區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制研究

1、    區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制研究    姚忠陽(yáng)一、前 言面對(duì)日益嚴(yán)重的資源環(huán)境挑戰(zhàn)，“十八大”以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院把生態(tài)文明建設(shè)放到前所未有的高度。建立科學(xué)、長(zhǎng)效、全新的機(jī)制是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的根本保證，2015年12月31日，國(guó)家發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合批準(zhǔn)同意“京津冀協(xié)同共建地區(qū)”（北京平谷、天津薊縣、河北廊坊北三縣）開(kāi)展國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，主要圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)等6方面落實(shí)建設(shè)任務(wù)，并要求在區(qū)域聯(lián)動(dòng)、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)紅線管控等方面開(kāi)展機(jī)制探索。京津冀協(xié)同共建地區(qū)國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)”）是全國(guó)唯一一個(gè)跨三省市

2、的示范區(qū)，沒(méi)有成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ娇晒┙梃b。在十個(gè)多月的建設(shè)過(guò)程中（包括聯(lián)合共建和地區(qū)自建），我們積極探索，務(wù)實(shí)推進(jìn)，取得了初步成效，同時(shí)，也深深感受到諸多體制機(jī)制障礙，前行艱難。為此，本文從“示范區(qū)”建設(shè)存在的機(jī)制問(wèn)題著手，深入剖析原因，研究提出機(jī)制構(gòu)建的對(duì)策及措施，以期指導(dǎo)“示范區(qū)”建設(shè)實(shí)踐，努力將其打造成為樣板和典范，為京津冀生態(tài)協(xié)同和全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。二、存在的機(jī)制障礙及原因分析跨三省市的區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。三省五地總面積3795.3平方公里，總?cè)丝?87萬(wàn)，2015年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1383億元。當(dāng)前，“示范區(qū)”建設(shè)的機(jī)制沒(méi)有確立，而現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)、行政、法律

3、和社會(huì)管理體制又不完善、不到位和不配套，主要表現(xiàn)在“五個(gè)不健全”（生態(tài)規(guī)劃?rùn)C(jī)制不健全、政策法規(guī)機(jī)制不健全、協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制不健全、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全、考核評(píng)價(jià)機(jī)制不健全），這不僅與“示范區(qū)”建設(shè)產(chǎn)生制度摩擦，而且還限制了“示范區(qū)”建設(shè)的步伐。（一）生態(tài)規(guī)劃?rùn)C(jī)制不健全建立生態(tài)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，是“示范區(qū)”建設(shè)的前提?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”，“示范區(qū)”建設(shè)必須規(guī)劃先行。當(dāng)前，生態(tài)規(guī)劃?rùn)C(jī)制建設(shè)主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是亟待建立跨行政區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)制。協(xié)同共建地區(qū)沒(méi)有形成規(guī)劃的目標(biāo)確定機(jī)制、聯(lián)合編制機(jī)制、聯(lián)合實(shí)施機(jī)制、效果評(píng)估機(jī)制等，由于這些機(jī)制都沒(méi)有建立，也就無(wú)法編制綱領(lǐng)性、實(shí)操性強(qiáng)的“示范區(qū)”建設(shè)總體規(guī)劃。二是區(qū)域

4、內(nèi)規(guī)劃種類繁多且缺乏有機(jī)銜接機(jī)制。據(jù)了解，五地都沒(méi)有編制各自“十三五”時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)總體規(guī)劃，但編制了環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源等諸多專項(xiàng)規(guī)劃，這些規(guī)劃在管理上自成一體，在目標(biāo)和內(nèi)容上各有側(cè)重，在編制規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面差異較大，缺乏有機(jī)銜接，難以形成生態(tài)文明建設(shè)的合力。（二）政策法規(guī)機(jī)制不健全建立政策法規(guī)機(jī)制，是“示范區(qū)”建設(shè)的保障。再好的規(guī)劃，沒(méi)有政策法規(guī)機(jī)制做保障，也很難落實(shí)。政策法規(guī)機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是缺乏政策引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制。縱向來(lái)看，中央對(duì)“示范區(qū)”建設(shè)缺少政策和資金支持。三省市層面僅有北京市對(duì)“示范區(qū)”建設(shè)每年獎(jiǎng)勵(lì)1000萬(wàn)元，資金的引導(dǎo)作用有限?？缧姓^(qū)域方面，

