試談政府預算的編制形式(共32頁).doc

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2、足決策者不斷變化的要求，由此，產生了預算編制形式的選擇問題。預算編制形式是指預算安排的外在組織形式，其實質體現(xiàn)預算收支之間的內在聯(lián)系和資金管理的要求。一般而言，預算編制形式應該始終如一、連貫一致、切實可行，以增強預算資料的有用性，使得所編制的預算能夠體現(xiàn)全部目標所用的方法，并保證能使許多機構理解一致地執(zhí)行任務。預算一般包括兩種形式，即單式預算和復式預算。（一）單式預算單式預算是指將政府同一預算年度內的全部財政收支匯集編入單一的總預算內，排列在一張表上。表中的收入總計等于支出總計(包括結余)，這是一個恒等式，而不去區(qū)分各項或各級財政收支的經濟性質。單式預算是傳統(tǒng)的預算組織形式。單式預算的優(yōu)點：一

3、是符合預算的完整性原則，并且由于把政府全部財政收支分列于一張預算表上，單一匯集平衡，整體性強，便于立法機關審議批準和社會公眾了解；二是簡單易懂，一目了然，收入與支出科目的劃分與國民收入核算體系相關，口徑一致。單式預算的缺點是財政收支未按經濟性質分類分列和分別匯集平衡，難以對支出項目和資金使用效益進行深入考查、追蹤管理，透明度較差，不便于有選擇的宏觀經濟控制，不利于經濟效率的分析。另外，單式預算把不同性質的支出匯總成一個會計平衡表，不能清晰地反映各類公共商品的成本。二戰(zhàn)前，大部分國家都采用單一預算形式。戰(zhàn)后，西方國家陸續(xù)采用復式預算組織形式。目前，實行單一預算的國家有美國（聯(lián)邦預算）等。（二）復

4、式預算1復式預算的含義。復式預算是指將政府同一預算年度內的所有項目的預算收支按照預算收支科目以一定的方式劃分為兩個或兩個以上的預算對照表中，分別編列，而形成的由幾個分預算組成的一組預算。復式預算可采取雙重或多重組成方式。復式預算通常是按不同資金的經濟性質、來源和用途，分別從各個不同的側面，準確、完整地匯編在不同的收支對照表上，以特定用途的收入來源，保證特定用途的支出項目，并使收支之間保持相對平衡和穩(wěn)定的對應關系，以便于按資金性質進行預算管理。在復式預算中，幾個分預算一方面相對獨立、自成體系，各部分的預算分別以各自來源應付各自的支出，各自平衡；另一方面相互之間又具有內在聯(lián)系、內容相互補充，預算的

5、平衡相互關聯(lián)，必須在一定的規(guī)則上相互流通，由此，共同構成一個科學、完整的預算體系。2“雙軌”復式預算的一般分類。為了便于根據(jù)資金的來源分析各類資金的使用情況，復式預算最常見的劃分方式是將預算劃分為經常預算和資本預算兩個部分。（1）經常預算。經常預算用于反映政府一般行政上的經常性收支項目。主要通過稅收籌集收入來滿足經常性支出，收方以各項稅收為主，支方為各種公共服務方面的支出，以及政府行政經費支出。經常預算體現(xiàn)政府的社會管理和國家機器職能，也是一國政府的最低活動界限。經常預算一般不能有赤字，否則意味著政府財政收入陷入極度困境，以致于最基本的支出都無法滿足。對經常性預算支出主要從合理使用、勤儉節(jié)約的

6、角度進行監(jiān)管。復式預算要求經常支出應該通過稅收來滿足，并且盈余可供使用。（2）資本預算。資本預算用于反映政府的資本投資，即通過借款籌措資金、公共資產運營而獲得社會新生資產，并提供公共商品的財力培植計劃。其中，資本預算收入反映政府投資及財產出售收益、經常預算結余收入以及收不抵支時的借債收入；資本預算支出包括為取得新生產的資產而發(fā)生的支出此支出是全國總投資的一部分，但折舊備抵和以前生產的這部分資產并不影響生產總量，卻會涉及政府資產的定期估價。資本預算還可包括外援。3復式預算的特點。復式預算的特點有三點：一是以推動發(fā)展和增長為。一般理論分析認為，為添置資產而借款是可以接受的，所以預算赤字和盈余只與經

7、常帳戶有關；但借款收入如果用來彌補經常性支出的不足，就會減少凈資產，從而使債務增長與資產增長不相匹配，因此，從凈值方面看，必須區(qū)分創(chuàng)造資產的支出與不創(chuàng)造資產的支出。資本支出進行相對獨立的預算管理就應該用借款來供應資本支出的需要，這有利于明確借款及其使用范圍，簡括地說明資本形成的情況，并且，由于資本或建設性預算支出主要考核投入、產出的情況，使得資本預算成為推動發(fā)展和增長的工具，因此，發(fā)展中國家資本預算的范圍一般與發(fā)展計劃相銜接。二是按資金性質進行有針對性的管理。復式預算打破了傳統(tǒng)的收支統(tǒng)一平衡觀念，也打破了預算的完整性原則，可能會給預算平衡增加現(xiàn)實的困難。但復式預算如果良性運行，又會促進預算平衡

8、，因為復式預算可清楚地表現(xiàn)出哪個預算出了赤字，從而便于采取措施有目的地壓縮支出，以減少預算赤字，并采取措施彌補赤字，因此，復式預算便于按資金性質的差異性進行有針對性的管理，提高預算資金的使用效益。復式預算的編制要求廣泛應用較高的技術，如電子計算機的應用等。20世紀80年代，瑞典、英國等工業(yè)發(fā)達國家陸續(xù)停止使用復式預算，主要是因為國家對經濟的干預由傳統(tǒng)做法過渡到采用現(xiàn)代化宏觀管理手段，即主要采用稅率、利率、價格和產業(yè)政策等手段進行宏觀調節(jié)，政府直接從事的資本性投資減少，無需再單設資本性預算。但英、美等不實行復式預算制的國家還是按復式預算方法，將支出按其經濟性質劃分為經常性開支和資本性開支兩部分進

