試談?wù)A(yù)算的編制形式(共32頁).doc

1、更多企業(yè)學(xué)院： 中小企業(yè)管理全能版183套講座+89700份資料總經(jīng)理、高層管理49套講座+16388份資料中層管理學(xué)院46套講座+6020份資料 國學(xué)智慧、易經(jīng)46套講座人力資源學(xué)院56套講座+27123份資料各階段員工培訓(xùn)學(xué)院77套講座+ 324份資料員工管理企業(yè)學(xué)院67套講座+ 8720份資料工廠生產(chǎn)管理學(xué)院52套講座+ 13920份資料財(cái)務(wù)管理學(xué)院53套講座+ 17945份資料 銷售經(jīng)理學(xué)院56套講座+ 14350份資料銷售人員培訓(xùn)學(xué)院72套講座+ 4879份資料第四章 政府預(yù)算的編制形式第一節(jié) 復(fù)式預(yù)算的原理一、單式預(yù)算與復(fù)式預(yù)算預(yù)算不僅要滿足立法要求，而且還要滿

2、足決策者不斷變化的要求，由此，產(chǎn)生了預(yù)算編制形式的選擇問題。預(yù)算編制形式是指預(yù)算安排的外在組織形式，其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)預(yù)算收支之間的內(nèi)在聯(lián)系和資金管理的要求。一般而言，預(yù)算編制形式應(yīng)該始終如一、連貫一致、切實(shí)可行，以增強(qiáng)預(yù)算資料的有用性，使得所編制的預(yù)算能夠體現(xiàn)全部目標(biāo)所用的方法，并保證能使許多機(jī)構(gòu)理解一致地執(zhí)行任務(wù)。預(yù)算一般包括兩種形式，即單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算。（一）單式預(yù)算單式預(yù)算是指將政府同一預(yù)算年度內(nèi)的全部財(cái)政收支匯集編入單一的總預(yù)算內(nèi)，排列在一張表上。表中的收入總計(jì)等于支出總計(jì)(包括結(jié)余)，這是一個(gè)恒等式，而不去區(qū)分各項(xiàng)或各級(jí)財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。單式預(yù)算是傳統(tǒng)的預(yù)算組織形式。單式預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)：一

3、是符合預(yù)算的完整性原則，并且由于把政府全部財(cái)政收支分列于一張預(yù)算表上，單一匯集平衡，整體性強(qiáng)，便于立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)和社會(huì)公眾了解；二是簡單易懂，一目了然，收入與支出科目的劃分與國民收入核算體系相關(guān)，口徑一致。單式預(yù)算的缺點(diǎn)是財(cái)政收支未按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分列和分別匯集平衡，難以對(duì)支出項(xiàng)目和資金使用效益進(jìn)行深入考查、追蹤管理，透明度較差，不便于有選擇的宏觀經(jīng)濟(jì)控制，不利于經(jīng)濟(jì)效率的分析。另外，單式預(yù)算把不同性質(zhì)的支出匯總成一個(gè)會(huì)計(jì)平衡表，不能清晰地反映各類公共商品的成本。二戰(zhàn)前，大部分國家都采用單一預(yù)算形式。戰(zhàn)后，西方國家陸續(xù)采用復(fù)式預(yù)算組織形式。目前，實(shí)行單一預(yù)算的國家有美國（聯(lián)邦預(yù)算）等。（二）復(fù)

4、式預(yù)算1復(fù)式預(yù)算的含義。復(fù)式預(yù)算是指將政府同一預(yù)算年度內(nèi)的所有項(xiàng)目的預(yù)算收支按照預(yù)算收支科目以一定的方式劃分為兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算對(duì)照表中，分別編列，而形成的由幾個(gè)分預(yù)算組成的一組預(yù)算。復(fù)式預(yù)算可采取雙重或多重組成方式。復(fù)式預(yù)算通常是按不同資金的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、來源和用途，分別從各個(gè)不同的側(cè)面，準(zhǔn)確、完整地匯編在不同的收支對(duì)照表上，以特定用途的收入來源，保證特定用途的支出項(xiàng)目，并使收支之間保持相對(duì)平衡和穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以便于按資金性質(zhì)進(jìn)行預(yù)算管理。在復(fù)式預(yù)算中，幾個(gè)分預(yù)算一方面相對(duì)獨(dú)立、自成體系，各部分的預(yù)算分別以各自來源應(yīng)付各自的支出，各自平衡；另一方面相互之間又具有內(nèi)在聯(lián)系、內(nèi)容相互補(bǔ)充，預(yù)算的

5、平衡相互關(guān)聯(lián)，必須在一定的規(guī)則上相互流通，由此，共同構(gòu)成一個(gè)科學(xué)、完整的預(yù)算體系。2“雙軌”復(fù)式預(yù)算的一般分類。為了便于根據(jù)資金的來源分析各類資金的使用情況，復(fù)式預(yù)算最常見的劃分方式是將預(yù)算劃分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩個(gè)部分。（1）經(jīng)常預(yù)算。經(jīng)常預(yù)算用于反映政府一般行政上的經(jīng)常性收支項(xiàng)目。主要通過稅收籌集收入來滿足經(jīng)常性支出，收方以各項(xiàng)稅收為主，支方為各種公共服務(wù)方面的支出，以及政府行政經(jīng)費(fèi)支出。經(jīng)常預(yù)算體現(xiàn)政府的社會(huì)管理和國家機(jī)器職能，也是一國政府的最低活動(dòng)界限。經(jīng)常預(yù)算一般不能有赤字，否則意味著政府財(cái)政收入陷入極度困境，以致于最基本的支出都無法滿足。對(duì)經(jīng)常性預(yù)算支出主要從合理使用、勤儉節(jié)約的

6、角度進(jìn)行監(jiān)管。復(fù)式預(yù)算要求經(jīng)常支出應(yīng)該通過稅收來滿足，并且盈余可供使用。（2）資本預(yù)算。資本預(yù)算用于反映政府的資本投資，即通過借款籌措資金、公共資產(chǎn)運(yùn)營而獲得社會(huì)新生資產(chǎn)，并提供公共商品的財(cái)力培植計(jì)劃。其中，資本預(yù)算收入反映政府投資及財(cái)產(chǎn)出售收益、經(jīng)常預(yù)算結(jié)余收入以及收不抵支時(shí)的借債收入；資本預(yù)算支出包括為取得新生產(chǎn)的資產(chǎn)而發(fā)生的支出此支出是全國總投資的一部分，但折舊備抵和以前生產(chǎn)的這部分資產(chǎn)并不影響生產(chǎn)總量，卻會(huì)涉及政府資產(chǎn)的定期估價(jià)。資本預(yù)算還可包括外援。3復(fù)式預(yù)算的特點(diǎn)。復(fù)式預(yù)算的特點(diǎn)有三點(diǎn)：一是以推動(dòng)發(fā)展和增長為。一般理論分析認(rèn)為，為添置資產(chǎn)而借款是可以接受的，所以預(yù)算赤字和盈余只與經(jīng)

7、常帳戶有關(guān)；但借款收入如果用來彌補(bǔ)經(jīng)常性支出的不足，就會(huì)減少凈資產(chǎn)，從而使債務(wù)增長與資產(chǎn)增長不相匹配，因此，從凈值方面看，必須區(qū)分創(chuàng)造資產(chǎn)的支出與不創(chuàng)造資產(chǎn)的支出。資本支出進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算管理就應(yīng)該用借款來供應(yīng)資本支出的需要，這有利于明確借款及其使用范圍，簡括地說明資本形成的情況，并且，由于資本或建設(shè)性預(yù)算支出主要考核投入、產(chǎn)出的情況，使得資本預(yù)算成為推動(dòng)發(fā)展和增長的工具，因此，發(fā)展中國家資本預(yù)算的范圍一般與發(fā)展計(jì)劃相銜接。二是按資金性質(zhì)進(jìn)行有針對(duì)性的管理。復(fù)式預(yù)算打破了傳統(tǒng)的收支統(tǒng)一平衡觀念，也打破了預(yù)算的完整性原則，可能會(huì)給預(yù)算平衡增加現(xiàn)實(shí)的困難。但復(fù)式預(yù)算如果良性運(yùn)行，又會(huì)促進(jìn)預(yù)算平衡

