論宏觀調(diào)控的績效評估、法制建設與行政問責

1、論宏觀調(diào)控的績效評估、法制建設與行政問責劉瑞周人杰崔俊富關鍵詞：宏觀調(diào)控/績效評估/宏觀調(diào)控法/行政問責/法制建設內(nèi)容提要：改革開放30年來，“宏觀調(diào)控”日益成為“中國模式” 的重要組成。以科學發(fā)展觀為指導，加強和改進宏觀調(diào)控的關鍵在于 制度建設與創(chuàng)新?？冃гu估、法制建設、行政問責是宏觀調(diào)控制度建 設與創(chuàng)新的主要任務。績效評估應以政策程序為評估內(nèi)容、以程序成 本為評估方法、以地方政府為評估對象；法制建設應從宏觀調(diào)控法和 績效管理法兩個進路出發(fā)；行政問責應以科學評估和法治調(diào)控為前 提。由此形成的“三位一體”的制度體系仍要以宏觀調(diào)控法治化為終 極取向。面對國內(nèi)經(jīng)濟在通脹與增長之間的艱難徘徊、以及國

2、際金融風暴 的愈演愈烈，中央政府毅然啟動了新世紀以來的第二輪宏觀調(diào)控。相 對于2003 一 2004年首輪調(diào)控而言，本輪所處的環(huán)境更為復雜、條件 更為困難、爭議更為激烈。從改革開放30年的歷史經(jīng)驗來看，加強 和改進宏觀調(diào)控不僅在于政策的選擇、更在于政策的施行。本文試圖 就宏觀調(diào)控的績效評估、法制建設、行政問責等問題展開討論，相信 此種討論既可為當下調(diào)控建言獻策，亦可為“中國模式”拾薪添火。一、宏觀調(diào)控的績效評估作為典型的中國化國民經(jīng)濟管理術語，“宏觀調(diào)控"有別于日常的 政府經(jīng)濟管理行為1,對其進行的績效評估顯然也應與一般意義上 的政府績效評估相區(qū)別。關于政府績效評估的理論與實踐不勝枚

3、舉， 但迄今為止尚未有直接針對宏觀調(diào)控進行的績效評估，此中難處一方 面在于作為“例外行動”的宏觀調(diào)控自身的復雜性，另一方面則在于 評估內(nèi)容、方法與對象的模糊性。（一）評估內(nèi)容：實體與程序之辨市場經(jīng)濟條件下的宏觀調(diào)控行為當然具備實體與程序的雙重屬 性，調(diào)控實體主要指具體的政策選擇，調(diào)控程序主要指具體的政策實 施。關于調(diào)控實體的績效評估本質上屬于目標績效評估，也即對政策 目標與政策結果之間關系的考察2,經(jīng)濟學界對此已經(jīng)有著較為充 分的討論，例如丁伯根法則、政策損失函數(shù)等政策評價的技術方法 3。暫時不考慮評價技術設計的目標選擇問題，對調(diào)控實體績效評估的理解并不困難，而且基本屬于學院派的理論討論和政策

4、爭議，并 不是嚴格意義上的政府績效評估范疇。相比之下，調(diào)控程序績效更應成為評估的核心內(nèi)容，一是因為調(diào) 控程序較之調(diào)控實體更充分地表現(xiàn)了政府公共管理和危機管理的基 本能力；二是由于宏觀調(diào)控的高度專業(yè)性與臨時性使得實體評價的成 本過高、風險過大，而歷次調(diào)控的基本程序卻相對穩(wěn)定；三是源于政 府集體決策的“公共負擔原則”，對調(diào)控程序的問責比對調(diào)控實體的 問責更有意義。（二）評估方法：成本與收益之議經(jīng)典的績效評估理論本質上就是一種成本收益分析方法，政府績 效評估的大多數(shù)類型也屬于此，西方國家近年來盛行的標桿管理、全 面質量管理、平衡計分卡等技術方法均深刻體現(xiàn)了這一思想。但是, 將成本收益分析方法直接引人