5、五地間財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度不完善。現(xiàn)實(shí)的情況往往是某個(gè)地區(qū)單獨(dú)承擔(dān)生態(tài)建設(shè)資金，其他地區(qū)出現(xiàn)“免費(fèi)搭便車”的現(xiàn)象。行政區(qū)域內(nèi)沒(méi)有建立生態(tài)文明建設(shè)財(cái)政資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，雖然各地區(qū)加大了生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金投入，但沒(méi)有設(shè)立專門的生態(tài)文明建設(shè)資金，無(wú)法確保資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)；財(cái)政資金沒(méi)有發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，各地區(qū)大量投入資金到環(huán)境治理過(guò)程，很少投入到效益明顯的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，難以有效激發(fā)社會(huì)資本參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性。二是跨區(qū)域生態(tài)文明協(xié)作缺乏法律支撐。我國(guó)跨行政區(qū)的生態(tài)合作剛開(kāi)始起步，協(xié)同共建地區(qū)間的合作缺乏法律依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭(zhēng)端解決辦法，致使解決跨行政區(qū)生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題困難重重。周

6、邊地區(qū)盜采問(wèn)題一直屢禁不止，造成京津空氣污染，對(duì)北京城市副中心和平谷區(qū)的空氣質(zhì)量造成較大影響。因此，亟需要確定聯(lián)合治理的制度和規(guī)范，解決跨境礦山盜采問(wèn)題。（三）協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制不健全建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制是“示范區(qū)”建設(shè)的關(guān)鍵。協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制存在“兩個(gè)缺乏”的問(wèn)題。一是缺乏內(nèi)外部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。在各級(jí)政府之間、地區(qū)之間和政府部門之間，缺少相互協(xié)調(diào)的制度和程序安排。目前，政府間的生態(tài)文明建設(shè)區(qū)域交流和合作具有很大的隨意性，且往往難以在實(shí)際問(wèn)題上取得進(jìn)展。五地申報(bào)的國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)獲批后，一直由平谷區(qū)牽頭推進(jìn)，今年初，召開(kāi)了由三省市發(fā)改委和五地發(fā)改部門參加的工作推進(jìn)會(huì)，達(dá)成了“平谷共識(shí)”。但其它地區(qū)尚沒(méi)有

7、確定責(zé)任部門，平谷區(qū)獨(dú)自難以協(xié)調(diào)其它地區(qū)推動(dòng)示范區(qū)建設(shè)。這就需要國(guó)家發(fā)改委和三省市發(fā)改委牽頭，建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，明確相應(yīng)責(zé)任。二是缺乏市場(chǎng)化整合資源機(jī)制。生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)主要由地方政府主導(dǎo)，沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的重要作用，包括生態(tài)項(xiàng)目的投融資機(jī)制、生態(tài)項(xiàng)目市場(chǎng)化選擇機(jī)制等都沒(méi)有形成。如發(fā)展林業(yè)碳匯項(xiàng)目，五地產(chǎn)生的林業(yè)碳匯沒(méi)有納入碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，沒(méi)有形成經(jīng)濟(jì)效益。（四）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是“示范區(qū)”建設(shè)的核心。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是生態(tài)補(bǔ)償范圍、對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)不明確；二是補(bǔ)償資金來(lái)源單一，主要依靠政府的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金；三是轉(zhuǎn)移支付以縱向?yàn)橹?，即?/p>

8、央、省市對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，跨行政區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付尚未建立。以平谷區(qū)為例，根據(jù)中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所測(cè)算，平谷生態(tài)服務(wù)價(jià)值185億元/年，每年因生態(tài)涵養(yǎng)而付出的機(jī)會(huì)成本約為60.41億元，為全市及周邊區(qū)域的生態(tài)環(huán)境安全與環(huán)境質(zhì)量改善做出了巨大貢獻(xiàn)。但由于生態(tài)補(bǔ)償（包括縱向和橫向）缺乏明確的法律定位、法理依據(jù)和市場(chǎng)機(jī)理，并沒(méi)有按照實(shí)際生態(tài)服務(wù)價(jià)值和機(jī)會(huì)成本對(duì)平谷進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。（五）考核評(píng)價(jià)機(jī)制不健全建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，是“示范區(qū)”建設(shè)的基礎(chǔ)?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。當(dāng)前，“示范區(qū)”建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任制、監(jiān)督考核制、評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制尚未全面建立（負(fù)責(zé)、問(wèn)責(zé)、追責(zé)）。當(dāng)前，“示范區(qū)”建設(shè)有目標(biāo)無(wú)責(zé)任，雖然