9、行預算分析。二、復式預算的理論基礎復式預算的核心是建立相對獨立的資本預算，根據(jù)經濟學原理，資本應該具有增值的內在特性，因此，西方復式預算的理論基礎在于資本預算不同于經常性預算、而具有不同的管理要求。但在公共財政模式下，構建復式預算的理論基礎如下：（一）國家經濟職能的實現(xiàn)方式是構建復式預算的起點國家職能的實現(xiàn)在很大程度上要通過政府財政活動來進行，而政府預算是一國政府活動范圍與方向在財政上的集中體現(xiàn)。任何國家都具有社會管理和經濟管理兩大職能。在我國，由于生產資料的全民所有制現(xiàn)階段還表現(xiàn)為國家所有制，其經濟管理職能是雙重的：即一般經濟管理職能和特殊經濟管理職能，兩者在依據(jù)、范圍、手段和目標上有著明顯

10、的差別。前者依據(jù)政權制定和頒布各項法律、法規(guī)，從外部來影響不同所有制企業(yè)的行為，以維護社會經濟環(huán)境的合理有序；后者則通過控制產權從內部來影響所有國有企業(yè)的行為，以實現(xiàn)國有資產的保值增值。若將兩者交叉混同，不僅會降低各自應有的效能，而且還會產生許多難以解決的矛盾，阻礙經濟的發(fā)展。這兩種經濟管理職能分別對應于公共財政和國有資本財政，反映到預算上，就是分別對應于公共預算和國有資本預算。（二）國有企業(yè)與政府的雙重關系是構建復式預算的現(xiàn)實條件國有企業(yè)與政府有著雙重關系，一方面，作為獨立的市場主體，國企對政府公共財政的貢獻應同其他非國有企業(yè)一樣，主要通過照章納稅來體現(xiàn)；另一方面，作為市場經營主體，國企對政

11、府的貢獻，應通過向代表政府行使出資人職能的國有資產管理部門上繳投資收益來實現(xiàn)。在計劃經濟體制下，政府的社會經濟管理職能和國有資產管理職能高度重合，企業(yè)國有資產的最大問題是政資不分、政出多門、產權虛位，由此不可避免地產生了種種矛盾，如混淆稅收和資產收益的界限，不利于資產收益的及時再投入；以社會目標沖擊盈利目標，企業(yè)負擔沉重；產權職能影響政權職能的發(fā)揮，政府經濟管理方面的精力幾乎全部用在管理國有企業(yè)上，以致政府無暇顧及其他所有制企業(yè)；微觀干預過多，宏觀調控不力等。由此導致國有資產運行效率低下和流失嚴重。通過將政府的兩種職能分離，兩種預算分列，從制度上保證了國有企業(yè)的經營自主權，有利于提高國有企業(yè)的

12、效率，加強對國有資產的監(jiān)管，減少國有資產流失。強調國有資本預算的獨立性并不意味著要削弱國家財政的整體職能。國有資產管理部門是以國有資產所有者代表的身份向國有企業(yè)收取產權收入，進行資本投資，并編制資本預算的。因此，國有資本預算是國家預算的有機組成部分，國家財政的整體職能不僅不能因機構、預算的分立而被肢解，相反必須得到加強。（三）國有資產屬性的差異形成構建復式預算的客觀需要國有資產是一個大概念，可分為行政事業(yè)性資產、自然資源資產和以企業(yè)資產為主的經營性資產三大類。這些資產由于基本功能、來源、使用方法的不同，不應將其簡單地劃歸同一管理體制，納入同一預算。1行政事業(yè)性資產。由于行政事業(yè)性資產主要由財政

13、撥款形成，其基本功能目標與公共行政機構的業(yè)務密切相關，政資之間天然不能分開，且基本的財務、會計制度與企業(yè)財務、會計制度差異很大，因此一般適宜采取由相應的公共行政機構管理的體制，納入公共預算的范疇。2自然資源資產。自然資源資產不宜納入國有資本預算，原因有四：第一，這些資產在形成方式上一般是依照國家法律，如土地管理法、礦產資源法的有關規(guī)定，而不是經由政府的投資行為形成的；第二，這些資產一般都有各自相應獨立的專業(yè)管理部門，如國土資源部門、地質礦產部門；第三，這類資產的價值無法準確計量；第四，產權管理目標具有非盈利性。雖然有些自然資源項目如資源勘探、評價的管理及開發(fā)權、使用權的管理可適用利益最大化原則

14、，但大多數(shù)自然資源的管理是以資源的可持續(xù)發(fā)展為目標的，如環(huán)境資源、人文資源。因此，自然資源資產的管理體制與一般的資本管理有所不同，應保持獨立性。3政府投資的經營性資產。行政事業(yè)性資產之外政府投資形成的以企業(yè)資產為主的經營性資產，具有資本的特性，目的是為社會提供共同的生產和生活條件，受益對象的邊界明確，便于設置排他機制，由此，這類資產需要、也能夠進行保值增值。三、我國的復式預算模式建國以來，我國一直采用單式預算編制方式，近年的宏觀經濟分配格局以及財政收支結構發(fā)生很大變化，需要探討復式預算的管理框架。（一）復式預算改革初期：雙軌式預算的試行財政部1992年試編復式預算，但未能完全實施和推廣，地方仍

15、按單式方式編制地方總預算，預算組織方式仍在不斷地探討之中。1雙軌式預算的基本框架。1992年試編的復式預算是將原有的單一預算按各種預算收支不同的來源和資金的性質，劃分為經常性預算和建設性預算兩部分，由此形成雙軌式預算。國家以管理者身份取得的稅收等一般收入和用于維護政府活動的經常費用，保障國家安全和穩(wěn)定、發(fā)展教科衛(wèi)文農等各項事業(yè)和社會保障支出、非生產性基建支出、國家政權建設支出、價格補貼、其他支出和預備費、用于人民生活方面的支出，列為經常性預算；國家以資產所有者身份取得的收入以及國家特定用于建設方面的某些收入和直接用于國家建設方面的支出，列為建設性預算，包括生產性基建支出、企業(yè)挖潛改造和新產品試

16、制費、增撥流動資金、地質勘探費支出、支農支出、城市維護建設支出、支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金和國內外債務還本付息支出。雙軌式預算將“吃飯財政”與建設財政區(qū)分開。2我國雙軌式預算存在的問題。雙軌式復式預算方案對推動分稅制體制、稅收體制、投資體制以及企業(yè)財務管理體制的改革起到了積極作用。但只在原有的收支規(guī)模的基礎上對現(xiàn)行的預算收支科目按性質和用途進行劃分，實踐中逐漸暴露出一些問題。（1）政府收支活動反映不完整。雙軌式預算試行中，有大量名目繁多的專用基金仍在預算外循環(huán)，由各主管部門自行收取、使用和管理，脫離了財政預算監(jiān)督，嚴重影響了財政預算宏觀調控能力的發(fā)揮，也使國家預算不能全面反映政府的活動范圍和方向。