8、，因?yàn)閺?fù)式預(yù)算可清楚地表現(xiàn)出哪個(gè)預(yù)算出了赤字，從而便于采取措施有目的地壓縮支出，以減少預(yù)算赤字，并采取措施彌補(bǔ)赤字，因此，復(fù)式預(yù)算便于按資金性質(zhì)的差異性進(jìn)行有針對(duì)性的管理，提高預(yù)算資金的使用效益。復(fù)式預(yù)算的編制要求廣泛應(yīng)用較高的技術(shù)，如電子計(jì)算機(jī)的應(yīng)用等。20世紀(jì)80年代，瑞典、英國等工業(yè)發(fā)達(dá)國家陸續(xù)停止使用復(fù)式預(yù)算，主要是因?yàn)閲覍?duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)由傳統(tǒng)做法過渡到采用現(xiàn)代化宏觀管理手段，即主要采用稅率、利率、價(jià)格和產(chǎn)業(yè)政策等手段進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)，政府直接從事的資本性投資減少，無需再單設(shè)資本性預(yù)算。但英、美等不實(shí)行復(fù)式預(yù)算制的國家還是按復(fù)式預(yù)算方法，將支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分為經(jīng)常性開支和資本性開支兩部分進(jìn)

9、行預(yù)算分析。二、復(fù)式預(yù)算的理論基礎(chǔ)復(fù)式預(yù)算的核心是建立相對(duì)獨(dú)立的資本預(yù)算，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，資本應(yīng)該具有增值的內(nèi)在特性，因此，西方復(fù)式預(yù)算的理論基礎(chǔ)在于資本預(yù)算不同于經(jīng)常性預(yù)算、而具有不同的管理要求。但在公共財(cái)政模式下，構(gòu)建復(fù)式預(yù)算的理論基礎(chǔ)如下：（一）國家經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)方式是構(gòu)建復(fù)式預(yù)算的起點(diǎn)國家職能的實(shí)現(xiàn)在很大程度上要通過政府財(cái)政活動(dòng)來進(jìn)行，而政府預(yù)算是一國政府活動(dòng)范圍與方向在財(cái)政上的集中體現(xiàn)。任何國家都具有社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理兩大職能。在我國，由于生產(chǎn)資料的全民所有制現(xiàn)階段還表現(xiàn)為國家所有制，其經(jīng)濟(jì)管理職能是雙重的：即一般經(jīng)濟(jì)管理職能和特殊經(jīng)濟(jì)管理職能，兩者在依據(jù)、范圍、手段和目標(biāo)上有著明顯

10、的差別。前者依據(jù)政權(quán)制定和頒布各項(xiàng)法律、法規(guī)，從外部來影響不同所有制企業(yè)的行為，以維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的合理有序；后者則通過控制產(chǎn)權(quán)從內(nèi)部來影響所有國有企業(yè)的行為，以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。若將兩者交叉混同，不僅會(huì)降低各自應(yīng)有的效能，而且還會(huì)產(chǎn)生許多難以解決的矛盾，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這兩種經(jīng)濟(jì)管理職能分別對(duì)應(yīng)于公共財(cái)政和國有資本財(cái)政，反映到預(yù)算上，就是分別對(duì)應(yīng)于公共預(yù)算和國有資本預(yù)算。（二）國有企業(yè)與政府的雙重關(guān)系是構(gòu)建復(fù)式預(yù)算的現(xiàn)實(shí)條件國有企業(yè)與政府有著雙重關(guān)系，一方面，作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，國企對(duì)政府公共財(cái)政的貢獻(xiàn)應(yīng)同其他非國有企業(yè)一樣，主要通過照章納稅來體現(xiàn)；另一方面，作為市場(chǎng)經(jīng)營主體，國企對(duì)政

11、府的貢獻(xiàn)，應(yīng)通過向代表政府行使出資人職能的國有資產(chǎn)管理部門上繳投資收益來實(shí)現(xiàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)管理職能高度重合，企業(yè)國有資產(chǎn)的最大問題是政資不分、政出多門、產(chǎn)權(quán)虛位，由此不可避免地產(chǎn)生了種種矛盾，如混淆稅收和資產(chǎn)收益的界限，不利于資產(chǎn)收益的及時(shí)再投入；以社會(huì)目標(biāo)沖擊盈利目標(biāo)，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重；產(chǎn)權(quán)職能影響政權(quán)職能的發(fā)揮，政府經(jīng)濟(jì)管理方面的精力幾乎全部用在管理國有企業(yè)上，以致政府無暇顧及其他所有制企業(yè)；微觀干預(yù)過多，宏觀調(diào)控不力等。由此導(dǎo)致國有資產(chǎn)運(yùn)行效率低下和流失嚴(yán)重。通過將政府的兩種職能分離，兩種預(yù)算分列，從制度上保證了國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，有利于提高國有企業(yè)的

12、效率，加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，減少國有資產(chǎn)流失。強(qiáng)調(diào)國有資本預(yù)算的獨(dú)立性并不意味著要削弱國家財(cái)政的整體職能。國有資產(chǎn)管理部門是以國有資產(chǎn)所有者代表的身份向國有企業(yè)收取產(chǎn)權(quán)收入，進(jìn)行資本投資，并編制資本預(yù)算的。因此，國有資本預(yù)算是國家預(yù)算的有機(jī)組成部分，國家財(cái)政的整體職能不僅不能因機(jī)構(gòu)、預(yù)算的分立而被肢解，相反必須得到加強(qiáng)。（三）國有資產(chǎn)屬性的差異形成構(gòu)建復(fù)式預(yù)算的客觀需要國有資產(chǎn)是一個(gè)大概念，可分為行政事業(yè)性資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)和以企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營性資產(chǎn)三大類。這些資產(chǎn)由于基本功能、來源、使用方法的不同，不應(yīng)將其簡單地劃歸同一管理體制，納入同一預(yù)算。1行政事業(yè)性資產(chǎn)。由于行政事業(yè)性資產(chǎn)主要由財(cái)政

13、撥款形成，其基本功能目標(biāo)與公共行政機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)密切相關(guān)，政資之間天然不能分開，且基本的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度與企業(yè)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度差異很大，因此一般適宜采取由相應(yīng)的公共行政機(jī)構(gòu)管理的體制，納入公共預(yù)算的范疇。2自然資源資產(chǎn)。自然資源資產(chǎn)不宜納入國有資本預(yù)算，原因有四：第一，這些資產(chǎn)在形成方式上一般是依照國家法律，如土地管理法、礦產(chǎn)資源法的有關(guān)規(guī)定，而不是經(jīng)由政府的投資行為形成的；第二，這些資產(chǎn)一般都有各自相應(yīng)獨(dú)立的專業(yè)管理部門，如國土資源部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門；第三，這類資產(chǎn)的價(jià)值無法準(zhǔn)確計(jì)量；第四，產(chǎn)權(quán)管理目標(biāo)具有非盈利性。雖然有些自然資源項(xiàng)目如資源勘探、評(píng)價(jià)的管理及開發(fā)權(quán)、使用權(quán)的管理可適用利益最大化原則

14、，但大多數(shù)自然資源的管理是以資源的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的，如環(huán)境資源、人文資源。因此，自然資源資產(chǎn)的管理體制與一般的資本管理有所不同，應(yīng)保持獨(dú)立性。3政府投資的經(jīng)營性資產(chǎn)。行政事業(yè)性資產(chǎn)之外政府投資形成的以企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營性資產(chǎn)，具有資本的特性，目的是為社會(huì)提供共同的生產(chǎn)和生活條件，受益對(duì)象的邊界明確，便于設(shè)置排他機(jī)制，由此，這類資產(chǎn)需要、也能夠進(jìn)行保值增值。三、我國的復(fù)式預(yù)算模式建國以來，我國一直采用單式預(yù)算編制方式，近年的宏觀經(jīng)濟(jì)分配格局以及財(cái)政收支結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，需要探討復(fù)式預(yù)算的管理框架。（一）復(fù)式預(yù)算改革初期：雙軌式預(yù)算的試行財(cái)政部1992年試編復(fù)式預(yù)算，但未能完全實(shí)施和推廣，地方仍