9、確定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、資源能源節(jié)約利用、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、體制機(jī)制建設(shè)等方面共54項(xiàng)總體指標(biāo)，各地有自己的分解指標(biāo)，但沒(méi)有進(jìn)一步分解到相關(guān)職能部門。同時(shí)，各地也沒(méi)有建立監(jiān)督考核、評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲的問(wèn)責(zé)、追責(zé)機(jī)制。 三、構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策及建議“示范區(qū)”的優(yōu)勢(shì)是跨三省市共建，只有建立科學(xué)、長(zhǎng)效、全新的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域聯(lián)動(dòng)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)生態(tài)文明，培育和增強(qiáng)區(qū)域?qū)π滦蜕a(chǎn)要素的吸引力和凝聚力，才能確保國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)取得實(shí)質(zhì)成效。（一）建立規(guī)劃?rùn)C(jī)制，科學(xué)編制綱領(lǐng)性規(guī)劃“示范區(qū)”要建立規(guī)劃?rùn)C(jī)制，科學(xué)編制“示范區(qū)”建設(shè)總體規(guī)劃。一是科學(xué)確定“示范區(qū)”建設(shè)的總體目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和

10、制度建設(shè)等方面的目標(biāo)。二是五地要共同組建規(guī)劃聯(lián)合編制領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，共同確定規(guī)劃編制單位，并依據(jù)總體目標(biāo)編制“示范區(qū)”建設(shè)“總體規(guī)劃”。三是依據(jù)“總體規(guī)劃”，聯(lián)合制定實(shí)施方案，并聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果開(kāi)展評(píng)估。五地也要依據(jù)“總體規(guī)劃”，統(tǒng)籌現(xiàn)有“十三五”相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，編制各自生態(tài)文明建設(shè)綱領(lǐng)性規(guī)劃，明確目標(biāo)，制定發(fā)展路線圖和優(yōu)先領(lǐng)域。瑞典、挪威等北歐國(guó)家在跨區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)中，就建立了很好的生態(tài)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，并納入法律體系予以保障。（二）建立健全跨區(qū)域合作的政策法規(guī)機(jī)制制定五地統(tǒng)一或者互通的區(qū)域性生態(tài)政策，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)資源、生態(tài)信息、生態(tài)科技的共享，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體優(yōu)化。加強(qiáng)信息交

11、流，了解相互間允許或禁止的事項(xiàng)、鼓勵(lì)的事項(xiàng)、許可的條件、處罰的幅度等，然后根據(jù)本地的實(shí)際情況作適當(dāng)調(diào)整，以最大可能地減少各地之間政策的不一致。五地要分別建立生態(tài)文明建設(shè)財(cái)政資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，爭(zhēng)取生態(tài)文明建設(shè)投入達(dá)到較高水平。世界銀行研究報(bào)告指出：當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占一國(guó)gdp 的比例達(dá)到2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可以得到改善。五地要靈活運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、注入資本金、風(fēng)險(xiǎn)投資等政策措施，大力引導(dǎo)激勵(lì)社會(huì)資金參與生態(tài)文明建設(shè)，形成多元投入機(jī)制，以滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要。構(gòu)建區(qū)域生態(tài)文明的法制體系。為解決太湖流域水污染問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于2011年發(fā)布了太湖流域管理?xiàng)l例，將流域各省市分割管理水的局面

12、統(tǒng)一起來(lái)，解決了不同省市之間以及政府各部門之間的職能交叉、政出多門、執(zhí)法難、管理難等方面的問(wèn)題。協(xié)同共建地區(qū)要加強(qiáng)合作，由國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部等部委牽頭，三省市和五個(gè)地區(qū)共同制定“示范區(qū)”的生態(tài)環(huán)境規(guī)章，專門規(guī)制區(qū)域污染防治、環(huán)境保護(hù)以及跨流域污染等問(wèn)題，明確跨境生態(tài)文明建設(shè)的議事程序和爭(zhēng)端解決辦法，便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理和執(zhí)法。（三）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分工明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的推進(jìn)機(jī)制跨區(qū)域共建要建立高效的推進(jìn)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。太湖流域治理建立制度化的領(lǐng)導(dǎo)體系，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，成立了由江蘇、浙江、上海和十三個(gè)部委組成的太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)合會(huì)議制度，統(tǒng)籌解決綜合治理中的重大問(wèn)題，江蘇、浙江和上海分