17、（2）債務管理滯后，資金運行的透明度差。由于國家債務收支的管理不統(tǒng)一，債務管理辦法未進行大幅改革，因而債務收入用途和債務還本付息支出的資金來源不明晰，缺乏透明度。（3）預算管理缺乏配套性。預算管理是一個有機的整體，當時的預算編制程序、部門和單位的預算和財務的編制方法等都沒有按復式預算的要求進行改革，僅在預算科目的劃分上進行一些技術性處理，而有關預算收支科目的分類設計、國庫制度的改革和政府采購等預算支出管理方式的配套改革相對滯后，沒有真正從運行機制上改變,使我國的復式預算制度未能發(fā)揮應有的作用。（4）復式預算的劃分缺乏科學合理性。我國先行的經常性預算更多地是承認現(xiàn)狀，而不是強調符合社會公共需要,

18、只要是經常性的支出，財政就必須撥款。建設性預算中經營性和非經營性部分性質混合，未加區(qū)分，如地質勘探費、支援不發(fā)達地區(qū)建設等和社會公用事業(yè)都屬非盈利性建設，與生產經營性建設支出合為建設性預算，建設預算中經營性與非經營性項目混合，不便于管理和調控。我國在19921997年間將預算分為經常預算和建設預算是在單式預算的基礎上對當時的政府預算收支科目按性質和用途進行簡單的劃分，而從1998年將預算分為一般預算、基金預算和債務預算后，出現(xiàn)了性質上相互交叉、界限不清的問題。這種在原有計劃經濟體制的框架內設計的、簡單的復式預算，只是財政部門本身在預算編制上所做出的技術性處理，所體現(xiàn)的也只是“一要吃飯，二要建設

19、”的指導思想，各級政府部門尚沒有進行有效的復式預算管理，無法適應市場經濟體制改革的現(xiàn)實需要。因此，需要按照預算法的規(guī)定重新構建我國復式預算體系。（二）我國復式預算的目標模式：多軌式預算復式預算要求對政府以不同身份進行的收支活動加以區(qū)分，以便反映不同性質預算資金的來源和使用情況，對不同的預算資金采取不同的管理辦法，從而更加有效地管理預算資金。我國各級政府復式預算的改革目標是逐步建立公共預算、國有資本預算、社會保障預算、債務預算和其他預算等功能互補的多軌式預算，各個預算都應規(guī)定各自的收入來源、各自平衡，形成相互獨立的預算體系，但三種預算又密切聯(lián)系，每一分支預算都是政府財政預算的重要組成部分，共同構

20、成國家預算的有機整體。公共預算的收支具有非經營性，因此，廣義的公共預算應包括狹義的公共預算和社會保障預算等子預算。經營性國有資本歸入國有資本預算，反映財政在市場領域的營利性活動，克服市場關系與非市場關系通過政府預算混為一體的問題，從而理順政府與市場的關系。第二節(jié) 公共預算的管理一、公共預算體系（一）公共預算的特點公共預算主要保證政府一般管理職能和事業(yè)發(fā)展的資金需要，滿足政府和公共部門維持日常運轉的需要。即：國家以社會管理者身份取得的收入，用于維持政府活動、保障國家安全、維護社會秩序、發(fā)展公益性事業(yè)等保證國家行政職能正常運轉和社會公共、公益事業(yè)不斷發(fā)展的政府預算。1公共預算的活動具有非營利性。我

21、國復式預算的目標模式應分為兩大體系，其中為市場提供公共服務的部分，應歸入公共預算體系，使之只涉及市場失效領域，只進行非營利性活動。相對于我國現(xiàn)行的政府預算支出的范圍而言，公共預算應該不再包括對私人部門和某些準公共部門的企業(yè)、事業(yè)單位的投資，設想的公共預算的范圍沒有涵蓋國家財政現(xiàn)階段財政的全部支出范圍和介入的領域，而應該限于非經營、非盈利性的財政支出和公共投資。2公共預算以優(yōu)化資源配置為主要功能。公共預算支出是以優(yōu)化社會經濟結構為目的，對經濟資源進行再分配，其本身的需求也可拉動經濟增長，為競爭性產業(yè)長期穩(wěn)定增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，從而在促進社會經濟長期穩(wěn)定增長中具有主導作用，因此，公共預算是國家

22、的主體預算，也是整個國家預算體系的基礎，對各分預算起著聯(lián)絡、協(xié)調和平衡的作用；其他預算屬于輔助性預算，對公共預算起補充作用。3公共預算堅持平衡原則。公共預算是對已生產出的社會產品的純消費，它與生產沒有直接的關系，不能再生產出新的社會產品，因此，應嚴格按照收支平衡、不打赤字、略有節(jié)余的原則安排公共預算，貸款(債務)收入一般不得用于消費性支出。（二）公共預算的內容在我國，狹義的公共預算可以包括政府行政過程中的公共經常性收支預算和公共建設性收支預算兩大構成部分。1公共經常性收支。公共經常性預算是指政府以社會管理者身份取得的收入以保證政府職能正常運轉和維護社會公共利益的支出而形成的財力配置計劃。公共經

23、常性預算用于維持政府機關活動，維護社會秩序，保障國家安全，發(fā)展各項文教科學及社會公益事業(yè)，其收支的大體內容如下：收入主要是各項稅收收入以及規(guī)費、罰沒等其他收入；支出為保證政府職能正常運轉的國家機關，保障國家安全、維持社會秩序的部隊、警察及代表社會公共利益和長遠利益的非盈利性領域中的經費，主要包括國家機關、科教文衛(wèi)體、農林水氣、地震、海洋、廣電、公安、國防等部門的經費。2公共建設性預算。公共建設性預算是指用于公共性、非經營性的政府投資而確定的財力配置計劃，一般適用于投資規(guī)模大、建設周期長，其價值難以通過市場增值的公共基礎設施的投資。公共經常性預算的收支內容大體如下：收入主要包括城市維護建設稅、房

