) 備材料供應(yīng)等任務(wù)分別發(fā)包給不同的勘察、設(shè)計(jì)、施工和 設(shè)備材料供應(yīng)商（或者將施工中的土建、機(jī)電安裝、裝修 等項(xiàng)目分別發(fā)包給不同的承包單位），并分別與各供應(yīng)商 （承包單位）簽訂合同，各供應(yīng)商（承包單位）之間是獨(dú) 立和平行的，不存在從屬關(guān)系或者管理與被管理的關(guān)系。 平行發(fā)包模式的優(yōu)勢首先是有利于擴(kuò)大發(fā)包方選擇承包方 的范圍，因?yàn)榘l(fā)包方在與不同的承包單位簽訂項(xiàng)目合同 時(shí)，可以對(duì)承包單位分別進(jìn)行考評(píng)，并擇優(yōu)確定承包方。 發(fā)包方可以根據(jù)設(shè)計(jì)和施工進(jìn)度，將整個(gè)工程劃分為若干 個(gè)可獨(dú)立發(fā)包的單元，并結(jié)合工程實(shí)際需要逐步確定承包 方

3、，而無需在施工前一次性全部確定，因而組織方式比較 靈活。而且由于發(fā)包方針對(duì)一個(gè)工程簽訂了多個(gè)合同，這 使得每個(gè)合同的項(xiàng)目內(nèi)容單一，合同價(jià)值較小，從而降低 了發(fā)包方的合同風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因?yàn)楦鞒邪街g存在工作 任務(wù)交接，而每次交接都會(huì)涉及已完工程界面和質(zhì)量的考 評(píng)，這也有利于發(fā)包方對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行不間斷控制。但平行發(fā)包模式也有其不足之處。因?yàn)檫@種模式需要發(fā)包 方多次選擇不同專業(yè)的承包方，簽訂多份不同合同，招標(biāo) 工作量大，簽約成本高，合同管理具有一定難度。而且發(fā) 包方是每份合同的履約主體和責(zé)任主體，承擔(dān)著對(duì)整個(gè)工 程的工期、質(zhì)量、安全和造價(jià)進(jìn)行管理的責(zé)任，各承包方 之間的組織、協(xié)調(diào)工作需要由發(fā)包方來承

4、擔(dān)。如果發(fā)包方 的管理力量不強(qiáng)，沒有解決好各承包方之間工作的銜接、 協(xié)調(diào)，就可能造成承包方窩工甚至工期延誤，而這種窩 工、工期延誤的責(zé)任是要由發(fā)包方來承擔(dān)的。這就對(duì)發(fā)包 方管理能力提岀很高的要求，這也決定了這種模式一般適 用于管理能力較強(qiáng)的發(fā)包方。二、工程總承包模式工程總承包模式是指工程總承包單位受發(fā)包方委托，按照 合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、采購等實(shí)行全 過程或若干階段的承包，工程總承包單位對(duì)承包工程的質(zhì) 量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)的一種模式。工程總承包模式按照實(shí)施過程的不同又可以分為以下幾種 不同的方式：第一種是E+P+C模式（設(shè)計(jì)Engineering、采購 Procurem

5、ent施工Construction的組合，即交鑰匙總承 包或者設(shè)計(jì)采購施工總承包），EPC承包方按照合同約定， 承擔(dān)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、竣工驗(yàn)收等任務(wù)，并 對(duì)承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，最終向 發(fā)包方交付一個(gè)滿足使用功能、具備使用條件的工程項(xiàng) 目。這是我國目前推行工程總承包最主要的模式。 第二種是E+P+CM模式（設(shè)計(jì)Engineerings采購 procurements 施工管理 Construction management 的組 合，即設(shè)計(jì)采購與施工管理總承包），EPCM承包方是通過 發(fā)包方委托或招標(biāo)而確定的，承包方與發(fā)包方直接簽訂合 同，對(duì)工程的設(shè)計(jì)、材料設(shè)備供應(yīng)