15、按單式方式編制地方總預(yù)算，預(yù)算組織方式仍在不斷地探討之中。1雙軌式預(yù)算的基本框架。1992年試編的復(fù)式預(yù)算是將原有的單一預(yù)算按各種預(yù)算收支不同的來源和資金的性質(zhì)，劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分，由此形成雙軌式預(yù)算。國家以管理者身份取得的稅收等一般收入和用于維護(hù)政府活動(dòng)的經(jīng)常費(fèi)用，保障國家安全和穩(wěn)定、發(fā)展教科衛(wèi)文農(nóng)等各項(xiàng)事業(yè)和社會(huì)保障支出、非生產(chǎn)性基建支出、國家政權(quán)建設(shè)支出、價(jià)格補(bǔ)貼、其他支出和預(yù)備費(fèi)、用于人民生活方面的支出，列為經(jīng)常性預(yù)算；國家以資產(chǎn)所有者身份取得的收入以及國家特定用于建設(shè)方面的某些收入和直接用于國家建設(shè)方面的支出，列為建設(shè)性預(yù)算，包括生產(chǎn)性基建支出、企業(yè)挖潛改造和新產(chǎn)品試

16、制費(fèi)、增撥流動(dòng)資金、地質(zhì)勘探費(fèi)支出、支農(nóng)支出、城市維護(hù)建設(shè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金和國內(nèi)外債務(wù)還本付息支出。雙軌式預(yù)算將“吃飯財(cái)政”與建設(shè)財(cái)政區(qū)分開。2我國雙軌式預(yù)算存在的問題。雙軌式復(fù)式預(yù)算方案對(duì)推動(dòng)分稅制體制、稅收體制、投資體制以及企業(yè)財(cái)務(wù)管理體制的改革起到了積極作用。但只在原有的收支規(guī)模的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算收支科目按性質(zhì)和用途進(jìn)行劃分，實(shí)踐中逐漸暴露出一些問題。（1）政府收支活動(dòng)反映不完整。雙軌式預(yù)算試行中，有大量名目繁多的專用基金仍在預(yù)算外循環(huán)，由各主管部門自行收取、使用和管理，脫離了財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，嚴(yán)重影響了財(cái)政預(yù)算宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮，也使國家預(yù)算不能全面反映政府的活動(dòng)范圍和方向。

17、（2）債務(wù)管理滯后，資金運(yùn)行的透明度差。由于國家債務(wù)收支的管理不統(tǒng)一，債務(wù)管理辦法未進(jìn)行大幅改革，因而債務(wù)收入用途和債務(wù)還本付息支出的資金來源不明晰，缺乏透明度。（3）預(yù)算管理缺乏配套性。預(yù)算管理是一個(gè)有機(jī)的整體，當(dāng)時(shí)的預(yù)算編制程序、部門和單位的預(yù)算和財(cái)務(wù)的編制方法等都沒有按復(fù)式預(yù)算的要求進(jìn)行改革，僅在預(yù)算科目的劃分上進(jìn)行一些技術(shù)性處理，而有關(guān)預(yù)算收支科目的分類設(shè)計(jì)、國庫制度的改革和政府采購等預(yù)算支出管理方式的配套改革相對(duì)滯后，沒有真正從運(yùn)行機(jī)制上改變,使我國的復(fù)式預(yù)算制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。（4）復(fù)式預(yù)算的劃分缺乏科學(xué)合理性。我國先行的經(jīng)常性預(yù)算更多地是承認(rèn)現(xiàn)狀，而不是強(qiáng)調(diào)符合社會(huì)公共需要,

18、只要是經(jīng)常性的支出，財(cái)政就必須撥款。建設(shè)性預(yù)算中經(jīng)營性和非經(jīng)營性部分性質(zhì)混合，未加區(qū)分，如地質(zhì)勘探費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)等和社會(huì)公用事業(yè)都屬非盈利性建設(shè)，與生產(chǎn)經(jīng)營性建設(shè)支出合為建設(shè)性預(yù)算，建設(shè)預(yù)算中經(jīng)營性與非經(jīng)營性項(xiàng)目混合，不便于管理和調(diào)控。我國在19921997年間將預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和建設(shè)預(yù)算是在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)時(shí)的政府預(yù)算收支科目按性質(zhì)和用途進(jìn)行簡單的劃分，而從1998年將預(yù)算分為一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算后，出現(xiàn)了性質(zhì)上相互交叉、界限不清的問題。這種在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架內(nèi)設(shè)計(jì)的、簡單的復(fù)式預(yù)算，只是財(cái)政部門本身在預(yù)算編制上所做出的技術(shù)性處理，所體現(xiàn)的也只是“一要吃飯，二要建設(shè)

19、”的指導(dǎo)思想，各級(jí)政府部門尚沒有進(jìn)行有效的復(fù)式預(yù)算管理，無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。因此，需要按照預(yù)算法的規(guī)定重新構(gòu)建我國復(fù)式預(yù)算體系。（二）我國復(fù)式預(yù)算的目標(biāo)模式：多軌式預(yù)算復(fù)式預(yù)算要求對(duì)政府以不同身份進(jìn)行的收支活動(dòng)加以區(qū)分，以便反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來源和使用情況，對(duì)不同的預(yù)算資金采取不同的管理辦法，從而更加有效地管理預(yù)算資金。我國各級(jí)政府復(fù)式預(yù)算的改革目標(biāo)是逐步建立公共預(yù)算、國有資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、債務(wù)預(yù)算和其他預(yù)算等功能互補(bǔ)的多軌式預(yù)算，各個(gè)預(yù)算都應(yīng)規(guī)定各自的收入來源、各自平衡，形成相互獨(dú)立的預(yù)算體系，但三種預(yù)算又密切聯(lián)系，每一分支預(yù)算都是政府財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，共同構(gòu)

20、成國家預(yù)算的有機(jī)整體。公共預(yù)算的收支具有非經(jīng)營性，因此，廣義的公共預(yù)算應(yīng)包括狹義的公共預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等子預(yù)算。經(jīng)營性國有資本歸入國有資本預(yù)算，反映財(cái)政在市場(chǎng)領(lǐng)域的營利性活動(dòng)，克服市場(chǎng)關(guān)系與非市場(chǎng)關(guān)系通過政府預(yù)算混為一體的問題，從而理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。第二節(jié) 公共預(yù)算的管理一、公共預(yù)算體系（一）公共預(yù)算的特點(diǎn)公共預(yù)算主要保證政府一般管理職能和事業(yè)發(fā)展的資金需要，滿足政府和公共部門維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。即：國家以社會(huì)管理者身份取得的收入，用于維持政府活動(dòng)、保障國家安全、維護(hù)社會(huì)秩序、發(fā)展公益性事業(yè)等保證國家行政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)公共、公益事業(yè)不斷發(fā)展的政府預(yù)算。1公共預(yù)算的活動(dòng)具有非營利性。我

21、國復(fù)式預(yù)算的目標(biāo)模式應(yīng)分為兩大體系，其中為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的部分，應(yīng)歸入公共預(yù)算體系，使之只涉及市場(chǎng)失效領(lǐng)域，只進(jìn)行非營利性活動(dòng)。相對(duì)于我國現(xiàn)行的政府預(yù)算支出的范圍而言，公共預(yù)算應(yīng)該不再包括對(duì)私人部門和某些準(zhǔn)公共部門的企業(yè)、事業(yè)單位的投資，設(shè)想的公共預(yù)算的范圍沒有涵蓋國家財(cái)政現(xiàn)階段財(cái)政的全部支出范圍和介入的領(lǐng)域，而應(yīng)該限于非經(jīng)營、非盈利性的財(cái)政支出和公共投資。2公共預(yù)算以優(yōu)化資源配置為主要功能。公共預(yù)算支出是以優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為目的，對(duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行再分配，其本身的需求也可拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，為競爭性產(chǎn)業(yè)長期穩(wěn)定增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，從而在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長中具有主導(dǎo)作用，因此，公共預(yù)算是國家