13、別成立了防治委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會(huì)議，建立和完善了各項(xiàng)規(guī)章制度和工作機(jī)制?！笆痉秴^(qū)”擬爭(zhēng)取國(guó)家發(fā)展改革委等九部委和京津冀三省市支持，建立“1+2”協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制?！?”即國(guó)家發(fā)展改革委層面的推進(jìn)機(jī)制?！?”即三省市發(fā)展改革委、五地黨委政府的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。成立五地黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立定期由常務(wù)副區(qū)（縣市）長(zhǎng)牽頭的聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。成立聯(lián)合辦公室，五地發(fā)展改革部門各派1名工作人員，搭建五地協(xié)同工作平臺(tái)，開(kāi)展具體建設(shè)工作，工作經(jīng)費(fèi)由五地財(cái)政予以保障。建立跨區(qū)域生態(tài)項(xiàng)目聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)流域聯(lián)合治理、礦山聯(lián)合修復(fù)、跨區(qū)域園區(qū)間循環(huán)經(jīng)濟(jì)改造等項(xiàng)目實(shí)施。（四）探索京津冀生

14、態(tài)文明制度建設(shè)協(xié)同模式研究設(shè)立綠色發(fā)展基金，探索跨行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。目前，國(guó)內(nèi)浙皖兩省建立了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金為每年5億元，其中，中央財(cái)政出資3億元，用于補(bǔ)助上游黃山地區(qū)水環(huán)境治理投入，浙皖兩省各出資1億元。以兩省交界處水域?yàn)榭己藰?biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由下游浙江對(duì)安徽給予補(bǔ)償；劣于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由安徽對(duì)浙江予以補(bǔ)償?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立后，新安江流域水質(zhì)得到了改善，總體水質(zhì)持續(xù)為優(yōu)，跨省界斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)-類?！笆痉秴^(qū)”擬爭(zhēng)取國(guó)家、三省市及五地政府共同出資設(shè)立綠色發(fā)展基金，廣泛吸引社會(huì)投資，形成“基金池”。國(guó)家和三省市的出資

15、額度按照五地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物質(zhì)量和價(jià)值核算。五地聯(lián)合成立基金管理平臺(tái)公司，基金全權(quán)委托平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)。平臺(tái)公司按照市場(chǎng)化原則，選擇生態(tài)建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)效益明顯的項(xiàng)目予以有償支持；按照確保公益的原則，選擇生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域生態(tài)效益明顯的項(xiàng)目予以全額補(bǔ)償。建立生態(tài)紅線管控制度。五地聯(lián)合劃定重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)三類主體功能區(qū)范圍，確定水資源、主要污染物排放紅線。建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)，搭建五地實(shí)時(shí)在線監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合防控、聯(lián)合治理。（五）探索符合區(qū)域特色的生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制模式區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)既要聯(lián)合共建，又要探索各地特色模式。平谷區(qū)結(jié)合國(guó)家森林城市創(chuàng)建，

16、實(shí)施天藍(lán)工程、水清工程、地綠工程和靚麗城鄉(xiāng)工程，努力形成宜居、宜業(yè)、宜游的花園森林城市。一是重點(diǎn)探索建立“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”機(jī)制。全面實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”。對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全面梳理，凡是不符合生態(tài)要求的以及對(duì)生態(tài)有破壞性影響的，一律清除出去。引進(jìn)新的企業(yè)和項(xiàng)目時(shí)，做到“上建生態(tài)頂棚”，“下設(shè)生態(tài)門檻”，“中間念緊緊箍咒”。深入推進(jìn)“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”。按照產(chǎn)業(yè)化規(guī)律推動(dòng)生態(tài)建設(shè)，充分發(fā)揮和利用好生態(tài)環(huán)境，積極探索生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化的新模式，重點(diǎn)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。二是建立和完善公眾參與機(jī)制。在美國(guó)紐約垃圾設(shè)施選址過(guò)程中，居民反饋成為操作程序中的必要環(huán)節(jié)，城市土地利用審批各個(gè)程序均包括公眾聽(tīng)證會(huì)和投票，社區(qū)委員會(huì)參與審查。平谷區(qū)將通過(guò)保障公民的環(huán)境權(quán)利，加強(qiáng)公民的生態(tài)道德教育，完善公眾參與的相關(guān)政策法規(guī)，拓