24、產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、遺產稅(應該盡快開征)、海域場地礦區(qū)使用費收入、專項基金征繳收入、土地批租收入、環(huán)保收入、經常性預算結轉收入、項目使用收入、預算撥款收入、貸款收入和捐贈收入等；支出內容主要包括國防、教育、科研、衛(wèi)生、環(huán)保、市政、水利、交通、能源、通訊、廣播、電視等各種公共設施、基礎設施和公益性設施建設項目的投入。公共建設性預算是各級財政的基本職能，財政資金供給必須以滿足社會公共需要為前提，以提供社會公共產品、彌補市場缺陷和發(fā)揮宏觀調控作用為目標，提供市場無法滿足和無法有效滿足的公共商品和準公共商品。二、公共經常性預算的內容及其管理方式（一）行政經費的管理行政經費是政府行政機關

25、和類似行政機關的單位為社會提供一般公共服務所需要的經費。國家財政對行政經費支出采取“保證供給、厲行節(jié)約”的原則。行政經費的效率可通過民意調查或公民投票進行評價，并根據(jù)相關的財政財務制度，對行政管理支出進行考核。此外還應服從國家政治經濟任務的要求。衡量行政支出規(guī)模的指標一般用行政管理支出占財政支出的比例表示；在控制辦法上可對其規(guī)模規(guī)定一個具有法律效力的指標，并由司法和民意機關施行嚴格監(jiān)督。 提高行政支出效率的途徑：一是精簡機構，合理定員定編。結合政府職能轉變和機構改革，壓縮機構人員，精減會議和文件，堅持勤儉辦事，節(jié)省財政開支；二是嚴格財務管理制度，控制行政費用開支；三是凈化行政管理費。逐年增長的

26、事業(yè)性和社會保險性支出造成我國行政支出的“虛假”擴大，不利于國家宏觀制約；四是健全經費定額包干制度?，F(xiàn)實中經常會因為定額不健全、出現(xiàn)包而不干的局面，從而使預算失控，提高行政支出效率還必須健全經費定額包干制度，并切實控制追加預算的口子。（二）事業(yè)經費的管理1教科文衛(wèi)體廣事業(yè)費的管理。科教文衛(wèi)體廣等事業(yè)的發(fā)展可以提高和豐富人民文化生活水平，改善物質生產條件，培養(yǎng)有覺悟、有現(xiàn)代科學技術知識的代新人，科教興國是我國經濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點之一。（1）科技經費的管理。我國科技體制改革貫徹“穩(wěn)住一頭，放開一片”的方針，對科研經費進行分類管理。一是技術開發(fā)型項目推行技術合同制。二是社會科學研究課題和國家重大研究項

27、目攻關實行基金制，如國家設立的社會科學基金，國家只撥給一定額度的事業(yè)費用以資助。三是對社會公益、技術基礎、農業(yè)科研機構實行經費包干制，采用經費與任務掛鉤等辦法。四是國家重點基礎研究專項經費實行課題制。五是多種研究類型的科研機構，其經費來源多種渠道解決，通過財政政策進行間接的資金投入，加大科技貸款力度。六是國家重大科技項目逐步推行招標制。七是對企業(yè)科技投入采取減稅讓利優(yōu)惠；八是為高新技術建立風險基金。高新技術具有高風險與高收益的特性，應發(fā)揮政府組織和政策導向的作用，鼓勵為高新技術產業(yè)的發(fā)展提供足夠的資金支持。（2）教育經費的管理。一是基礎教育以地方政府免費提供為主，非政府組織有償性提供為輔，充分

28、發(fā)揮個人投資的多渠道籌資方式。二是大學教育和職業(yè)教育實行付費制。此類教育個人收益率大于社會收益率，屬于混合商品，因此可以由私人市場來提供。如果政府經營，也應通過收費來彌補成本。 教科文衛(wèi)體事業(yè)資金籌集要注意合理性，一是以公共性程度確定政府財政的資金支持力度，對于滿足社會公共需要所需的資金應主要由國家財政來提供；對其他事業(yè)單位或由國家供應部分經費或徹底推向市場；二是合理考察支出績效。主要考核支出的實際結果與目標之間的差距。事業(yè)成果的表現(xiàn)形式多種多樣，除關注數(shù)量外，更應關注質量。對科教成果還應考察其轉化為現(xiàn)實生產力的狀況。2農林水氣支出的管理。農林水氣支出直接構成農林生產的外部條件。財政對此類支出

29、可采取如下方式：一是財政補貼制。例如對農民個人所種糧食采取的財政直接補貼方式，對糧食流通企業(yè)實行的補貼等；二是財政補助制，如對水利氣象部門的事業(yè)費等采取財政撥款或補助。農林水氣類支出的有些收益可以內在化，比如科研成果可采取有償形式轉讓，有些活動可進行企業(yè)化經營，用市場效率的方式予以評估，其所需經費可由部門自己負擔。（三）國家安全經費1國內公共秩序和安全支出。這是有關單位為社會提供國內公共安全服務、維護并穩(wěn)定社會秩序所需要的經費，主要包括武裝警察、公安、國家安全、檢察、法院、司法、監(jiān)獄、勞教，國家保密、其他公共安全支出。提供公共安全的單位往往具有執(zhí)收執(zhí)罰權力，并提供事關人們切身利益的公共商品，因

30、此，一方面需要對其執(zhí)收執(zhí)罰過程中形成的收入實行收支兩條線管理，避免錢權交易，維護社會公正和正義；另一方面，財政通過部門編制綜合預算、切實保障基本公共安全的資金需要。2國防和外交支出。（1）國防支出。這主要是用于保家衛(wèi)國、維護國家安全的軍事武裝性支出。國防費的性質：一是不直接用于生產，但消費社會財富，具有非生產性。二是形成財富生產的社會條件，保護人民生產與生活的安全。三是調節(jié)社會經濟的循環(huán)周轉，影響生產。 國防支出的合理規(guī)模缺乏明確的衡量指標，最低限度是必須保證國家有足夠的軍事力量抵抗外來侵略，保證國家領土和主權的完整。但是，由于可能侵犯之敵的方位，侵犯的程度、力量以及遏止某種侵犯所需的軍事力量