22、的主體預(yù)算，也是整個(gè)國家預(yù)算體系的基礎(chǔ)，對(duì)各分預(yù)算起著聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和平衡的作用；其他預(yù)算屬于輔助性預(yù)算，對(duì)公共預(yù)算起補(bǔ)充作用。3公共預(yù)算堅(jiān)持平衡原則。公共預(yù)算是對(duì)已生產(chǎn)出的社會(huì)產(chǎn)品的純消費(fèi)，它與生產(chǎn)沒有直接的關(guān)系，不能再生產(chǎn)出新的社會(huì)產(chǎn)品，因此，應(yīng)嚴(yán)格按照收支平衡、不打赤字、略有節(jié)余的原則安排公共預(yù)算，貸款(債務(wù))收入一般不得用于消費(fèi)性支出。（二）公共預(yù)算的內(nèi)容在我國，狹義的公共預(yù)算可以包括政府行政過程中的公共經(jīng)常性收支預(yù)算和公共建設(shè)性收支預(yù)算兩大構(gòu)成部分。1公共經(jīng)常性收支。公共經(jīng)常性預(yù)算是指政府以社會(huì)管理者身份取得的收入以保證政府職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)社會(huì)公共利益的支出而形成的財(cái)力配置計(jì)劃。公共經(jīng)

23、常性預(yù)算用于維持政府機(jī)關(guān)活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障國家安全，發(fā)展各項(xiàng)文教科學(xué)及社會(huì)公益事業(yè)，其收支的大體內(nèi)容如下：收入主要是各項(xiàng)稅收收入以及規(guī)費(fèi)、罰沒等其他收入；支出為保證政府職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的國家機(jī)關(guān)，保障國家安全、維持社會(huì)秩序的部隊(duì)、警察及代表社會(huì)公共利益和長遠(yuǎn)利益的非盈利性領(lǐng)域中的經(jīng)費(fèi)，主要包括國家機(jī)關(guān)、科教文衛(wèi)體、農(nóng)林水氣、地震、海洋、廣電、公安、國防等部門的經(jīng)費(fèi)。2公共建設(shè)性預(yù)算。公共建設(shè)性預(yù)算是指用于公共性、非經(jīng)營性的政府投資而確定的財(cái)力配置計(jì)劃，一般適用于投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，其價(jià)值難以通過市場(chǎng)增值的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資。公共經(jīng)常性預(yù)算的收支內(nèi)容大體如下：收入主要包括城市維護(hù)建設(shè)稅、房

24、產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、遺產(chǎn)稅(應(yīng)該盡快開征)、海域場(chǎng)地礦區(qū)使用費(fèi)收入、專項(xiàng)基金征繳收入、土地批租收入、環(huán)保收入、經(jīng)常性預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)收入、項(xiàng)目使用收入、預(yù)算撥款收入、貸款收入和捐贈(zèng)收入等；支出內(nèi)容主要包括國防、教育、科研、衛(wèi)生、環(huán)保、市政、水利、交通、能源、通訊、廣播、電視等各種公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公益性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投入。公共建設(shè)性預(yù)算是各級(jí)財(cái)政的基本職能，財(cái)政資金供給必須以滿足社會(huì)公共需要為前提，以提供社會(huì)公共產(chǎn)品、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和發(fā)揮宏觀調(diào)控作用為目標(biāo)，提供市場(chǎng)無法滿足和無法有效滿足的公共商品和準(zhǔn)公共商品。二、公共經(jīng)常性預(yù)算的內(nèi)容及其管理方式（一）行政經(jīng)費(fèi)的管理行政經(jīng)費(fèi)是政府行政機(jī)關(guān)

25、和類似行政機(jī)關(guān)的單位為社會(huì)提供一般公共服務(wù)所需要的經(jīng)費(fèi)。國家財(cái)政對(duì)行政經(jīng)費(fèi)支出采取“保證供給、厲行節(jié)約”的原則。行政經(jīng)費(fèi)的效率可通過民意調(diào)查或公民投票進(jìn)行評(píng)價(jià)，并根據(jù)相關(guān)的財(cái)政財(cái)務(wù)制度，對(duì)行政管理支出進(jìn)行考核。此外還應(yīng)服從國家政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)的要求。衡量行政支出規(guī)模的指標(biāo)一般用行政管理支出占財(cái)政支出的比例表示；在控制辦法上可對(duì)其規(guī)模規(guī)定一個(gè)具有法律效力的指標(biāo)，并由司法和民意機(jī)關(guān)施行嚴(yán)格監(jiān)督。 提高行政支出效率的途徑：一是精簡機(jī)構(gòu)，合理定員定編。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，壓縮機(jī)構(gòu)人員，精減會(huì)議和文件，堅(jiān)持勤儉辦事，節(jié)省財(cái)政開支；二是嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度，控制行政費(fèi)用開支；三是凈化行政管理費(fèi)。逐年增長的

26、事業(yè)性和社會(huì)保險(xiǎn)性支出造成我國行政支出的“虛假”擴(kuò)大，不利于國家宏觀制約；四是健全經(jīng)費(fèi)定額包干制度?，F(xiàn)實(shí)中經(jīng)常會(huì)因?yàn)槎~不健全、出現(xiàn)包而不干的局面，從而使預(yù)算失控，提高行政支出效率還必須健全經(jīng)費(fèi)定額包干制度，并切實(shí)控制追加預(yù)算的口子。（二）事業(yè)經(jīng)費(fèi)的管理1教科文衛(wèi)體廣事業(yè)費(fèi)的管理?？平涛男l(wèi)體廣等事業(yè)的發(fā)展可以提高和豐富人民文化生活水平，改善物質(zhì)生產(chǎn)條件，培養(yǎng)有覺悟、有現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)的代新人，科教興國是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。（1）科技經(jīng)費(fèi)的管理。我國科技體制改革貫徹“穩(wěn)住一頭，放開一片”的方針，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分類管理。一是技術(shù)開發(fā)型項(xiàng)目推行技術(shù)合同制。二是社會(huì)科學(xué)研究課題和國家重大研究項(xiàng)

27、目攻關(guān)實(shí)行基金制，如國家設(shè)立的社會(huì)科學(xué)基金，國家只撥給一定額度的事業(yè)費(fèi)用以資助。三是對(duì)社會(huì)公益、技術(shù)基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干制，采用經(jīng)費(fèi)與任務(wù)掛鉤等辦法。四是國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行課題制。五是多種研究類型的科研機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)來源多種渠道解決，通過財(cái)政政策進(jìn)行間接的資金投入，加大科技貸款力度。六是國家重大科技項(xiàng)目逐步推行招標(biāo)制。七是對(duì)企業(yè)科技投入采取減稅讓利優(yōu)惠；八是為高新技術(shù)建立風(fēng)險(xiǎn)基金。高新技術(shù)具有高風(fēng)險(xiǎn)與高收益的特性，應(yīng)發(fā)揮政府組織和政策導(dǎo)向的作用，鼓勵(lì)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供足夠的資金支持。（2）教育經(jīng)費(fèi)的管理。一是基礎(chǔ)教育以地方政府免費(fèi)提供為主，非政府組織有償性提供為輔，充分