5、政府經(jīng)濟管理、進而是宏觀調(diào)控領域, 則會出現(xiàn)一系列困難和悖論。例如，宏觀調(diào)控引致的全社會福利水平 的變化可能并不會在短期內(nèi)得到完全體現(xiàn)，也即所謂的“管理時滯現(xiàn) 象”，再加之收益的無法完全貨幣量化的特點，使得績效評價至少在 理論上是難以操作的4。客觀地講，政府進行宏觀調(diào)控等經(jīng)濟管理工作確實要占用一定的 社會資源，無論是物質的、貨幣化的，還是非物質的、非貨幣化社會 資源，都是調(diào)控成本的必要組成，績效評估目的之一就在于逐步降低 “成本/收益”比率，但問題依舊在于比率量化的困難。此外，由于 '快策黑箱”的存在，使得實體績效較之程序績效的成本收益分析更 為困難，而行政程序實施成本相對容易把握，那

6、么關鍵就在于調(diào)控程 序收益的技術處理。考慮到調(diào)控中政府自身限制因素的影響5,調(diào) 控收益可以量化為包括政策實施時間、政策分解效果、政策執(zhí)行程序 以及主要實體指標及其改進情況在內(nèi)的一整套指標體系6。（三）評估對象：中央與地方之爭在西方國家“政府干預”的理論體系中，主要矛盾體現(xiàn)為政府與企業(yè)間關系，那么評估對象自然為克服市場失靈的政府主體。但是， 從歷次宏觀調(diào)控實踐來看，我國矛盾主要體現(xiàn)為中央政府與地方政府 之間的”博弈”關系，而且調(diào)控程序的實施成本也主要來自省級政府 的“政策化解”，由此導致了宏觀調(diào)控績效評估對象問題的復雜化： 調(diào)控實體的問題主要出現(xiàn)在中央層面、調(diào)控程序的問題主要出現(xiàn)在地 方層面。綜

7、上，由于中國政府宏觀調(diào)控行動的復雜性與特殊性，實際上將 催生出兩套不同的評估體系：一是以政策實體為評估內(nèi)容、以實體收 益為評估方法、以中央政府為評估對象的學院派績效評估，二是以政 策程序為評估內(nèi)容、以程序成本為評估方法、以地方政府為評估對象 的績效評估。顯然，第二類績效評估體系才是本文研究的重點。由此，不妨嘗試性地給出第二類績效評估體系所需的基本指標， 如表1二、宏觀調(diào)控的法制建設（一）制度建設、制度創(chuàng)新與法制建設改革開放30年來，中央政府先后采取了七輪宏觀調(diào)控行動，歷史 的梳理不僅反映了中國經(jīng)濟改革發(fā)展的規(guī)律線索，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn) 黨人駕馭市場經(jīng)濟的理念變遷，更為關鍵的則是宏觀調(diào)控制度環(huán)境的

8、 不斷改善。制度環(huán)境的改善一方面源于社會、經(jīng)濟、政治環(huán)境的外生 改善，另一方面也是調(diào)控主體自覺改善的結果，所謂“完善宏觀調(diào)控 體系”的提法就是要堅持以科學發(fā)展觀為指導，以制度建設和制度創(chuàng) 新來加強和改進宏觀調(diào)控。在制度建設與創(chuàng)新中，實踐上最為緊迫、 也是本文最為關注的就是宏觀調(diào)控的法制建設問題。如果說社會主義市場經(jīng)濟的本質是法治經(jīng)濟，那么宏觀調(diào)控的未 來發(fā)展方向也必然是法治調(diào)控。然而，30年來調(diào)控實踐的法理基礎 依然欠缺明晰writezhuc5);7 ,與宏觀調(diào)控相關的法律法規(guī)散布于包括憲法行政許可 法在內(nèi)的諸多部門法之中，由此導致了中央政府在調(diào)控中權威性的 動搖與合法性的爭議writezhu

9、(689;8 。宏觀調(diào)控的直接目的當然在于解決經(jīng)濟運行中的“過冷”或“過熱”，實際上也就是在以自身的邊際成本換取經(jīng)濟發(fā)展的邊際收 益，進而宏觀調(diào)控法制建設的作用就在于降低宏觀調(diào)控的邊際成本， 因為只有當邊際成本小于邊際收益時的宏觀調(diào)控才是經(jīng)濟學意義上 的“理想類型”。(%1) 宏觀調(diào)控法與績效管理法宏觀調(diào)控法制建設是一項復雜的系統(tǒng)性工程，既包括法律的制定、 亦包括法律的施行，目前則有賴于從以下兩個進路出發(fā)：一是要加緊制定出臺一部中華人民共和國宏觀調(diào)控法。作為保 障和約束政府宏觀調(diào)控行為的根本法，該法的制定既要謹慎借鑒德、 日、美等國立法經(jīng)驗，又要充分考慮我國具體國情，尤其需要注重對 宏觀調(diào)控主