31、，都可較為準確地估算出來，并可量化為若干指標，因此，根據(jù)計劃方案預算法可首先確定本國所需的軍事打擊力量規(guī)模，然后為此制定軍事措施計劃，再為執(zhí)行各個計劃項目擬定各種可以替代的實施方案，選定其中成本最小而效益最大的方案，最后，根據(jù)被選定方案所需資金，編制出國防支出預算。（3）外交支出。這是用于發(fā)展國際關系的交往性支出，包括外交管理事務、駐外機構、對外援助、國際組織、對外合作與交流、對外宣傳、邊界勘界聯(lián)檢、其他外交支出。三、公共建設性預算的管理（一）公共建設性預算的管理方式公共建設性預算主要用于公共基礎建設項目，其管理方式包括：1政府壟斷方式，即由政府直接投資建設，直接經營和管理。公共提供、公共生產

32、的經營管理體制在我國計劃經濟時期是一種普遍被采用的方法。這種方式下，企業(yè)由政府建、領導由政府派、資金由政府撥、價格由政府定，政府包盈虧。政府對基建的壟斷性管理方式往往會形成一批政府壟斷企業(yè)，而政府壟斷企業(yè)往往缺乏創(chuàng)新的動力，政府搜集信息的動力不足，政府承擔額外的責任具體事物，容易導致質差量乏、價格高的公共產品，資源浪費嚴重。因此，對基建投資項目的建設，政府除設立國有企業(yè)，對公共產品項目進行管理、經營和服務外，還可以充分利用企業(yè)、私人和國外資本融資投資功能，我國改革以來已逐步形成投資主體多元化的格局。2建設項目法人負責制。我國1996年起要求建設項目要明確投資主體，實行政企分開，投資所有權與經營

33、權分離，由項目法人從建設項目的籌措、籌資、設計、建設實施直至生產經營、歸還貸款本息以及國有資產的保值、增值全過程負責，承擔投資風險，從而真正建立起一種各類投資主體自求發(fā)展，自覺協(xié)調，自我約束，講求效益的微觀運行機制。這不僅是一種新的項目組織管理形式，而且是轉換建設項目投資經營機制，提高投資效益的基礎。國家可以參股、控股、聯(lián)合投資、兼并等方式進行基建投資，并引導社會資金的投向，保證重點產業(yè)、社會急需項目和基礎設施建設。國家預算可以直接投資或引導投資，或為投資創(chuàng)造基礎條件等方式，促進基礎行業(yè)發(fā)展。我國近年來建設項目法人負責制的基本程序是：政府決定某項目后，隨即撥出一定的款項作為資本金組成項目法人，

34、由該項目法人以政府的名義融資，然后統(tǒng)籌項目投資建設和經營還貸的全過程。3對項目實行多元化的融資方式。項目融資方式主要有：一是BOT(buildoperatetransfer)方式，由政府與私人資本簽訂項目特許經營協(xié)議，授權簽約方的私人企業(yè)承擔該基礎設施的融資、建設和經營，在協(xié)議規(guī)定的特許期內，簽約方的私人企業(yè)向設施的使用者收取費用，用于收回投資成本，并取得合理的收益。特許期結束后，簽約方的私人企業(yè)將這項基礎設施無償轉讓給政府。二是TOT(transferoperatetransfer)，即移交經營移交方式，指委托方(政府)與被委托方(外商或私人企業(yè))簽訂協(xié)議，規(guī)定委托方將已經建成投產運營的基礎

35、設施項目移交給被委托方在一定期限內進行經營，委托方憑借所移交的基礎設施項目的未來若干年的收益(現(xiàn)金流量)，一次性地從被委托方那里融到一筆資金，再將這筆資金用于新的基礎設施項目的建設。經營期滿后，被委托方再將項目移交給委托方。三是ABS(assetbacked securitization)方式，即以資產為支持的證券化。以項目所屬的資產為基礎，以該項目資產所能帶來的預期收益為保證，通過在資本市場上發(fā)行高檔證券來募集資金的一種項目融資方式。由于它以項目資產在未來一定時間內，可預見的現(xiàn)金流作為融資保證，且能夠進入國際高檔證券市場大規(guī)模融資，融資方式不是收購股權，不會改變原始權益人的股東結構，能在有效

36、保護國家對基礎設施所有權的基礎上解決資金問題。此外，PPP(私人建設政府租賃私人經營)、BOOT(建設所有經營移交)、BT(建設移交)等都是國外新出現(xiàn)的基礎設施項目融資方式。一般而言，公路、橋梁等類公共工程項目，通過提供使用或服務而收回投資或部分投資，在投資管理上可實行項目法人負責制；對不宜回收投資的工程項目，政府可通過補貼或購買服務的方式，幫助企業(yè)收回成本，從而調動企業(yè)參與公益性投資的積極性。4以招投標方式引入競爭機制。政府通過招標的方式，邀請所有的或一定范圍的潛在供應商參加投標，按某種事先確定并公布的標準，從所有投標中評選出中標供應商，并與之簽訂合同的一種競爭制度。該制度具有公開、公正、公

37、平和競爭性的特點，能夠保證政府獲得價廉物美的商品、工程和服務，降低基礎設施的成本，同時減少腐敗。招投標制度不僅僅在貨物購買、建筑工程承包、租賃、技術轉讓等領域可發(fā)揮重要作用，而且在大型公共工程的建設和經營領域里也被世界許多國家廣泛運用。政府通過招投標的方式授權企業(yè)投資、經營，并提出服務要求，激勵企業(yè)提高工程質量、降低管理成本、提高服務水平，以便按期收回投資成本。（二）公共建設性預算的管理環(huán)節(jié)1公共基建項目的立項采取計劃管理?；窘ㄔO影響國家產業(yè)政策、國民經濟發(fā)展戰(zhàn)略目標和國家宏觀調控，因此，需要加強基建的計劃管理?；ㄓ媱澒芾砑仁强刂苹ǖ目傄?guī)模，合理分配投資結構的重要手段，也是保證完成計劃、

38、實現(xiàn)投資預期效果的重要條件。凡屬國家規(guī)定為全民所有制的基建項目，不論是何種資金來源，都要納入國家的基建計劃。國家基建計劃在基建總規(guī)模確定后，還要根據(jù)國家的投資政策，合理地分配投資。年度基建計劃是確定基建任務，安排基建預算支出的年度執(zhí)行計劃。它確定計劃年度當年的基建項目、進度要求的建設規(guī)模、投資方向、建設內容、建設進度、當年需要的基建投資額、投資構成、以及建成后能新增的生產能力等。計劃所列的年度基建投資額是用貨幣表現(xiàn)的基建工程量，它反映了一定時期國家基建的規(guī)模，是安排當年基建預算支出的主要根據(jù)。2財政投資資金的供應實行撥貸并存方式。財政投資的范圍應該在公共領域，但為了提高基本建設項目的投資效率，