28、發(fā)揮個(gè)人投資的多渠道籌資方式。二是大學(xué)教育和職業(yè)教育實(shí)行付費(fèi)制。此類教育個(gè)人收益率大于社會(huì)收益率，屬于混合商品，因此可以由私人市場(chǎng)來提供。如果政府經(jīng)營，也應(yīng)通過收費(fèi)來彌補(bǔ)成本。 教科文衛(wèi)體事業(yè)資金籌集要注意合理性，一是以公共性程度確定政府財(cái)政的資金支持力度，對(duì)于滿足社會(huì)公共需要所需的資金應(yīng)主要由國家財(cái)政來提供；對(duì)其他事業(yè)單位或由國家供應(yīng)部分經(jīng)費(fèi)或徹底推向市場(chǎng)；二是合理考察支出績效。主要考核支出的實(shí)際結(jié)果與目標(biāo)之間的差距。事業(yè)成果的表現(xiàn)形式多種多樣，除關(guān)注數(shù)量外，更應(yīng)關(guān)注質(zhì)量。對(duì)科教成果還應(yīng)考察其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的狀況。2農(nóng)林水氣支出的管理。農(nóng)林水氣支出直接構(gòu)成農(nóng)林生產(chǎn)的外部條件。財(cái)政對(duì)此類支出

29、可采取如下方式：一是財(cái)政補(bǔ)貼制。例如對(duì)農(nóng)民個(gè)人所種糧食采取的財(cái)政直接補(bǔ)貼方式，對(duì)糧食流通企業(yè)實(shí)行的補(bǔ)貼等；二是財(cái)政補(bǔ)助制，如對(duì)水利氣象部門的事業(yè)費(fèi)等采取財(cái)政撥款或補(bǔ)助。農(nóng)林水氣類支出的有些收益可以內(nèi)在化，比如科研成果可采取有償形式轉(zhuǎn)讓，有些活動(dòng)可進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營，用市場(chǎng)效率的方式予以評(píng)估，其所需經(jīng)費(fèi)可由部門自己負(fù)擔(dān)。（三）國家安全經(jīng)費(fèi)1國內(nèi)公共秩序和安全支出。這是有關(guān)單位為社會(huì)提供國內(nèi)公共安全服務(wù)、維護(hù)并穩(wěn)定社會(huì)秩序所需要的經(jīng)費(fèi)，主要包括武裝警察、公安、國家安全、檢察、法院、司法、監(jiān)獄、勞教，國家保密、其他公共安全支出。提供公共安全的單位往往具有執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰權(quán)力，并提供事關(guān)人們切身利益的公共商品，因

30、此，一方面需要對(duì)其執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰過程中形成的收入實(shí)行收支兩條線管理，避免錢權(quán)交易，維護(hù)社會(huì)公正和正義；另一方面，財(cái)政通過部門編制綜合預(yù)算、切實(shí)保障基本公共安全的資金需要。2國防和外交支出。（1）國防支出。這主要是用于保家衛(wèi)國、維護(hù)國家安全的軍事武裝性支出。國防費(fèi)的性質(zhì)：一是不直接用于生產(chǎn)，但消費(fèi)社會(huì)財(cái)富，具有非生產(chǎn)性。二是形成財(cái)富生產(chǎn)的社會(huì)條件，保護(hù)人民生產(chǎn)與生活的安全。三是調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)周轉(zhuǎn)，影響生產(chǎn)。 國防支出的合理規(guī)模缺乏明確的衡量指標(biāo)，最低限度是必須保證國家有足夠的軍事力量抵抗外來侵略，保證國家領(lǐng)土和主權(quán)的完整。但是，由于可能侵犯之?dāng)车姆轿?，侵犯的程度、力量以及遏止某種侵犯所需的軍事力量

31、，都可較為準(zhǔn)確地估算出來，并可量化為若干指標(biāo)，因此，根據(jù)計(jì)劃方案預(yù)算法可首先確定本國所需的軍事打擊力量規(guī)模，然后為此制定軍事措施計(jì)劃，再為執(zhí)行各個(gè)計(jì)劃項(xiàng)目擬定各種可以替代的實(shí)施方案，選定其中成本最小而效益最大的方案，最后，根據(jù)被選定方案所需資金，編制出國防支出預(yù)算。（3）外交支出。這是用于發(fā)展國際關(guān)系的交往性支出，包括外交管理事務(wù)、駐外機(jī)構(gòu)、對(duì)外援助、國際組織、對(duì)外合作與交流、對(duì)外宣傳、邊界勘界聯(lián)檢、其他外交支出。三、公共建設(shè)性預(yù)算的管理（一）公共建設(shè)性預(yù)算的管理方式公共建設(shè)性預(yù)算主要用于公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，其管理方式包括：1政府壟斷方式，即由政府直接投資建設(shè)，直接經(jīng)營和管理。公共提供、公共生產(chǎn)

32、的經(jīng)營管理體制在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是一種普遍被采用的方法。這種方式下，企業(yè)由政府建、領(lǐng)導(dǎo)由政府派、資金由政府撥、價(jià)格由政府定，政府包盈虧。政府對(duì)基建的壟斷性管理方式往往會(huì)形成一批政府壟斷企業(yè)，而政府壟斷企業(yè)往往缺乏創(chuàng)新的動(dòng)力，政府搜集信息的動(dòng)力不足，政府承擔(dān)額外的責(zé)任具體事物，容易導(dǎo)致質(zhì)差量乏、價(jià)格高的公共產(chǎn)品，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，對(duì)基建投資項(xiàng)目的建設(shè)，政府除設(shè)立國有企業(yè)，對(duì)公共產(chǎn)品項(xiàng)目進(jìn)行管理、經(jīng)營和服務(wù)外，還可以充分利用企業(yè)、私人和國外資本融資投資功能，我國改革以來已逐步形成投資主體多元化的格局。2建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制。我國1996年起要求建設(shè)項(xiàng)目要明確投資主體，實(shí)行政企分開，投資所有權(quán)與經(jīng)營

33、權(quán)分離，由項(xiàng)目法人從建設(shè)項(xiàng)目的籌措、籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施直至生產(chǎn)經(jīng)營、歸還貸款本息以及國有資產(chǎn)的保值、增值全過程負(fù)責(zé)，承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，從而真正建立起一種各類投資主體自求發(fā)展，自覺協(xié)調(diào)，自我約束，講求效益的微觀運(yùn)行機(jī)制。這不僅是一種新的項(xiàng)目組織管理形式，而且是轉(zhuǎn)換建設(shè)項(xiàng)目投資經(jīng)營機(jī)制，提高投資效益的基礎(chǔ)。國家可以參股、控股、聯(lián)合投資、兼并等方式進(jìn)行基建投資，并引導(dǎo)社會(huì)資金的投向，保證重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)急需項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國家預(yù)算可以直接投資或引導(dǎo)投資，或?yàn)橥顿Y創(chuàng)造基礎(chǔ)條件等方式，促進(jìn)基礎(chǔ)行業(yè)發(fā)展。我國近年來建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制的基本程序是：政府決定某項(xiàng)目后，隨即撥出一定的款項(xiàng)作為資本金組成項(xiàng)目法人，

34、由該項(xiàng)目法人以政府的名義融資，然后統(tǒng)籌項(xiàng)目投資建設(shè)和經(jīng)營還貸的全過程。3對(duì)項(xiàng)目實(shí)行多元化的融資方式。項(xiàng)目融資方式主要有：一是BOT(buildoperatetransfer)方式，由政府與私人資本簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議，授權(quán)簽約方的私人企業(yè)承擔(dān)該基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)和經(jīng)營，在協(xié)議規(guī)定的特許期內(nèi)，簽約方的私人企業(yè)向設(shè)施的使用者收取費(fèi)用，用于收回投資成本，并取得合理的收益。特許期結(jié)束后，簽約方的私人企業(yè)將這項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給政府。二是TOT(transferoperatetransfer)，即移交經(jīng)營移交方式，指委托方(政府)與被委托方(外商或私人企業(yè))簽訂協(xié)議，規(guī)定委托方將已經(jīng)建成投產(chǎn)運(yùn)營的基礎(chǔ)