10、客體關系、實施程序、行政問責的規(guī)范化、制度化，并且 應將調(diào)控程序績效評估作為重要內(nèi)容之一writezhu（9,）；9 。目前的立法困難主要來自對“宏觀調(diào)控”理解的沖突，不僅 在經(jīng)濟學界與法學界之間存在矛盾，不同利益主體之間的爭議也很 大，如何化解隔閡、理順關系、進而將30年調(diào)控實踐的寶貴經(jīng)驗上 升至法律高度，應該是破解難題的關鍵所在。二是要加快績效管理立法。所謂績效管理立法就是要將績效管理 目的、原則、方法和程序以法律形式固定下來，這樣一部法律存在的 意義是針對整個政府績效評估而言的，是解決政府績效管理制度化問 題的根本出路。但是本文更為關注的是其對宏觀調(diào)控績效評估的影 響，一方面應該以一般性

11、績效評估技術為宏觀調(diào)控績效評估構建基 礎，另一方面則要以具體條款與宏觀調(diào)控法相互呼應，以保持法 律體系的完整性和可操作性。在這方面，美國政府績效與結果法案 可以為我所鑒：“該法案最重要的貢獻是為當代聯(lián)邦績效評估建立了 永久性的法律框架，為政府部門和國會提供了連續(xù)使用的可能性?！眞ritezhucao9）；10（三）科學發(fā)展觀與宏觀調(diào)控法制技術中共十六屆三中全會提出：“貫徹落實科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā) 展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌 兼顧作為指導社會主義現(xiàn)代化建設全局的重要思想，科學發(fā)展觀 必然會對宏觀調(diào)控體系的完善產(chǎn)生深遠影響。具體到宏觀調(diào)控法制建 設問題上，科學

12、發(fā)展觀不僅應體現(xiàn)在指導思想層面，更應落實于立法 技術環(huán)節(jié)。根據(jù)調(diào)控中面臨的突出問題，科學發(fā)展觀至少要在以下幾個方面 得以體現(xiàn)：一是要注重統(tǒng)籌兼顧，主要是針對各個區(qū)域之間、省份之 間發(fā)展條件的不同，在程序上保證某些地區(qū)在調(diào)控中的例外權利；二 是要注重以人為本，主要是提高宏觀調(diào)控決策的科學化和民主化水 平，在程序上動員各個領域的專家學者以及各個方面的利益主體參與 政策的制定、實施與監(jiān)督；三是要注重可持續(xù)發(fā)展，主要通過在績效 評估體系中設置合理指標加以控制；四是要注重全面協(xié)調(diào)，主要通過 在調(diào)控范圍和評估體系中添置合適的社會類型指標加以實現(xiàn)。（四）宏觀調(diào)控法制建設的必要性關于宏觀調(diào)控法立法的必要性問題

13、，學界多有闡述，本文試圖運 用法經(jīng)濟學的分析方法給予一個簡單的說明，即借助新古典生產(chǎn)理論 中的“等產(chǎn)量曲線與等成本線決定最低成本”的原理，通過對宏觀調(diào) 控行為的成本一收益分析來說明單獨立法更有益于效率的提高。如圖1所示，將“宏觀調(diào)控行為的總成本口，劃分為“嚴格遵循 規(guī)范的調(diào)控行為的成本c1”（用橫軸0x1表示）與“其他調(diào)控行為的 成本c2”（用縱軸0x2表示）兩部分，前者又具體包括“嚴格遵循散 布于現(xiàn)行各個部門法中的成文規(guī)范的調(diào)控行為的成本cir “嚴格遵 循一般規(guī)制的調(diào)控行為的成本c12”以及即將引人的“嚴格遵循單獨 立法的調(diào)控行為的成本c13”等，后者具體包括“大部分調(diào)控所需的 行政費用c

14、21”、“地方政府與中央政府的過度博弈耗費c22”、“中央 政府自由裁量權過寬導致的權力濫用c23”以及“其他成本c24”（例 如紀檢部門的非訴支出等），兩者共同構成了圖中“等成本線在一 國中央財政支出中宏觀調(diào)控相關費用既定的前提下，兩大類別成本總 量既定，此消彼長。宏觀調(diào)控績效是通過宏觀調(diào)控的成本與收益的比較得來的，圖中， 借助一組“等產(chǎn)量曲線（ii、12等）”加以表示，該族曲線擬凸且互 不相交，越靠近原點代表的收益水平越低。其中隱含著一個強假設： 不同組合的c1和c2可以得到相同水平的收益。無須作更多說明，類 似于生產(chǎn)理論，最初的“宏觀調(diào)控等成本線ab,與“宏觀調(diào)控等 產(chǎn)量（收益）曲線ii