6、、施工管理進(jìn)行全面負(fù) 責(zé)。根據(jù)發(fā)包方提岀的投資意圖和要求，通過招標(biāo)為業(yè)主 選擇、推薦最合適的分包方來完成設(shè)計(jì)、采購、施工任 務(wù)。設(shè)計(jì)、采購分包方對(duì)EPCM承包方負(fù)責(zé)，而施工分包方 則不與EPCM承包方簽訂合同，但其接受EPCM承包方的管 理，施工分包方直接與發(fā)包方簽訂合同。因此，EPCM承包 方無需承擔(dān)施工合同風(fēng)險(xiǎn)，其獲利較為穩(wěn)定。設(shè)計(jì)采購與 施工管理總承包是國際建筑市場較為通行的項(xiàng)目管理模式 之一，也是我國目前推行的總承包模式的一種。另外，根據(jù)工程項(xiàng)目的不同規(guī)模、類型和發(fā)包方要求，工 程總承包還可采用設(shè)計(jì)采購總承包(E+P)、采購施工總承 包(P+C)、設(shè)計(jì)施工總承包(E+C)、施工總承包(

7、C)等 模式。例如，某垃圾焚燒廠滲瀝水工程的發(fā)包范圍就包括項(xiàng)目設(shè) 計(jì)、施工、調(diào)試、工程竣工驗(yàn)收、試運(yùn)行、交付發(fā)包方使 用、工程保修等內(nèi)容，承包方對(duì)工程實(shí)行“五包”:即按 批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)文件包建設(shè)規(guī)模、包技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、包工程質(zhì) 量、包合同工期、包工程造價(jià)，這個(gè)工程實(shí)際采用了設(shè)計(jì) 施工總承包(E+C)模式，這種模式一般適用于結(jié)構(gòu)特殊、 技術(shù)復(fù)雜的專業(yè)工程。再比如，發(fā)包方把一個(gè)學(xué)校項(xiàng)目的 全部施工任務(wù)發(fā)包給一個(gè)施工總承包方，總承包方再將主 體結(jié)構(gòu)以外的部分施工任務(wù)，例如機(jī)電安裝、裝修等專業(yè) 工程，分包給其他具備資質(zhì)的分包方，由總承包方對(duì)施工 項(xiàng)目承擔(dān)總包責(zé)任。這個(gè)工程實(shí)際采用了施工總承包(C) 模式。工

8、程總承包的各個(gè)模式并不是絕對(duì)的，這種劃分方法更多 是基于學(xué)習(xí)研究的目的而作出的劃分。工程總承包模式因 為總承包方要對(duì)工程項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面 負(fù)責(zé)，這種模式對(duì)發(fā)包方來說相對(duì)比較超脫，日常管理的 工作量會(huì)減輕。但由于增加了中間管理層次，發(fā)包方對(duì)整 個(gè)項(xiàng)目的管理力度和管理效率會(huì)降低，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)指揮不 動(dòng)的情況。且由于整個(gè)項(xiàng)目都發(fā)包給了總承包方，由總承 包方組織實(shí)施或者對(duì)工程另行分包，由總承包方承擔(dān)總包 責(zé)任，因此，總承包方會(huì)向發(fā)包方收取較高的總包管理 費(fèi)。三、總包加指定分包模式總包加指定分包模式是指總承包人根據(jù)發(fā)包人的指令將所 承包工程中主體結(jié)構(gòu)以外的某些專業(yè)工程交由發(fā)包人指定 的分包

9、人施工，總承包人對(duì)包括指定分包工程在內(nèi)的全部 承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)承擔(dān)責(zé)任的一種工程 承包形式。這種發(fā)包模式實(shí)際上是前面所說的“平行發(fā)包 模式”與“工程總承包模式”相結(jié)合的產(chǎn)物。根據(jù)中華人民共和國建筑法第二十九條規(guī)定：“建筑 工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有 相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的 分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。施工總承包的，建筑工程 主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成。建筑工程總 承包單位按照總承包合同的約定對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)；分包單 位按照分包合同的約定對(duì)總承包單位負(fù)責(zé)?？偝邪鼏挝缓?分包單位就分包工程對(duì)建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任?！笨梢?，