39、財政投資可根據(jù)項目的屬性，在資金的供應方式上實行撥貸并存，分別管理和核算。（1）無償撥款方式。適用于沒有回收能力的非經營性建設項目。如屬于社會再生產共同的外部條件的基礎設施、大型公共設施建設。（2）貸款方式。這是指國家對基建投資以信用原則，采取有借有還的貸款方式，通過中國人民建設銀行按國家計劃對有關基建項目供應資金。我國傳統(tǒng)的基本建設財政投資曾經采取無償撥款方式，改革開放后，對實行獨立核算，有還款能力的企業(yè)基建項目全部由預算撥款改為銀行貸款。但由于政府投資具有非盈利性，這在極大程度上限制了對貸款方式的償還能力，因此，根據(jù)基本建設項目的屬性，采取撥貸并存、有償貸款和無償撥款方式相結合是較為現(xiàn)實的

40、選擇。3項目建設進程中強化建設單位財務管理。對建設單位需要配備專職基建財務管理人員，基建財務實行相對獨立的管理。在平常，對建設單位費用實行定總量、按標準的雙向控管辦法；基建財務與一般經費賬務分開，促使工程決算和財務月報統(tǒng)計制度的有效實施；對建設單位財務加強日常監(jiān)督與定期檢查，防止各部門層層滯留和挪用資金。在期終，建設單位財務管理應該包括建立竣工財務決算審批和年度決算簽證制度，通過這項制度核減不合理開支，嚴格基建預算的約束。4建立“三算”審查制度，實行財政全程監(jiān)管機制?！叭恪睂彶橹疲簇斦椖拷ㄔO過程中的工程設計概算、施工圖預算和竣工決算的全過程進行評審，控制項目造價。由此，強化對財政基建支

41、出預算的成立、執(zhí)行、管理、考核等各環(huán)節(jié)和工程建設全過程的管理。執(zhí)行中撥款和管理結合，控制項目造價結算環(huán)節(jié)?；〒芸畛灾С鲱A算為依據(jù)外，撥款進度要與工程建設進度適應，撥款比例必須與項目配套資金來源落實和到位比例相適應，財政可參與工程采購，進行項目年審，為資金撥付提供參考，在資金管理環(huán)節(jié)要建立建設資金來源審批制度，加強基建專戶管理，建立健全基建資金“專戶儲存，專項撥付”管理制度，改變“重撥款、輕監(jiān)督”的狀況。5項目完工環(huán)節(jié)健全效益分析報告制。對基建項目，通過定期分析，及時、準確反映和分析預算投資資金的使用和效益情況，扭轉投資領域熱衷于分錢上項目的弊端。效益分析報告要以數(shù)據(jù)為依據(jù)，突出重點分析。包

42、括進行投資情況和預算投資來源情況、投資效果和投資政策分析。效益分析報告要求高，內容多，有關數(shù)據(jù)收集的難度也比較大，需要逐步完善起來。第三節(jié) 社會保障預算的管理一、養(yǎng)老保險的制度體系養(yǎng)老保險是國家為化解公民老年風險而提供定期收入，為實現(xiàn)勞動者老有所養(yǎng)提供保障的社會保障制度。我國的養(yǎng)老保險制度自上世紀50年代初期開始創(chuàng)建，80年代開始進入快速發(fā)展時期，90年代開始實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，在全國范圍內建立了統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度。（一）企業(yè)養(yǎng)老保險制度城鎮(zhèn)企業(yè)的社會化養(yǎng)老保險制度由企業(yè)基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險三個層次構成，前者具有政府強制性，后兩者具有自愿性。1.企業(yè)

43、基本養(yǎng)老保險。這是適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合、保證基本養(yǎng)老需要，形成權利與義務、保障水平與經濟發(fā)展水平及承受能力相對應；行政管理與基金管理分開、執(zhí)行機構與監(jiān)督機構分設；實現(xiàn)管理服務“社會化”和規(guī)范化的企業(yè)養(yǎng)老保障體系。企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的運作方式如下：（1）部分積累制的混合籌資模式。現(xiàn)收現(xiàn)付就是退休人員在退休前本人沒有任何養(yǎng)老金積累，退休后其所需的養(yǎng)老費用完全由在職職工負擔，年輕一代養(yǎng)老代的代際轉移模式。為了渡過人口老齡化高峰，我國從80年代中期開始探索，部分積累制，1991年基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和部分積累相結合的籌資方式

44、，即現(xiàn)職職工要為將來退休積累部分養(yǎng)老金。（2）基本養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔。職工個人按不低于個人繳費工資基數(shù)的一定比例繳費；企業(yè)按職工工資總額的一定比例繳納基本養(yǎng)老保險費，企業(yè)繳費比例由各省級政府確定，為了一般不超過本企業(yè)職工工資總額的上限比例。（3）個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶相結合?；攫B(yǎng)老保險個人賬戶包括：職工本人繳納的全部或部分養(yǎng)老保險費；從企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險費中按規(guī)定劃轉記入的金額以及儲存額的利息。個人賬戶儲存額尚未領取或未領取完的余額中的個人繳費部分，按照規(guī)定發(fā)給職工指定的受益人或法定繼承人；企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險費部分（或全部）歸入社會統(tǒng)籌基金。（4）基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌。省級

45、統(tǒng)籌分兩步實施：第，建立省級調劑金制度，即各市縣將基金收入按一定比例上解省級社會保險機構，由省級社會保險機構根據(jù)各市縣基金收支情況進行余缺調劑。調劑金比例由各省自定，原則是確保養(yǎng)老金能夠足額發(fā)放。第二，實現(xiàn)三個統(tǒng)一，在各省、直轄市范圍內，統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，統(tǒng)一管理社會保險經辦機構，統(tǒng)調度使用養(yǎng)老保險基金。（5）推進社會化管理進程，基本養(yǎng)老金的計發(fā)由財政兜底。達到法定退休年齡且繳費滿規(guī)定年限者，其基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構成。基本養(yǎng)老保險基金發(fā)生困難時，由同級財政予以支持。國家根據(jù)工資增長和生活費用提高的情況，定期增加退休人員的基本養(yǎng)老金。將養(yǎng)老保險基金由差額