35、設(shè)施項(xiàng)目移交給被委托方在一定期限內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營，委托方憑借所移交的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的未來若干年的收益(現(xiàn)金流量)，一次性地從被委托方那里融到一筆資金，再將這筆資金用于新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。經(jīng)營期滿后，被委托方再將項(xiàng)目移交給委托方。三是ABS(assetbacked securitization)方式，即以資產(chǎn)為支持的證券化。以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)所能帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場(chǎng)上發(fā)行高檔證券來募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。由于它以項(xiàng)目資產(chǎn)在未來一定時(shí)間內(nèi)，可預(yù)見的現(xiàn)金流作為融資保證，且能夠進(jìn)入國際高檔證券市場(chǎng)大規(guī)模融資，融資方式不是收購股權(quán)，不會(huì)改變?cè)紮?quán)益人的股東結(jié)構(gòu)，能在有效

36、保護(hù)國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的基礎(chǔ)上解決資金問題。此外，PPP(私人建設(shè)政府租賃私人經(jīng)營)、BOOT(建設(shè)所有經(jīng)營移交)、BT(建設(shè)移交)等都是國外新出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方式。一般而言，公路、橋梁等類公共工程項(xiàng)目，通過提供使用或服務(wù)而收回投資或部分投資，在投資管理上可實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制；對(duì)不宜回收投資的工程項(xiàng)目，政府可通過補(bǔ)貼或購買服務(wù)的方式，幫助企業(yè)收回成本，從而調(diào)動(dòng)企業(yè)參與公益性投資的積極性。4以招投標(biāo)方式引入競爭機(jī)制。政府通過招標(biāo)的方式，邀請(qǐng)所有的或一定范圍的潛在供應(yīng)商參加投標(biāo)，按某種事先確定并公布的標(biāo)準(zhǔn)，從所有投標(biāo)中評(píng)選出中標(biāo)供應(yīng)商，并與之簽訂合同的一種競爭制度。該制度具有公開、公正、公

37、平和競爭性的特點(diǎn)，能夠保證政府獲得價(jià)廉物美的商品、工程和服務(wù)，降低基礎(chǔ)設(shè)施的成本，同時(shí)減少腐敗。招投標(biāo)制度不僅僅在貨物購買、建筑工程承包、租賃、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域可發(fā)揮重要作用，而且在大型公共工程的建設(shè)和經(jīng)營領(lǐng)域里也被世界許多國家廣泛運(yùn)用。政府通過招投標(biāo)的方式授權(quán)企業(yè)投資、經(jīng)營，并提出服務(wù)要求，激勵(lì)企業(yè)提高工程質(zhì)量、降低管理成本、提高服務(wù)水平，以便按期收回投資成本。（二）公共建設(shè)性預(yù)算的管理環(huán)節(jié)1公共基建項(xiàng)目的立項(xiàng)采取計(jì)劃管理。基本建設(shè)影響國家產(chǎn)業(yè)政策、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和國家宏觀調(diào)控，因此，需要加強(qiáng)基建的計(jì)劃管理。基建計(jì)劃管理既是控制基建的總規(guī)模，合理分配投資結(jié)構(gòu)的重要手段，也是保證完成計(jì)劃、

38、實(shí)現(xiàn)投資預(yù)期效果的重要條件。凡屬國家規(guī)定為全民所有制的基建項(xiàng)目，不論是何種資金來源，都要納入國家的基建計(jì)劃。國家基建計(jì)劃在基建總規(guī)模確定后，還要根據(jù)國家的投資政策，合理地分配投資。年度基建計(jì)劃是確定基建任務(wù)，安排基建預(yù)算支出的年度執(zhí)行計(jì)劃。它確定計(jì)劃年度當(dāng)年的基建項(xiàng)目、進(jìn)度要求的建設(shè)規(guī)模、投資方向、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)進(jìn)度、當(dāng)年需要的基建投資額、投資構(gòu)成、以及建成后能新增的生產(chǎn)能力等。計(jì)劃所列的年度基建投資額是用貨幣表現(xiàn)的基建工程量，它反映了一定時(shí)期國家基建的規(guī)模，是安排當(dāng)年基建預(yù)算支出的主要根據(jù)。2財(cái)政投資資金的供應(yīng)實(shí)行撥貸并存方式。財(cái)政投資的范圍應(yīng)該在公共領(lǐng)域，但為了提高基本建設(shè)項(xiàng)目的投資效率，

39、財(cái)政投資可根據(jù)項(xiàng)目的屬性，在資金的供應(yīng)方式上實(shí)行撥貸并存，分別管理和核算。（1）無償撥款方式。適用于沒有回收能力的非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目。如屬于社會(huì)再生產(chǎn)共同的外部條件的基礎(chǔ)設(shè)施、大型公共設(shè)施建設(shè)。（2）貸款方式。這是指國家對(duì)基建投資以信用原則，采取有借有還的貸款方式，通過中國人民建設(shè)銀行按國家計(jì)劃對(duì)有關(guān)基建項(xiàng)目供應(yīng)資金。我國傳統(tǒng)的基本建設(shè)財(cái)政投資曾經(jīng)采取無償撥款方式，改革開放后，對(duì)實(shí)行獨(dú)立核算，有還款能力的企業(yè)基建項(xiàng)目全部由預(yù)算撥款改為銀行貸款。但由于政府投資具有非盈利性，這在極大程度上限制了對(duì)貸款方式的償還能力，因此，根據(jù)基本建設(shè)項(xiàng)目的屬性，采取撥貸并存、有償貸款和無償撥款方式相結(jié)合是較為現(xiàn)實(shí)的

40、選擇。3項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程中強(qiáng)化建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理。對(duì)建設(shè)單位需要配備專職基建財(cái)務(wù)管理人員，基建財(cái)務(wù)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的管理。在平常，對(duì)建設(shè)單位費(fèi)用實(shí)行定總量、按標(biāo)準(zhǔn)的雙向控管辦法；基建財(cái)務(wù)與一般經(jīng)費(fèi)賬務(wù)分開，促使工程決算和財(cái)務(wù)月報(bào)統(tǒng)計(jì)制度的有效實(shí)施；對(duì)建設(shè)單位財(cái)務(wù)加強(qiáng)日常監(jiān)督與定期檢查，防止各部門層層滯留和挪用資金。在期終，建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理應(yīng)該包括建立竣工財(cái)務(wù)決算審批和年度決算簽證制度，通過這項(xiàng)制度核減不合理開支，嚴(yán)格基建預(yù)算的約束。4建立“三算”審查制度，實(shí)行財(cái)政全程監(jiān)管機(jī)制?！叭恪睂彶橹?，即財(cái)政對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中的工程設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算和竣工決算的全過程進(jìn)行評(píng)審，控制項(xiàng)目造價(jià)。由此，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政基建支

41、出預(yù)算的成立、執(zhí)行、管理、考核等各環(huán)節(jié)和工程建設(shè)全過程的管理。執(zhí)行中撥款和管理結(jié)合，控制項(xiàng)目造價(jià)結(jié)算環(huán)節(jié)。基建撥款除以支出預(yù)算為依據(jù)外，撥款進(jìn)度要與工程建設(shè)進(jìn)度適應(yīng)，撥款比例必須與項(xiàng)目配套資金來源落實(shí)和到位比例相適應(yīng)，財(cái)政可參與工程采購，進(jìn)行項(xiàng)目年審，為資金撥付提供參考，在資金管理環(huán)節(jié)要建立建設(shè)資金來源審批制度，加強(qiáng)基建專戶管理，建立健全基建資金“專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)撥付”管理制度，改變“重?fù)芸?、輕監(jiān)督”的狀況。5項(xiàng)目完工環(huán)節(jié)健全效益分析報(bào)告制。對(duì)基建項(xiàng)目，通過定期分析，及時(shí)、準(zhǔn)確反映和分析預(yù)算投資資金的使用和效益情況，扭轉(zhuǎn)投資領(lǐng)域熱衷于分錢上項(xiàng)目的弊端。效益分析報(bào)告要以數(shù)據(jù)為依據(jù)，突出重點(diǎn)分析。包