10、 在總承包合同沒有約定的情況下，總承包人就分包工程對(duì) 發(fā)包方承擔(dān)連帶責(zé)任，這是法律的規(guī)定。因此，除非總承 包人拒絕發(fā)包方指定分包，或者總承包合同中另有相反約 定，否則，只要總承包人接受了發(fā)包方的指定分包，就視 為該指定分包方與總承包人自行選擇的分包方法律地位等 同，即總承包人要對(duì)發(fā)包方負(fù)責(zé)，并與分包方就分包工程 對(duì)發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。綜上，在存在發(fā)包方指定分包的情況下，合同如何約定對(duì) 各方當(dāng)事人來說都非常重要?？偘又付ǚ职Ｊ降闹苯觾?yōu)勢是，由于發(fā)包人對(duì)部分重 要專業(yè)工程及重要設(shè)備材料采購保留了自主選擇分包人的 權(quán)利，這對(duì)發(fā)包人控制項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量、安全、造價(jià)是 比較有利的。這種模式需要注意的

11、問題是，發(fā)包人需要規(guī) 避直接指定分包的嫌疑。工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦 法（發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)令第30號(hào)）第六十六條規(guī)定：“招 標(biāo)人不得直接指定分包人?！币虼?，指定分包在行政管理 上是不被允許的。對(duì)總承包人來說，要盡量將本模式下自 己的權(quán)利義務(wù)向平行發(fā)包模式下的權(quán)利義務(wù)靠攏，以減輕 自身的責(zé)任。比如，總承包人可以在合同中明確約定該分 包人系由發(fā)包方指定分包，總承包人的責(zé)任僅為配合管 理，而付款、分包工程質(zhì)量、進(jìn)度、保修等由發(fā)包人與指 定分包人之間自行約定；可以約定若分包工程工期延誤， 則總包工程工期相應(yīng)順延；可以約定因發(fā)包人指定分包 人，視為發(fā)包人對(duì)分包人具備承包本項(xiàng)工程的資質(zhì)已確認(rèn) 無異議；可以

12、約定分包人的配合管理費(fèi)及水電費(fèi)由發(fā)包人 在應(yīng)付分包工程款中預(yù)先扣除，并由發(fā)包人直接支付給總 承包人。另外，總承包人還應(yīng)注意其承擔(dān)的配合管理義務(wù) 是否可行，不要在合同中約定總承包人要“提供足夠的腳 手架給分包人使用”或者約定“向分包人提供足夠的住宿 條件”等義務(wù)無限擴(kuò)大的內(nèi)容，以減輕合同歧義給承包人 帶來的風(fēng)險(xiǎn)。四、工程代建模式項(xiàng)目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）。CM制 是業(yè)主委托一個(gè)被稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目 的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購、施工、竣工試運(yùn) 行等工作，但建設(shè)經(jīng)理不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè) 主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工 作，如有

13、權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理 的一切行為負(fù)責(zé)。在我國，代建制的使用范圍一般限于政 府投資項(xiàng)目。2004年7月16日，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施的關(guān)于 投資體制改革的決定（國發(fā)（2004） 20號(hào)）第三條第（五）項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代 建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位 負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn) 收后移交給使用單位。”此后，各地政府也陸續(xù)出臺(tái)了專 門的代建制管理辦法。在政府投資項(xiàng)目中實(shí)行代建制，將 項(xiàng)目投資人與項(xiàng)目使用人分離，由項(xiàng)目投資人委托有相應(yīng) 資質(zhì)的企業(yè)對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工等建設(shè)過程進(jìn)行管 理，項(xiàng)目竣工后再交付使用人，這

14、是我國對(duì)非經(jīng)營性政府 投資項(xiàng)目推行的一種新的項(xiàng)目管理模式，對(duì)于提高政府投 資項(xiàng)目的專業(yè)化管理水平，強(qiáng)化投資監(jiān)管，防止政府投資 “三超”問題（超工期、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)），從源頭上預(yù) 防和制止腐敗都具有重要意義。這里我們需要了解以下幾個(gè)問題。一是代建制與總承包的區(qū)別。代建單位受業(yè)主委托承擔(dān)業(yè) 主方的項(xiàng)目管理任務(wù)，代建單位的性質(zhì)屬項(xiàng)目管理（咨 詢）企業(yè)的性質(zhì)，是通常所稱的“代甲方”。工程總承包 則是總承包方承擔(dān)工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、試運(yùn)行等綜 合性任務(wù)，工程總承包單位性質(zhì)是承包商，就是通常所稱 的乙方。代建單位與業(yè)主是委托合同關(guān)系，工程總承包企 業(yè)與業(yè)主是施工合同關(guān)系。代建單位代表業(yè)主方的利益， 是