15、,相切于e1點。在e1點，兩線擁有共同的斜 率與最佳投人安排一即為實現(xiàn)既定宏觀調(diào)控目標所需的最低成本。僅從最直觀的角度來看，宏觀調(diào)控單獨立法之后，法律位階相應 提高，對宏觀調(diào)控法律關系中各個主體的約束力也隨之增強，各主體 違法成本也由嚴格的程序性規(guī)范所提升，進而宏觀調(diào)控中的守法行為 也更加普遍，由嚴格遵循規(guī)范的調(diào)控行為的增加導致其“相對價格” 的下降，那么在資源約束不變的前提下，可以獲得更多的x1：由0b 延伸至0b,（注釋：需要說明的是單純的立法及司法的自身成本可 以視為高階無窮小而被忽略不記。）。新的等成本線ab,與新的等產(chǎn)量（收益）曲線12切于e2點，達 到新的均衡，相同成本約束下達到了

16、較高的收益水平。而具體分析這 一變化過程，又可以借用“替代效應”與“收人效應”的概念：從均 衡點e1到e2,投人成本c1由0x1,增加至0x1,其中的增量xl,xl, 被稱為“替代效應”作用的結果，增量被稱為“收人效應” 作用的結果。其中的xl,是由與ab,平行的a,b,與ii切于e3所得 （補償預算線）。原始的“替代效應”與“收人效應”來源于消費者行為學說，前 者歸因于商品相對價格的變化，但并不改變消費者的效用水平，后者 則表示相對價格不發(fā)生變化的條件下，消費者實際購買力水平的提 高。而在本分析中，“替代效應”x1,x1,系指在既定宏觀調(diào)控收益目 標下（e1和e3均在ii之上），不同的成本組

17、合的改變狀態(tài)：“嚴格 遵循規(guī)范的調(diào)控行為的成本c1”與“其它調(diào)控行為的成本c2”在一 定比率下是可以相互替代的，這又是源于自由裁量與遵循規(guī)范兩者的 替代關系；再看“收人效應” xl,xl,就是要剔除相對價格的變 動來判斷成本量的變化，此時平移不改變斜率，兩種投人的相對量值 沒有發(fā)生變化，向右平移則表示在總成本不變的條件下總收益水平的 提高（e3位于比e2水平更高的等收益曲線之上）：隨著宏觀調(diào)控單 獨立法的實現(xiàn)不嚴格遵循規(guī)范的調(diào)控行為的成本c2”逐漸減少（相 對c1的增加而言），具體來看，這是由于單獨立法規(guī)范了行政費用 c21、降低了地方政府與中央政府的過度博弈耗費c22、限制了中央 政府自由裁

18、量權過寬導致的權力濫用c23、更節(jié)約了紀檢部門的非訴 支出等c24。綜上，本文運用技術分析方法證明了宏觀調(diào)控單獨立法的效率合 理性：在宏觀調(diào)控總成本既定的現(xiàn)實約束下，它可以得到較優(yōu)的收益 值，進而更好地實現(xiàn)宏觀調(diào)控的績效目標。三、宏觀調(diào)控的行政問責(一)行政問責的理論與實踐行政學視野下的“行政問責”是責任政府、法治政府的必然體現(xiàn), 深刻反映了現(xiàn)代民主政治限制公權力、保障私權利的利益訴求：作為 民主政治的一種基本價值理念，政府必須回應社會和民眾的要求并加 以滿足，必須切實履行職責，承擔政治責任、行政責任、法律責任和 道德責任；作為一種制度安排，必須建立健全政府的責任控制機制， 強化對行政權力的制