42、括進(jìn)行投資情況和預(yù)算投資來源情況、投資效果和投資政策分析。效益分析報(bào)告要求高，內(nèi)容多，有關(guān)數(shù)據(jù)收集的難度也比較大，需要逐步完善起來。第三節(jié) 社會(huì)保障預(yù)算的管理一、養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度體系養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家為化解公民老年風(fēng)險(xiǎn)而提供定期收入，為實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者老有所養(yǎng)提供保障的社會(huì)保障制度。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自上世紀(jì)50年代初期開始創(chuàng)建，80年代開始進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，90年代開始實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。（一）企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鎮(zhèn)企業(yè)的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)層次構(gòu)成，前者具有政府強(qiáng)制性，后兩者具有自愿性。1.企業(yè)

43、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這是適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合、保證基本養(yǎng)老需要，形成權(quán)利與義務(wù)、保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及承受能力相對(duì)應(yīng)；行政管理與基金管理分開、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)；實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)“社會(huì)化”和規(guī)范化的企業(yè)養(yǎng)老保障體系。企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)作方式如下：（1）部分積累制的混合籌資模式。現(xiàn)收現(xiàn)付就是退休人員在退休前本人沒有任何養(yǎng)老金積累，退休后其所需的養(yǎng)老費(fèi)用完全由在職職工負(fù)擔(dān)，年輕一代養(yǎng)老代的代際轉(zhuǎn)移模式。為了渡過人口老齡化高峰，我國從80年代中期開始探索，部分積累制，1991年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和部分積累相結(jié)合的籌資方式

44、，即現(xiàn)職職工要為將來退休積累部分養(yǎng)老金。（2）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。職工個(gè)人按不低于個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)的一定比例繳費(fèi)；企業(yè)按職工工資總額的一定比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，企業(yè)繳費(fèi)比例由各省級(jí)政府確定，為了一般不超過本企業(yè)職工工資總額的上限比例。（3）個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶包括：職工本人繳納的全部或部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；從企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中按規(guī)定劃轉(zhuǎn)記入的金額以及儲(chǔ)存額的利息。個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額尚未領(lǐng)取或未領(lǐng)取完的余額中的個(gè)人繳費(fèi)部分，按照規(guī)定發(fā)給職工指定的受益人或法定繼承人；企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)部分（或全部）歸入社會(huì)統(tǒng)籌基金。（4）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。省級(jí)

45、統(tǒng)籌分兩步實(shí)施：第，建立省級(jí)調(diào)劑金制度，即各市縣將基金收入按一定比例上解省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)各市縣基金收支情況進(jìn)行余缺調(diào)劑。調(diào)劑金比例由各省自定，原則是確保養(yǎng)老金能夠足額發(fā)放。第二，實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)一，在各省、直轄市范圍內(nèi)，統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例，統(tǒng)一管理社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，統(tǒng)調(diào)度使用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。（5）推進(jìn)社會(huì)化管理進(jìn)程，基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)由財(cái)政兜底。達(dá)到法定退休年齡且繳費(fèi)滿規(guī)定年限者，其基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)生困難時(shí)，由同級(jí)財(cái)政予以支持。國家根據(jù)工資增長和生活費(fèi)用提高的情況，定期增加退休人員的基本養(yǎng)老金。將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由差額

46、繳撥改為全額繳撥。過去養(yǎng)老金由退休人員所在企業(yè)發(fā)放。目前勞動(dòng)保障部已委托銀行和郵政儲(chǔ)匯局，通過其服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)直接向享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的企業(yè)退休人員發(fā)放養(yǎng)老金，這種社會(huì)化發(fā)放養(yǎng)老金是無償?shù)姆?wù)。2企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn): 企業(yè)年金。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是指由企業(yè)在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并按規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，按國家規(guī)定自愿為本企業(yè)職工所建立的一種非強(qiáng)制性的輔助養(yǎng)老保險(xiǎn)險(xiǎn)種，這種雇主責(zé)任計(jì)劃鼓勵(lì)個(gè)人也負(fù)擔(dān)一部分費(fèi)用。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行全額個(gè)人賬戶制，不設(shè)立共濟(jì)基金。單位和個(gè)人供款實(shí)行完全基金積累模式，個(gè)人賬戶歸個(gè)人所有。職工(雇員)退休后可以一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶積累額，也可以分次領(lǐng)取。職工流動(dòng)

47、時(shí)，個(gè)人賬戶基金隨同轉(zhuǎn)移。國家鼓勵(lì)有條件的企業(yè)建立職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，并在稅收上給予一定優(yōu)惠政策。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的好處：一是對(duì)國家而言，通過建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)可以進(jìn)一步完善國家多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的差異性所帶來的養(yǎng)老待遇差異；有利于促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展；有利于分散保險(xiǎn)責(zé)任，適應(yīng)人口老齡化的需要。二是對(duì)企業(yè)而言，作為對(duì)員工的一項(xiàng)福利措施，可增加企業(yè)薪酬方案對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力，在規(guī)定限額內(nèi)還可享受延遲納稅待遇,有利于建立激勵(lì)機(jī)制,增強(qiáng)企業(yè)的凝聚力和競爭力，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益的提高。三是對(duì)企業(yè)員工個(gè)人而言，賬戶在規(guī)定限額內(nèi)可在稅前扣除，享受延遲納稅待遇,能更好地提高和改善退休

48、后的養(yǎng)老待遇水平，提升生活質(zhì)量，減少后顧之憂。企業(yè)年金，是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自愿建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，即由企業(yè)退休金計(jì)劃提供的養(yǎng)老金。其實(shí)質(zhì)是以延期支付方式存在的職工勞動(dòng)報(bào)酬的一部分或者是職工分享企業(yè)利潤的一部分。2004年，我國有效地統(tǒng)一了全國企業(yè)年金的實(shí)施方法，從制度上規(guī)范了企業(yè)年金的運(yùn)行程序，并規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并依法履行繳費(fèi)義務(wù)的企業(yè)才可以建立企業(yè)年金，可見，企業(yè)年金的性質(zhì)是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立的前提之一是參加社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)年金當(dāng)事主體之間主要表現(xiàn)為相互制衡的信托關(guān)系和委托代理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了年金管理安全第一的原則。相對(duì)于社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，企業(yè)年金注重

49、效率優(yōu)先。我國目前規(guī)定企業(yè)年金基金必須存入企業(yè)年金專戶。企業(yè)年金基金財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于委托人、受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人和其他為企業(yè)年金基金管理提供服務(wù)的自然人、法人或其他組織的固有財(cái)產(chǎn)及其管理的其他財(cái)產(chǎn)。在企業(yè)年金受托人與委托人之間建立了明確的信托關(guān)系，受托人成為負(fù)責(zé)年金基金管理運(yùn)營的受托責(zé)任主體，對(duì)企業(yè)和職工承擔(dān)最終的法律責(zé)任。社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶運(yùn)作方式和企業(yè)年金類似，都是采取完全累積的方式。在將來企業(yè)年金運(yùn)作規(guī)范成熟之后，社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分有可能并入企業(yè)年金，成為企業(yè)年金中“強(qiáng)制性繳費(fèi)”部分，那么在員工的退休收入來源中，企業(yè)年金將占到更高的比重。企業(yè)年金是我國養(yǎng)老

50、保障制度的重要支柱之一，與作為國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的全國社?；?、基本養(yǎng)老個(gè)人賬戶基金以及未來將要建立的區(qū)域養(yǎng)老金一起，共同構(gòu)成我國多支柱養(yǎng)老保障體系。3職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。這是由職工自愿參加、自愿選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的一種補(bǔ)充保險(xiǎn)形式。職工個(gè)人根據(jù)自己的工資收入情況，按規(guī)定繳納個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在有關(guān)銀行開設(shè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，并應(yīng)按不低于或高于同期城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款利率計(jì)息，本息一并歸職工個(gè)人所有。實(shí)行職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的，在于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)來源，多渠道籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，減輕國家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)；有利于消除長期形成的保險(xiǎn)費(fèi)用完全由國家“包下來”的觀念，增強(qiáng)職工的自我保障