15、監(jiān)控主體，而總承包方雖服務(wù)于項(xiàng)目的整體利益，但又 有自身的利益，是被控主體。在代建制中，建設(shè)過程的資 金運(yùn)用對(duì)業(yè)主全部透明，代建單位收取的只是代理費(fèi)（咨 詢費(fèi)）。而工程總承包的資金運(yùn)用對(duì)業(yè)主的透明度較小， 工程總承包單位收取的是工程款。二是代建項(xiàng)目的組織實(shí)施主體。一般由政府發(fā)展改革部門 作為指導(dǎo)和協(xié)調(diào)單位，而組織實(shí)施主體則為代建項(xiàng)目的行 政主管部門，由其承擔(dān)代建單位招標(biāo)、簽訂并履行項(xiàng)目 代建合同等工作。但廣東比較例外。廣東并沒有按慣例 將代建管理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)在發(fā)改委系統(tǒng)之中，而是在2007年在 全國率先成立了省代建項(xiàng)目管理局作為專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。代 建局沒有立項(xiàng)審批權(quán)，只承接發(fā)改委明確規(guī)定實(shí)施代建制

16、的項(xiàng)目，代建局提供服務(wù)但不收取費(fèi)用。三是代建單位的資格條件。一般只允許甲級(jí)工程咨詢、甲 級(jí)工程設(shè)計(jì)、甲級(jí)工程監(jiān)理、甲級(jí)招標(biāo)代理、甲級(jí)工程造 價(jià)咨詢以及施工總承包一級(jí)、房地產(chǎn)開發(fā)一級(jí)以上資質(zhì)的 企業(yè)，可以作為代建單位。四是項(xiàng)目代建管理費(fèi)。財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng) 目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見（財(cái)建 20041300號(hào)，2004年9月16日發(fā)布）第四條第1項(xiàng)規(guī) 定：“建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位和政府設(shè)立（或授 權(quán)）產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門根據(jù) 代建內(nèi)容和要求，按不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè) 單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定，并計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本”以及第2 項(xiàng)規(guī)定：“政府招

17、標(biāo)產(chǎn)生的項(xiàng)目代建單位，其代建管理費(fèi) 標(biāo)底由同級(jí)財(cái)政部門比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管 理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制，實(shí)際發(fā)生的代建管理費(fèi)計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成 本?！钡牵ㄔO(shè)單位管理費(fèi)與代建管理費(fèi)相比存在較大 差異，因?yàn)榻ㄔO(shè)單位管理費(fèi)不包括代建單位必須支出的工 資、稅金以及應(yīng)該獲得的合理利潤等內(nèi)容。因此，該費(fèi)率 偏低。目前，廣東、重慶、海南等地規(guī)定的代建管理費(fèi)都 超過了財(cái)政部指導(dǎo)意見規(guī)定的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。五是代建項(xiàng)目節(jié)余資金獎(jiǎng)勵(lì)。政府部門往往存在這樣的認(rèn) 識(shí)：如果節(jié)約資金歸代建單位所有，或者按比例提成給代 建單位，將會(huì)造成國有資產(chǎn)的流失。因此，政府部門更接 受按設(shè)計(jì)圖紙施工，希望代建單位全部用完政府已批準(zhǔn)的 投資額度。

18、如果代建單位最終節(jié)約了投資，政府部門也傾 向于把節(jié)約的資金再用于項(xiàng)目建設(shè)上（例如提高裝修標(biāo)準(zhǔn) 等）。因此，如何鼓勵(lì)資金節(jié)約，是需要各方考慮的問題。 實(shí)踐中，關(guān)鍵還是要在合同中對(duì)何謂資金節(jié)余、代建單位 資金節(jié)余提成比例作出明確約定，以鼓勵(lì)代建單位進(jìn)行節(jié) 約化管理。五、政府和社會(huì)資本合作模式2014年12月4日，國家發(fā)改委與財(cái)政部分別在各自官網(wǎng)上 發(fā)布了關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見和政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行），分別從 政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指 導(dǎo)，這標(biāo)志著被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融 資重任的PPP模式走上了有章可循之路。政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品 和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服 務(wù)、股權(quán)