46、繳撥改為全額繳撥。過去養(yǎng)老金由退休人員所在企業(yè)發(fā)放。目前勞動保障部已委托銀行和郵政儲匯局，通過其服務網點直接向享受養(yǎng)老保險待遇的企業(yè)退休人員發(fā)放養(yǎng)老金，這種社會化發(fā)放養(yǎng)老金是無償?shù)姆铡?企業(yè)補充養(yǎng)老保險: 企業(yè)年金。企業(yè)補充養(yǎng)老保險是指由企業(yè)在參加基本養(yǎng)老保險并按規(guī)定履行繳費義務的基礎上，根據(jù)自身經濟實力，按國家規(guī)定自愿為本企業(yè)職工所建立的一種非強制性的輔助養(yǎng)老保險險種，這種雇主責任計劃鼓勵個人也負擔一部分費用。企業(yè)補充養(yǎng)老保險費實行全額個人賬戶制，不設立共濟基金。單位和個人供款實行完全基金積累模式，個人賬戶歸個人所有。職工(雇員)退休后可以一次性領取個人賬戶積累額，也可以分次領取。職工流動

47、時，個人賬戶基金隨同轉移。國家鼓勵有條件的企業(yè)建立職工補充養(yǎng)老保險，并在稅收上給予一定優(yōu)惠政策。補充養(yǎng)老保險的好處：一是對國家而言，通過建立補充養(yǎng)老保險可以進一步完善國家多層次養(yǎng)老保險體系，調節(jié)區(qū)域經濟水平的差異性所帶來的養(yǎng)老待遇差異；有利于促進社會的穩(wěn)定和經濟的持續(xù)發(fā)展；有利于分散保險責任，適應人口老齡化的需要。二是對企業(yè)而言，作為對員工的一項福利措施，可增加企業(yè)薪酬方案對優(yōu)秀人才的吸引力，在規(guī)定限額內還可享受延遲納稅待遇,有利于建立激勵機制,增強企業(yè)的凝聚力和競爭力，促進企業(yè)發(fā)展、經濟效益的提高。三是對企業(yè)員工個人而言，賬戶在規(guī)定限額內可在稅前扣除，享受延遲納稅待遇,能更好地提高和改善退休

48、后的養(yǎng)老待遇水平，提升生活質量，減少后顧之憂。企業(yè)年金，是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，自愿建立的補充養(yǎng)老保險，即由企業(yè)退休金計劃提供的養(yǎng)老金。其實質是以延期支付方式存在的職工勞動報酬的一部分或者是職工分享企業(yè)利潤的一部分。2004年，我國有效地統(tǒng)一了全國企業(yè)年金的實施方法，從制度上規(guī)范了企業(yè)年金的運行程序，并規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險并依法履行繳費義務的企業(yè)才可以建立企業(yè)年金，可見，企業(yè)年金的性質是補充養(yǎng)老保險，建立的前提之一是參加社會基本養(yǎng)老保險。企業(yè)年金當事主體之間主要表現(xiàn)為相互制衡的信托關系和委托代理關系，實現(xiàn)了年金管理安全第一的原則。相對于社會基本養(yǎng)老保險而言，企業(yè)年金注重

49、效率優(yōu)先。我國目前規(guī)定企業(yè)年金基金必須存入企業(yè)年金專戶。企業(yè)年金基金財產獨立于委托人、受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人和其他為企業(yè)年金基金管理提供服務的自然人、法人或其他組織的固有財產及其管理的其他財產。在企業(yè)年金受托人與委托人之間建立了明確的信托關系，受托人成為負責年金基金管理運營的受托責任主體，對企業(yè)和職工承擔最終的法律責任。社會基本養(yǎng)老保險的個人賬戶運作方式和企業(yè)年金類似，都是采取完全累積的方式。在將來企業(yè)年金運作規(guī)范成熟之后，社會基本養(yǎng)老保險的個人賬戶部分有可能并入企業(yè)年金，成為企業(yè)年金中“強制性繳費”部分，那么在員工的退休收入來源中，企業(yè)年金將占到更高的比重。企業(yè)年金是我國養(yǎng)老

50、保障制度的重要支柱之一，與作為國家養(yǎng)老儲備基金的全國社?；?、基本養(yǎng)老個人賬戶基金以及未來將要建立的區(qū)域養(yǎng)老金一起，共同構成我國多支柱養(yǎng)老保障體系。3職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險。這是由職工自愿參加、自愿選擇經辦機構的一種補充保險形式。職工個人根據(jù)自己的工資收入情況，按規(guī)定繳納個人儲蓄性養(yǎng)老保險費，記入當?shù)厣鐣ｋU機構在有關銀行開設的養(yǎng)老保險個人賬戶，并應按不低于或高于同期城鄉(xiāng)居民儲蓄存款利率計息，本息一并歸職工個人所有。實行職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險的目的，在于擴大養(yǎng)老保險經費來源，多渠道籌集養(yǎng)老保險基金，減輕國家和企業(yè)的負擔；有利于消除長期形成的保險費用完全由國家“包下來”的觀念，增強職工的自我保障

51、意識和參與社會保險的主動性；同時也能夠促進對社會保險工作實行廣泛的群眾監(jiān)督。個人儲蓄性養(yǎng)老保險可以實行與企業(yè)補充養(yǎng)老保險掛鉤的辦法，以提高職工參與的積極性。（二）國家工作人員的養(yǎng)老保險制度1計劃體制下的離退休制度。我國國家工作人員養(yǎng)老制度是沿用計劃體制下的退休制度，即：國家機關和事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老費用由國家或單位負擔，個人不用繳費；養(yǎng)老金給付以本人工資為基數(shù)，按工齡長短計發(fā)。離退休養(yǎng)老制度的具體做法如下：一是國家機關公務員退休后基礎工資和工齡工資全額發(fā)給，職務工資和級別工資按比例發(fā)給。二是事業(yè)單位工作人員退休后按職務工資和津貼兩項之和的定比例發(fā)放。三是離休干部的離休費和生活補貼制度。離休干部