51、意識(shí)和參與社會(huì)保險(xiǎn)的主動(dòng)性；同時(shí)也能夠促進(jìn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作實(shí)行廣泛的群眾監(jiān)督。個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)可以實(shí)行與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)掛鉤的辦法，以提高職工參與的積極性。（二）國家工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度1計(jì)劃體制下的離退休制度。我國國家工作人員養(yǎng)老制度是沿用計(jì)劃體制下的退休制度，即：國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老費(fèi)用由國家或單位負(fù)擔(dān)，個(gè)人不用繳費(fèi)；養(yǎng)老金給付以本人工資為基數(shù)，按工齡長短計(jì)發(fā)。離退休養(yǎng)老制度的具體做法如下：一是國家機(jī)關(guān)公務(wù)員退休后基礎(chǔ)工資和工齡工資全額發(fā)給，職務(wù)工資和級(jí)別工資按比例發(fā)給。二是事業(yè)單位工作人員退休后按職務(wù)工資和津貼兩項(xiàng)之和的定比例發(fā)放。三是離休干部的離休費(fèi)和生活補(bǔ)貼制度。離休干部

52、是指建國前參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命工作的老干部。落實(shí)好老干部的各項(xiàng)生活待遇和福利保障，對(duì)維護(hù)改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。1982年建立離退休制度以來，老干部離休費(fèi)包括100原工資，離休后按國家規(guī)定增加的離休費(fèi)，以及國家明確應(yīng)計(jì)入離休費(fèi)的各項(xiàng)生活補(bǔ)貼等。離休費(fèi)發(fā)放的總原則是：老干部離休后按國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)足額發(fā)放離休費(fèi)。2離退休養(yǎng)老制度改革的必要性。我國成為世界貿(mào)易組織成員以后，行政體制的改革日益緊迫，需要進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。（1）為人才的流動(dòng)解決后顧之憂。人才最優(yōu)配置要求允許人才自由流動(dòng)，自主擇業(yè)，因此，需要在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間建立一種保險(xiǎn)金相互轉(zhuǎn)移的機(jī)制。（2

53、）改善公務(wù)員素質(zhì)。廢除公務(wù)員終身制必須以完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為前提；機(jī)關(guān)事業(yè)單位較高的退休待遇水平使高素質(zhì)的公務(wù)員不因羨慕企業(yè)單位的高工資而流失，吸引更多的優(yōu)秀人才到公務(wù)員的隊(duì)伍中來，從而提高公務(wù)員的整體素質(zhì)。（3）減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)。近20年來，支付退休人員的退休金占了財(cái)政支出很大的比例，隨著人們生活水平的提高和平均壽命的延長，財(cái)政的負(fù)擔(dān)也越來越重。必須建立由個(gè)人、國家共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)設(shè)立社會(huì)保障基金管理委員會(huì)，保證基金具有較高的增值率，盡早建立一整套多元化、運(yùn)作良好、保值增值的機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。（4）增強(qiáng)公務(wù)員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的費(fèi)用由個(gè)人、國家共同負(fù)擔(dān)，人人

54、都必須為自己今后的養(yǎng)老盡一份力，而不能完全依賴國家，公平和效率相結(jié)合，多投多保，每個(gè)人的參保工資基數(shù)、參保時(shí)間、個(gè)人賬戶的增值都與其今后的退休待遇水平息息相關(guān)，增強(qiáng)了每位干部職工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。（5）反腐倡廉的需要。較低的工資水平和退休待遇可能使某些人利用手中的權(quán)利而謀一己之私利，走上違法犯罪的道路，影響政府的形象，阻礙社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的順利進(jìn)行，給予公務(wù)員較豐厚的退休待遇可減少腐敗。3.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革：由離退休制向養(yǎng)老保險(xiǎn)制轉(zhuǎn)軌的實(shí)踐探索。（1）財(cái)政、個(gè)人共同繳費(fèi)，共濟(jì)與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累型，繳費(fèi)和待遇脫節(jié)的保險(xiǎn)模式。1996年，深圳市機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較好地實(shí)現(xiàn)了

55、由原來的退休制度向養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過渡，其特點(diǎn)是：保險(xiǎn)模式為共濟(jì)與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累型，繳費(fèi)和待遇脫節(jié)。一是由財(cái)政、個(gè)人共同繳費(fèi)，繳費(fèi)的比例按投保工資的一定比例確定，其中，部分按比例進(jìn)入個(gè)人賬戶，部分進(jìn)入共濟(jì)。二是仍沿用計(jì)劃體制下的按工齡來計(jì)算退休待遇的辦法，只是發(fā)放的途徑由原來財(cái)政全額支付，改為一部分由社會(huì)保險(xiǎn)基金支付，一部分仍由財(cái)政支付，退休待遇水平保持不變。三是個(gè)人賬戶的增值問題。個(gè)人賬戶的資金計(jì)算利息；投資時(shí)當(dāng)年獲得的各項(xiàng)收益，扣除計(jì)算的利息后，其剩余部分按一定比例分別用于職工個(gè)人賬戶增計(jì)利息、留作投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、計(jì)入共濟(jì)基金三方面，其中，建立個(gè)人賬戶相當(dāng)于退休金的預(yù)提，如果個(gè)人賬

56、戶不能做到很好的增值，跟不上工資增長的幅度，最后的負(fù)擔(dān)還將轉(zhuǎn)化到財(cái)政頭上。（2）單位和個(gè)人共同繳費(fèi)；退休待遇在原有基礎(chǔ)上加發(fā)個(gè)人賬戶的保險(xiǎn)模式。1997年，湖南省益陽市進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，開始實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)制度。2004年7月，大連市事業(yè)單位開始運(yùn)行單位和個(gè)人共同繳費(fèi)機(jī)制，退休待遇在原有基礎(chǔ)上加發(fā)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，直至職工本人的個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額支付完畢為止。（三）農(nóng)村的養(yǎng)老制度1我國農(nóng)村主要以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)模式應(yīng)逐步向現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變。我國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老主要靠延續(xù)了千年的子女贍養(yǎng)或靠自己長年的積累，對(duì)老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動(dòng)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)

57、、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇，實(shí)施吃、穿、住、醫(yī)、葬“五?！?；采取分散供養(yǎng)、集體供應(yīng)、統(tǒng)籌供養(yǎng)、劃定供養(yǎng)、由組織代耕等辦法；集體供養(yǎng)確有困難的，由國家給予臨時(shí)或定期救濟(jì)，以保障他們的基本生活。改革開放以后，家庭小型化、農(nóng)村生產(chǎn)要素由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不斷加快加劇的人口老齡化等因素和計(jì)劃生育政策的貫徹實(shí)施，單純依靠子女養(yǎng)老、以土地為依托的保障和以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的面小單一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，在我國有條件的地方逐步建立和推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已勢(shì)在必行。2現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老

58、保險(xiǎn)制度的運(yùn)作方式。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的基本原則是保障水平要與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平和各方面承受能力相適應(yīng)；保障方式是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭贍養(yǎng)、土地保障以及社會(huì)救濟(jì)等方面相結(jié)合；以家庭保障為主，同社區(qū)保障、國家救濟(jì)相結(jié)合，堅(jiān)持政府組織引導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合的辦法，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)；實(shí)行權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等；建立自我保障為主、儲(chǔ)備積累的機(jī)制。目前我國城鎮(zhèn)社會(huì)保障基金籌集的主要方式是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采取個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助相結(jié)合的辦法，實(shí)行個(gè)人賬戶完全積累式。如果集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚，可以適當(dāng)加大集體補(bǔ)助的比例，使村、鎮(zhèn)集體更多的分擔(dān)起保證居民老有所養(yǎng)的責(zé)任，減輕家庭和國家的負(fù)擔(dān)。根據(jù)1995年民政部的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案建立起來的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，特點(diǎn)如下：（1）資金籌集以“個(gè)人交費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家予以政策扶持”。如河北省適齡的農(nóng)村從業(yè)人員，可以繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其所在單位還應(yīng)給予不低于其參保數(shù)額的一定比例的補(bǔ)助。（2）“建立個(gè)人賬戶、實(shí)行儲(chǔ)備積累、按積累總額確定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)”。參保人自年滿60周歲的次月開始領(lǐng)取保險(xiǎn)金