論我國行政復(fù)議制度基本目標(biāo)的重塑.doc

1、論我國行政復(fù)議制度基本目標(biāo)的重塑內(nèi)容【摘要】：p ：行政復(fù)議制度的功能主要有三個，即化解矛盾、權(quán)利救濟(jì)和糾正錯誤。已有的制度實(shí)踐表明化解矛盾和糾正錯誤不能作為日后行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)，以權(quán)利救濟(jì)為基本目標(biāo)也存在著與行政訴訟功能重合，以至于可能喪失行政復(fù)議特性、影響行政復(fù)議制度特定功能的發(fā)揮。為解決上述單一功能作為基本目標(biāo)的困境，在行政復(fù)議法的修改過程中應(yīng)當(dāng)選擇以綜合性的目標(biāo)，即促進(jìn)政府依法行政的實(shí)現(xiàn)為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，行政復(fù)議委員會制度的設(shè)立，行政復(fù)議制度的專業(yè)化、規(guī)范化，行政復(fù)議法律文書的完善，行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度以及政府對行政復(fù)議的監(jiān)督和指導(dǎo)都是行政復(fù)議制度改革中

2、可以考慮的方向。【關(guān)鍵詞】：p ：行政復(fù)議制度糾正錯誤 糾紛解決 權(quán)利救濟(jì) 依法行政為了實(shí)現(xiàn)新形勢下行政法治的需要，我國行政復(fù)議制度近些年來不斷地在改革創(chuàng)新，其中也包括了對行政復(fù)議法修改的醞釀和準(zhǔn)備。據(jù)可靠消息，行政復(fù)議法的修改有可能在20_年或以后由全國人大常委會安排審議。1 在討論行政復(fù)議法修改時，首先需要回應(yīng)的一個問題便是，我國行政復(fù)議制度改革的基本目標(biāo)是什么。有學(xué)者將行政復(fù)議制度的功能和作用歸結(jié)為化解矛盾、權(quán)利救濟(jì)和糾正錯誤等方面。2 這三項(xiàng)功能自然是行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)所具備的，但是都有各自不同的側(cè)重點(diǎn)。以各自作為基本目標(biāo)進(jìn)行的制度改革會最終形成不同面向的制度設(shè)計(jì)。因此，行政復(fù)議制度改革

3、過程中究竟是以這三個功能中的何者為基本目標(biāo)，或是在此之外另有其他目標(biāo)，是我們需要予以考慮和回應(yīng)的。本文便是在通過分別對這三個功能進(jìn)行分析p 和比較的基礎(chǔ)之上，試圖回答行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)追求的基本目標(biāo)這一問題。一、以糾正錯誤為基本目標(biāo)的局限性（一）以糾正錯誤為基本目標(biāo)的制度實(shí)踐糾正錯誤主要體現(xiàn)了行政復(fù)議對于行政機(jī)關(guān)行政活動的監(jiān)督職能，而內(nèi)部監(jiān)督是我國行政復(fù)議法制定之時所確定的目的。全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會編撰的行政復(fù)議法釋義中將行政復(fù)議制度定位為是一種“與行政訴訟相結(jié)合的行政救濟(jì)制度”，“是運(yùn)用行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督關(guān)系，由上級行政機(jī)關(guān)糾正下級行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋?/p>

4、保護(hù)相對人的合法權(quán)益”。3 但是，國務(wù)院法制辦公室主任楊景宇于1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上對中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）的說明中卻與其恰恰相反。其明確指出“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)”是起草行政復(fù)議法的指導(dǎo)原則，同時強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議“不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議司法化”。4 國務(wù)院法制辦公室編寫的行政復(fù)議法釋義中強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)“內(nèi)部監(jiān)督，拒絕司法化”的理由在于：司法化將會使得行政復(fù)議作為行政權(quán)的簡便、廉價和專業(yè)化的特點(diǎn)；行政復(fù)議沒有行政權(quán)力的特點(diǎn)，也難以發(fā)揮司法權(quán)所固有的功能和特性；從國家權(quán)力過程來看，行政復(fù)議司法化將使解決一個特