19、約和監(jiān)督，防止濫用權力11。改革開放以來，我國先后進行了六次大規(guī)模的行政管理體制和政 府機構改革，在責任政府的建設上取得了一定成效，尤其是2003年 以來湖南、天津、重慶、海南等掀起的地方政府問責風暴，將我國行 政問責的實踐不斷向前推進。但是，當前依然存在制度建設不到位、 地區(qū)間發(fā)展不平衡、法治化程度不高的弱點，應該在積極借鑒他國經(jīng) 驗、加強相關理論研究的基礎上，最終確立起中國特色行政問責制度。(-)調(diào)控案例的對比與分析近年來問責風暴的主要處理對象集中于安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、突 發(fā)事件等社會管理領域，直接針對經(jīng)濟管理、特別是宏觀調(diào)控的行政 問責卻不多見，即使出現(xiàn)此種情況，通常也是依據(jù)其他問責機制

20、加以 處理，這也反映了宏觀調(diào)控問責的缺失12。上一輪宏觀調(diào)控中的“江蘇鐵本案”、“內(nèi)蒙新豐電廠案”、“鄭州 違法占地案”均是新世紀著名的調(diào)控問責案件，對三者加以抽象比較 有利于對調(diào)控問責的全面把握，診釋如表2： 1）從案發(fā)時間來看， 集中于2004 2006年調(diào)控時段，且屢教不改，可見中央的強硬措施 并沒有隨時間產(chǎn)生敲山震虎之效；2）從區(qū)位分布來看，東（江蘇鐵 本）、西（內(nèi)蒙新豐）、中（河南鄭州）三大區(qū)域無一幸免，可見地方 對政績的追求恰如資本追逐利潤，并不因時因地而改變；3）從案發(fā) 主體來看，鐵本案中雖然地方政府難辭其咎，但主要責任還是固化于 私企老板戴國芳身上；而新豐案主體則轉變?yōu)橛勺灾螀^(qū)

21、蒙電集團控股 的國有企業(yè)一新豐電廠；到最后的鄭州案中，具體的企業(yè)與個人都已 難覓蹤跡，地方政府在其中起了絕對關鍵作用；4）從政策角度來看, 鐵本案主要反映了中央遏止投資增長過快的產(chǎn)業(yè)政策的失效，新豐案 進一步觸犯了節(jié)能降耗環(huán)保指標，鄭州案則公然侵犯了號稱最嚴格的 土地政策；5）從結案后處罰來看，鐵本案先叫停，而后對戴國芳等 人刑事處理，相關責任人分別給予黨紀、政紀處分及組織處理，總體 上有所保留；新豐案則除了給相關責任人黨紀政紀處分之外，還責成 對此事負有領導責任的內(nèi)蒙古自治區(qū)政府三名主席副主席做出檢查， 并在全國范圍內(nèi)點名批評，彰顯治吏決心；鄭州案進一步給予了兩位 省級干部黨內(nèi)嚴重普告處分。

22、6）從法理分析來看，鐵本案依據(jù)的法 律法規(guī)很明確，只是存在執(zhí)法力度與透明度的問題，屬于司法的技術 性問題；新豐案中關于節(jié)能降耗的環(huán)保問題并沒有直接的成文法加以 規(guī)范，存在立法隱憂；鄭州案中反映出的土地規(guī)劃與管理問題則存在立法與執(zhí)法的雙重缺失。綜上，三大案例暴露出中央政府的宏觀調(diào)控能力在現(xiàn)實中遭遇到 極大挑戰(zhàn)，地方政府由陽奉陰違發(fā)展到公然對抗。然而，由于制度建 設的滯后，中央調(diào)控地方的手段依然僅局限于組織處理辦法，相應的 調(diào)控程序和問責機制存在立法真空，更沒有一套約束地方政府調(diào)控行 為的績效評估體系加以保障。可見，以法律法規(guī)為基礎、以績效評估 為支撐、以行政問責為制約的制度創(chuàng)新，才是解決宏觀調(diào)控癥結的根 本出路。四、結論“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。宏觀調(diào)控實踐中 暴露出來的制度缺陷深刻反映了中央政府與地方政府的關系問題，兩 者博弈的天平必須重新調(diào)整，而對天平的固化不僅在于“鐵腕治吏”, 更在于制度建設與創(chuàng)新。績效評估、法制建設、行政問責便是宏觀調(diào)控制度建設與創(chuàng)新的 三大關鍵：績效評估解決的是地方政府在調(diào)控程序中的評價標準問 題，法制建設解決的是中央調(diào)控地方的權威性與績效評估體系的科學 性問題，行政問責既是績效評估的必然結果、亦是調(diào)控法治的最終指向。其中，法制建設將成為制度創(chuàng)新的核心所在