52、是指建國前參加中國共產黨領導的革命工作的老干部。落實好老干部的各項生活待遇和福利保障，對維護改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局具有重要的現(xiàn)實意義。1982年建立離退休制度以來，老干部離休費包括100原工資，離休后按國家規(guī)定增加的離休費，以及國家明確應計入離休費的各項生活補貼等。離休費發(fā)放的總原則是：老干部離休后按國家規(guī)定標準按時足額發(fā)放離休費。2離退休養(yǎng)老制度改革的必要性。我國成為世界貿易組織成員以后，行政體制的改革日益緊迫，需要進行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革。（1）為人才的流動解決后顧之憂。人才最優(yōu)配置要求允許人才自由流動，自主擇業(yè)，因此，需要在企業(yè)和機關事業(yè)單位之間建立一種保險金相互轉移的機制。（2

53、）改善公務員素質。廢除公務員終身制必須以完善的養(yǎng)老保險制度為前提；機關事業(yè)單位較高的退休待遇水平使高素質的公務員不因羨慕企業(yè)單位的高工資而流失，吸引更多的優(yōu)秀人才到公務員的隊伍中來，從而提高公務員的整體素質。（3）減輕財政的負擔。近20年來，支付退休人員的退休金占了財政支出很大的比例，隨著人們生活水平的提高和平均壽命的延長，財政的負擔也越來越重。必須建立由個人、國家共同負擔的養(yǎng)老保險制度，同時設立社會保障基金管理委員會，保證基金具有較高的增值率，盡早建立一整套多元化、運作良好、保值增值的機關事業(yè)養(yǎng)老保險制度。（4）增強公務員的風險意識。機關事業(yè)單位新養(yǎng)老保險制度的費用由個人、國家共同負擔，人人

54、都必須為自己今后的養(yǎng)老盡一份力，而不能完全依賴國家，公平和效率相結合，多投多保，每個人的參保工資基數(shù)、參保時間、個人賬戶的增值都與其今后的退休待遇水平息息相關，增強了每位干部職工的風險意識。（5）反腐倡廉的需要。較低的工資水平和退休待遇可能使某些人利用手中的權利而謀一己之私利，走上違法犯罪的道路，影響政府的形象，阻礙社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的順利進行，給予公務員較豐厚的退休待遇可減少腐敗。3.機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革：由離退休制向養(yǎng)老保險制轉軌的實踐探索。（1）財政、個人共同繳費，共濟與個人賬戶相結合的部分積累型，繳費和待遇脫節(jié)的保險模式。1996年，深圳市機關事業(yè)單位的社會養(yǎng)老保險制度較好地實現(xiàn)了

55、由原來的退休制度向養(yǎng)老保險制度的過渡，其特點是：保險模式為共濟與個人賬戶相結合的部分積累型，繳費和待遇脫節(jié)。一是由財政、個人共同繳費，繳費的比例按投保工資的一定比例確定，其中，部分按比例進入個人賬戶，部分進入共濟。二是仍沿用計劃體制下的按工齡來計算退休待遇的辦法，只是發(fā)放的途徑由原來財政全額支付，改為一部分由社會保險基金支付，一部分仍由財政支付，退休待遇水平保持不變。三是個人賬戶的增值問題。個人賬戶的資金計算利息；投資時當年獲得的各項收益，扣除計算的利息后，其剩余部分按一定比例分別用于職工個人賬戶增計利息、留作投資風險準備金、計入共濟基金三方面，其中，建立個人賬戶相當于退休金的預提，如果個人賬

56、戶不能做到很好的增值，跟不上工資增長的幅度，最后的負擔還將轉化到財政頭上。（2）單位和個人共同繳費；退休待遇在原有基礎上加發(fā)個人賬戶的保險模式。1997年，湖南省益陽市進行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，開始實行單位和個人繳費制度。2004年7月，大連市事業(yè)單位開始運行單位和個人共同繳費機制，退休待遇在原有基礎上加發(fā)個人賬戶養(yǎng)老金，直至職工本人的個人賬戶儲存額支付完畢為止。（三）農村的養(yǎng)老制度1我國農村主要以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)模式應逐步向現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險制度轉變。我國傳統(tǒng)的農村養(yǎng)老主要靠延續(xù)了千年的子女贍養(yǎng)或靠自己長年的積累，對老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)

57、、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農村五保供養(yǎng)待遇，實施吃、穿、住、醫(yī)、葬“五保”；采取分散供養(yǎng)、集體供應、統(tǒng)籌供養(yǎng)、劃定供養(yǎng)、由組織代耕等辦法；集體供養(yǎng)確有困難的，由國家給予臨時或定期救濟，以保障他們的基本生活。改革開放以后，家庭小型化、農村生產要素由農業(yè)向非農產業(yè)流動，農村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)轉移，不斷加快加劇的人口老齡化等因素和計劃生育政策的貫徹實施，單純依靠子女養(yǎng)老、以土地為依托的保障和以集體經濟為基礎的面小單一的農村社會養(yǎng)老保障制度已不適應經濟和社會發(fā)展的需要，在我國有條件的地方逐步建立和推行農村社會養(yǎng)老保險制度已勢在必行。2現(xiàn)代社會養(yǎng)老

58、保險制度的運作方式。農村養(yǎng)老保險制度建設的基本原則是保障水平要與農村生產力發(fā)展水平和各方面承受能力相適應；保障方式是農村社會養(yǎng)老保險與家庭贍養(yǎng)、土地保障以及社會救濟等方面相結合；以家庭保障為主，同社區(qū)保障、國家救濟相結合，堅持政府組織引導與農民自愿相結合的辦法，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險；實行權利與義務相對等；建立自我保障為主、儲備積累的機制。目前我國城鎮(zhèn)社會保障基金籌集的主要方式是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的模式，農村養(yǎng)老保險采取個人繳費和集體補助相結合的辦法，實行個人賬戶完全積累式。如果集體經濟實力比較雄厚，可以適當加大集體補助的比例，使村、鎮(zhèn)集體更多的分擔起保證居民老有所養(yǎng)的責任，減輕家庭和國家的負擔。根據(jù)1995年民政部的農村社會養(yǎng)老保險基本方案建立起來的農村社會養(yǎng)老保險制度，特點如下：（1）資金籌集以“個人交費為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”。如河北省適齡的農村從業(yè)人員，可以繳納養(yǎng)老保險費，其所在單位還應給予不低于其參保數(shù)額的一定比例的補助。（2）“建立個人賬戶、實行儲備積累、按積累總額確定發(fā)放標準”。參保人自年滿60周歲的次月開始領取保險金