5、定的行政爭議的成本增高。5 國務(wù)院在關(guān)于貫徹實(shí)施中華人民共和國行政復(fù)議法的通知（國發(fā)199910號）中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯誤的一種重要監(jiān)督制度”。由此可見，現(xiàn)行行政復(fù)議制度構(gòu)建之初單從官方的見解上看，關(guān)于行政復(fù)議制度的定位就存在著沖突和矛盾。但是從最后公布的行政復(fù)議法所確立的制度來看，我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度還是突出體現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)。這主要體現(xiàn)在：（1）復(fù)議機(jī)關(guān)不單獨(dú)設(shè)立，根據(jù)行政復(fù)議法第12條到第15條的規(guī)定，除另有規(guī)定外，我國不設(shè)有單獨(dú)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，而是由部門所在本級人民政府和上一級主管部門進(jìn)行復(fù)議。同時，行政復(fù)議法第3條規(guī)定具體的事務(wù)由根據(jù)行政復(fù)議法所確定的行政復(fù)

6、議機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)法制工作的部門負(fù)責(zé)。（2）書面審查為原則。根據(jù)行政復(fù)議法第22條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議，原則上采取書面審查的辦法，根據(jù)被申請人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對該具體行政行為進(jìn)行審查，只是在申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。（3）可以對行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查。行政復(fù)議法第7條第1款中規(guī)定在申請對具體行政行為復(fù)議時，可以申請對國務(wù)院部門、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定進(jìn)行審查。這些規(guī)定在學(xué)理上一般認(rèn)為屬于抽象行政行為。（4）可以對所有具體行政行為

7、審查合理性問題。與行政訴訟中除審查行政處罰顯失公正外只能審查具體行政行為合法性問題不同的是，根據(jù)行政復(fù)議法第28條第3項(xiàng)，行政復(fù)議中對所受理的所有類型具體行政行為的明顯不當(dāng)之處予以處理。（二）以糾正錯誤為基本目標(biāo)在實(shí)踐中的缺陷經(jīng)過多年的行政復(fù)議實(shí)踐，我國行政復(fù)議機(jī)制這一定位帶來的不利影響已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議制度的功能發(fā)揮。這些表現(xiàn)有：其一，公民對于行政復(fù)議制度的信任度不高。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，在現(xiàn)有的體制之下，我國大約有70左右的行政糾紛未經(jīng)行政復(fù)議便直接進(jìn)入了行政訴訟，也就是說，公眾在解決行政爭議時還是寧愿直接走行政訴訟程序。6 其二，行政復(fù)議機(jī)制的失效使得信訪等非規(guī)范性爭議解決機(jī)制

8、急劇膨脹，反過來壓縮正規(guī)行政爭議解決途徑的生存空間。7 這些年來，我們國家的行政爭議解決中一個最為人所關(guān)注的現(xiàn)象就是信訪越來越多，信訪引發(fā)的社會問題也有愈演愈烈的趨勢。一般說來，行政爭議經(jīng)過行政復(fù)議和行政訴訟的正規(guī)糾紛解決渠道解決之后就應(yīng)當(dāng)不存在法律上的爭議，信訪主要負(fù)責(zé)解決法律自身所不能解決處理的問題?，F(xiàn)在的情勢正好反過來，正規(guī)的渠道反而為人所廢棄，信訪反而成為行政爭議發(fā)生之時的首選。這不能不說是包括行政復(fù)議機(jī)制在內(nèi)的正規(guī)解決機(jī)制救濟(jì)職能不能充分實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。其三，行政復(fù)議案件的維持率居高不下使得復(fù)議公正性受到質(zhì)疑。我國行政復(fù)議中一直存在的奇怪現(xiàn)象就是行政復(fù)議的結(jié)果中以維持的居多，被予以糾正的

9、不多。這就使人們對于行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否真正履行了復(fù)議職能表示懷疑。全國20_3年至20_年共收到行政復(fù)議申請33.67萬件，受理29.95萬件，審結(jié)26.81萬件，平均維持率是58.5，改變率是17.9，申請撤回率18.7，83.9的行政復(fù)議案件基本能實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，但是在行政復(fù)議后當(dāng)事人又起訴的案件中平均維持率是58.4。8 行政訴訟中對行政復(fù)議結(jié)果較低的維持率或與客觀上行政復(fù)議人員的法律素養(yǎng)、案件本身的復(fù)雜性有關(guān)，但是行政復(fù)議人員主觀上怠于審查也不能免除質(zhì)疑。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)正是由于行政復(fù)議機(jī)制高度行政化的結(jié)果。對行政復(fù)議案件予以維持對于行政復(fù)議機(jī)關(guān)來說是最佳的處理方案，一方面可以避免因?yàn)楦恼唧w